1. 引言
厕所革命作为乡村振兴战略的重要组成部分和农村人居环境整治的关键举措，已成为衡量农村现代化水平和文明程度的重要标志[1]。2018年以来，中央农办、农业农村部等多部门联合印发《关于推进农村厕所革命专项行动的指导意见》，在全国范围内大力推进农村厕所改造工作[2]。当前，农村人居环境明显改善，全国农村卫生厕所普及率达到76%，有效改善了农村人居环境质量和农民生活品质。
在政策执行过程中，基层实施层面还面临着诸多挑战和困境。从分省调研数据可看出，各省虽取得显著成效，如甘肃省卫生户厕普及率达81.7%，但也出现了资金管理、技术标准、后期管护等问题。同时，很多地区出现政府热、群众冷的现象，村民作为厕所革命的主体和直接受益者，参与度却较低，严重影响了政策的实施效果和可持续性。
本文基于现有案例和调研数据，系统分析农村厕所革命政策在基层执行中面临的多维困境及村民参与惰性的原因，探索破解困境与惰性的方法，为提升农村厕所政策执行效能提供理论支持和实践参考。
2. 文献综述与理论框架
农村厕所革命本质是一项涉及多主体、多层级的公共政策执行过程。政策执行理论指出，政策的有效落地依赖于充足的资源、清晰的组织架构与顺畅的协同机制，资源短缺与体制缺陷易导致执行偏差[3]。集体行动理论则揭示，在公共事务中，个体理性可能引发“搭便车”行为，导致集体合作困境，这与村民参与厕所革命的惰性现象高度相关[4]。此外，行为科学强调，个体的行为选择深受认知习惯、社会规范、经济算计与心理预期的影响[5]。
本研究整合上述理论视角，构建“执行–参与”互动分析框架(图1)。其中，“基层执行困境”操作化定义为：由于资金、技术、人才等资源不足，以及部门协同不力、考核机制偏误等体制性原因，导致政策目标在基层落实过程中出现的扭曲、延迟或失效状态。“村民参与惰性”操作化定义为：受传统习惯惯性、对政策稳定性的疑虑、经济成本考量、技术适应困难以及集体行动逻辑等因素制约，村民表现出的消极观望、被动配合或明确拒绝等有限合作行为。二者并非孤立存在，而是通过“资源供给不足削弱信任→参与度低影响成效→成效不彰加剧资源错配”的路径形成相互强化的恶性循环。该框架为本研究识别问题、分析机理并提出系统性解决方案提供了理论主线。
Figure 1. Theoretical analytical framework for the vicious circle mechanism of “grassroots implementation dilemmas-villagers’ participation inertia” in the rural toilet revolution
图1. 农村厕所革命“基层执行困境–村民参与惰性”恶性循环机制的理论分析框架
3. 研究方法
为实现研究的严谨性与深度，本研究采用混合研究方法，结合定量与定性分析策略。
(一) 典型案例深度调查：以河南省太康县为例
太康县是典型的农业大县，也是河南省农村人居环境整治的重点区域，其改厕进程具有代表性。本研究选取该县J村作为深度调研点，依据户籍名单采取分层随机抽样方法，抽取200户家庭进行问卷调查。问卷内容涵盖家庭基本信息、改厕意愿与决策、参与行为过程、使用满意度、政策认知与评价等维度。同时，对村干部、村民代表及乡镇分管负责人进行半结构化访谈，以获取政策执行的地方性知识。本次调查共回收有效问卷187份，完成深度访谈32人次。
(二) 多省比较数据来源与处理
为增强研究的广度与说服力，本研究整合了多省份数据：一是来源于农业农村部及甘肃、河南、四川、云南、贵州五省农业农村部门公开发布的官方统计报告、政策文件与年度总结(数据覆盖2019~2024年)；二是借鉴了本课题组及合作单位在上述省份相关县域开展实地调研所获得的一手资料与案例报告(调研时间为2023~2024年)。所有数据均经过清洗、编码与归类，确保其用于跨区域比较分析时的可靠性与一致性。
(三) 分析方法
采用内容分析法对政策文本和访谈转录文本进行主题编码与提炼；运用描述性统计、交叉分析对问卷数据进行处理，以揭示村民行为与态度的分布规律；通过案例比较法，提炼不同区域在改厕模式、成效与问题上的共性与差异。最终，在理论框架引导下进行归纳与整合分析，深入阐释执行困境与参与惰性的互动机制。
4. 实践成效
自2018年全面推进以来，农村厕所革命在中央统一部署与地方积极探索下，取得了以下阶段性显著成效。
(一) 政策执行情况
1. 卫生厕所普及率显著提高，人居环境明显改善
全国农村卫生厕所普及率已从2018年的较低基数跃升至76%。各省份因地制宜，成效突出(表1)。
Table 1. Popularization status of rural sanitary toilets in some provinces (2023~2024)
表1. 部分省份农村卫生厕所普及情况(2023~2024)
省份 |
卫生厕所普及率(%) |
备注 |
甘肃 |
81.7 |
整村推进村庄覆盖率78% |
河南 |
71.0 |
累计新改户厕908.32万户 |
四川 |
69.0 |
累计完成改厕1082万余户 |
云南 |
较2018年末提升50个百分点 |
- |
贵州 |
95 (息烽等重点区域) |
- |
2. 因地制宜选择改厕模式，技术创新成效突出
各地结合自然条件、经济水平和群众习惯，探索形成多种适应当地实际的改厕模式。甘肃省在干旱高寒地区推广卫生旱厕，占比达55%；河南省形成“群众自建”、“政府统建”等多种模式，汤阴县“设计–采购–施工–运维”总承包模式入选全国典型；四川省成立全国首个地方农村人居环境研究院，针对性解决高寒、缺水等技术难题；云南省建立3.67万名技术指导员队伍，严把质量关；贵州省全面推行“首厕过关”制度，确保改一户、成一户。
3. 管护机制逐步健全，长效运行基础初步奠定
多地初步构建起“建管并重、多方参与”的长效管护体系。甘肃省为每村配置抽粪车并设立公益性管护岗位；河南省搭建省、市、县三级信息化管护平台，推动厕污协同治理；四川省探索“政府投一点、农户出一点、集体兜一点”的资金筹措机制；贵州省建立“三位一体”管护责任体系，贵阳市试点“大数据 + 治厕”智能监管模式。这些机制为厕所长期稳定使用提供了保障。
(二) 差异化实践成效
各地在推动厕所革命过程中，注重模式创新与方法探索，形成了一批可复制、可推广的实践经验，有效提升了政策覆盖面和实施质量。
1. 区域差异化改厕模式持续推广，适应性与覆盖面同步提升
各省结合实际分类施策，形成了适应当地条件的改厕路径。甘肃省分区域推广管网式、节水型和卫生旱厕，卫生户厕数量从2018年底的61.47万座大幅增至326.63万座；河南省探索“群众自建”、“政府统建”、“市场化运维”等多种模式，并入选全国典型案例；四川省按地形差异选择改厕技术，同步推进厕污共治；云南省在重点流域优先推进，牟定县“五全治理模式”实现污水收集全覆盖。
2. 信息化管护体系初步建立，长效运行得到支撑
多地借助信息化手段和专业化队伍提升管护效能。河南省建成省、市、县三级改厕信息服务平台及乡镇服务站2400个；甘肃省为每村配备抽粪车并设立公益性管护岗位；云南省建立全省统一的“一厕一档”数据库，实现动态监管；贵州省推广“大数据 + 治厕”系统，试点“一厕一码”智能管护；多地组建技术指导员与村级管护队伍，推动管护责任落地。
3. 农民主体作用逐步发挥，参与方式持续创新
各地通过制度设计与宣传动员，积极引导农民参与。四川省明确“农民受益主体”地位，井研县探索“三个一点”资金共担机制；贵州省通过“首厕过关”、图解手册、山歌宣传等方式，实现群众知晓率、参与度双提升；多地将厕所管护纳入村规民约与积分制管理，建立“红黑榜”、评比表彰等荣誉激励机制，提升村民参与的主动性和责任感。
5. 现存问题
农村厕所革命在取得显著成效的同时，在政策实施、资金投入、部门协同、技术推广、村民参与等方面仍存在部分亟待完善的环节。
(一) 政策设计与执行层面的困境
1. “重建轻管”的路径依赖
重建轻管是体制层面的主要困境。多地政府在厕所革命中重视前期建设投入，却忽视后期管护机制建设，导致设施闲置浪费。分省调研中发现，河南省存在后期投入不足、运行维护不规范等问题；四川省、云南省在厕所后期运维方面考虑较少；山西省稷山县农村公厕建而不用和济宁市任城区公厕被绿铁皮封门等现象，都是重建轻管的典型表现[6]。其深层原因在于建设投入容易量化考核，而长效管护难以显性体现，导致基层政府更倾向于将有限资源投向可见度更高的硬件建设。
2. 跨部门协同不足与政策细化不够
农村厕所革命涉及农业农村、住建、环保、卫生健康等多个部门，这些部门之间权责不清、协调不畅容易出现管理真空或重复管理的情况[7]。河南等省份未编制具有可指导性的省级实施方案，导致项目的实施管理不够规范；部分省份的地方配套政策不够细化，资金投入管理缺乏规范性，项目的统筹协调需加强[8]；四川省船山区探索构建“三位一体”管护体系，明确“市县责任主体、镇村管护主体、农民受益主体”[9]。但更多地区尚未建立有效的协同机制，导致责任落实不到位。
3. 资源约束层面
(1) 资金保障不足且投入不均衡。在太康县J村走访200户人家的过程中，我们发现仍有近19.4%的村民由于觉得改造费用太高，政府补贴不够而未改厕。而分省数据显示，尽管五省累计投入了大量资金(如甘肃省37.18亿元、河南省58.74亿元、四川省56.6亿元、云南省68.21亿元、贵州省31.29亿元)，但各省乃至省内各地的奖补标准存在显著差异。2023~2024年，甘肃省省级奖补标准为2280元/户，河南省中央 + 省级奖补合计约1830~1900元/户，贵州省则高达3000元/户。这种不均衡性加剧了地区间改厕质量的不平衡。面对未来的巨大需求，资金压力更为凸显。如四川省仍需改厕480万余户，资金需求约116.4亿元；河南省仍需约200万户，资金需求约40亿元；甘肃省在十四五末期还需改建新建32万户。资金不足导致改厕质量参差不齐、后续管护难以落实。山西省稷山县村干部直言，公厕锁门闲置的主要原因之一是使用公厕会产生不少费用，又担心村民素质不高带来维护难题。
(2) 专业人才与技术支撑不足。农村厕所革命涉及卫生工程、环境治理、资源化利用等多个专业领域，需要相应的技术指导和人才支持。但在实地走访的两百户人家中有22.6%的村民因为担心技术不成熟影响厕所后期维护而未进行改厕，且多个省份均存在此类问题。如四川省发现部分地区对改厕技术标准理解不到位、部分改厕工艺设计不规范；云南省发现部分改厕产品质量不过关、建设不规范。基层普遍缺乏专业技术人员，导致改厕过程中出现诸多技术问题。重庆市酉阳县板桥乡水车坝村全村90余户改厕均因化粪池尺寸等建设不达标而被判定为不合格，村民无法获得补贴，其根源在于施工前缺乏明确的技术标准传达与施工中有效的技术指导[10]，这反映了产品质量控制和施工监管方面存在的技术短板；辽阳市农业农村局通报的“化粪池坍塌”问题[11]，也反映出了产品质量控制和施工监管方面存在的技术短板。
(二) 村民参与惰性的多维诱因
村民作为直接受益者，其参与行为受到复杂因素影响。对太康县J村的调查揭示了以下关键原因(表2)：
Table 2. Main reasons for villagers’ non-toilet renovation in village J, Taikang County (N = 187)
表2. 太康县J村村民未改厕主要原因分析(N = 187)
原因分类 |
比例(%) |
具体表现与根源 |
经济理性考量 |
19.4 |
认为自筹部分负担重，政府补贴标准低或兑付慢(有村民反映三年未获补贴)。 |
技术适应疑虑 |
22.6 |
担心新技术不成熟、使用复杂、后期维护成本高、清掏服务不及时。 |
传统习惯惯性 |
3.2 |
尤其老年人对传统旱厕有依赖，改变如厕习惯的心理阻力大。 |
政策信任不足 |
15.1 |
对运动式推进政策的持续性存疑，担忧“人走政息”；因补贴未兑现、
管护责任不明而对政府承诺失信。 |
集体行动困境 |
- |
在公厕管理等集体事务中存在“搭便车”心理，期待他人承担成本。 |
(1) 传统习惯惯性。传统习惯是影响村民参与的重要心理因素。长期形成的如厕习惯和粪污处理方式具有极强的稳定性，改变这些习惯需要克服巨大的心理阻力。在太康县J村的走访调查中发现有3.2%的村民由于已经习惯了老厕所，所以不愿进行改厕，特别是老年人，对传统旱厕有着更强的依赖，对新型卫生厕所的接受度较低。山西稷山县部分村民仍习惯继续使用"脏乱差"的老旧旱厕，正是反映出传统习惯的强大惯性。
(2) 对政策稳定性的疑虑。许多地区农村厕所革命采取运动式推进方式，政策执行缺乏连续性和稳定性，使村民对政策的长期性产生怀疑，担心人走政息，这也就影响了村民的参与积极性。在本次调查的J村，19.4%的J村村民由于改造费用高且政府补贴标准较低而未进行改厕；已经进行过改厕的村民在采访中表示改厕后维护主体不明确，后续服务满意度较低；再则是补贴兑付较慢，部分村民表示改厕三年后仍未获得补贴，这种政策承诺未能及时兑现的情况，进一步强化了村民的疑虑心理，也降低了政府公信力。
(3) 集体行动困境。农村厕所革命，特别是公厕建设和管理属于集体事务，容易产生搭便车现象，个别村民希望他人承担参与成本而自己享受收益，这导致了整体参与度降低。江西瑞昌市的经验表明，培育首厕示范户产生眼见为实的示范效应，可以有效带动其他村民参与[12]。相反，如果没有形成良好的示范效应和集体氛围，村民可能因为面子心理或从众心理而不愿率先参与或单独参与。
(4) 技术适用性不足。适用性不足也降低了村民的使用意愿[13]。部分地区推广的卫生厕所技术模式不适应本地实际，如水资源短缺地区推广水冲式厕所、高寒地区防冻措施不到位等，导致使用不便或维护成本高，影响村民参与和使用积极性。辽阳市农村户厕出现清掏服务不及时等问题，反映了技术服务体系不完善对参与度有不利影响。
(5) 技能知识与培训缺乏。卫生厕所的使用维护需要一定的知识和技能，如三格式化粪池的清掏周期、粪污无害化处理方法等。如果培训指导不到位，村民可能因不了解操作规范而导致使用效果不佳，进而产生抵触情绪。重庆市酉阳县板桥乡水车坝村全村改厕未完全符合标准，亦反映出技能培训和知识普及的重要性。
(三) 案例深描：执行困境与参与惰性的恶性循环——以太康县J村为例
太康县J村的实践清晰地展现了“执行–参与”负向循环。该村采用“政府统建”模式，但施工前技术交底不足，施工中缺乏有效监理，导致部分化粪池建设不达标，村民因此无法获得补贴。这一执行技术偏差直接触发了村民的经济不信任与参与退缩。同时，已改厕农户面临清掏服务不到位、费用不清的问题，管护机制缺失加剧了其对政策可持续性的怀疑，从而强化了参与惰性。这种惰性又反过来使村级组织动员难度加大，难以形成集体监督力量以纠正执行偏差，构成了一个难以打破的闭环。
6. 系统性优化建议
针对新阶段农村厕所革命的特点与要求，为巩固已有成果、系统解决实施中的问题，需从政策执行和村民参与两个维度协同发力，构建长效推进机制。
(一) 政策执行优化方向
1. 健全资源保障与差异化投入体系
健全资源保障与差异化投入体系是解决执行困境的基础[14]。首先，要强化顶层的体系建设，坚持群众工作、技术工作、建设工作、管护工作“四位一体”，着力推进资金向管护倾斜、专家到一线服务、干部到群众中宣传，健全宣传动员、技术标准、管护服务、问题发现处置四个体系。其次，要建立持续稳定的财政投入机制，基于各省份明确的未来资金需求(如四川116.4亿、河南40亿、甘肃32万户的改厕需求)，把厕所革命专项资金纳入中长期财政规划，明确中央与地方事权和支出责任划分，向欠发达地区适度倾斜[15]。最后，要探索多元化融资机制，借鉴贵州省“强化资金保障”的做法，通过政府和社会资本合作、项目捆绑开发、生态补偿等方式拓宽资金渠道，解决部分省份“社会资金投入不足”的问题。
2. 创新政策执行与考核机制
创新政策执行与考核机制是提升执行效能的关键[7]。一是分地区精准施策，加快东北、西北地区厕所改造，推进华北平原地区早期建设标准较低的厕所整改提升，强化南方水网地区厕所粪污处理利用，规范西南丘陵山区施工建设，提高改厕实效，如江西瑞昌市因地制宜总结出小型湿地式、检查井式、水泥面板式、绿色草坪式、一体化式、三格式化粪池 + 人工湿地改厕模式，提高了政策适应性[12]。二是要建立全过程绩效管理机制，从注重数量考核向质量效益考核转变，将设施使用率、群众满意度、粪污资源化利用率等指标纳入考核体系，解决部分省份验收不规范、质量管控不严等问题。
3. 构建多元协同治理格局
构建多元协同治理格局是优化执行结构的重要途径。一是要建立跨部门协调机制，避免政出多门和责任真空，如四川省遂宁市船山区构建的区级统筹、片区落实、村民参与三级管护体系，为跨部门协同提供了有益经验。二是要构建多层次协同监督体系，整合政府、群众和舆论的监督力量，加强统筹协调，规范管理项目实施过程，确保政策有效落实到位[8]。三是要积极引入市场力量和社会组织，通过政府购买服务、特许经营等方式提高服务效率和质量[16]。
(二) 村民参与激励方向
1. 强化主体能力建设
强化主体能力建设是激发参与内生动力的基础[17]。一方面，要加强宣传教育与技能培训，借鉴贵州省“加大宣传引导”和甘肃省“强化技术指导”的经验，通过开群众会、示范户参观、新媒体传播等方式，提高村民对厕所革命的认识和理解，掌握卫生厕所使用维护技能，解决农户粪肥使用不规范等问题。另一方面，充分发挥村民主体作用，积极组织动员村民参与改厕的方案制定、施工建设、后期管护等各环节，拓宽村民参与渠道，将村民满意度作为衡量厕所革命成效的重要标准，不断激发村民内生动力，增强主人翁意识[18]。
2. 创新参与激励机制
创新参与激励机制是提升参与水平的关键[19]。首先要完善经济激励措施，明确各省份财政奖补资金的补贴标准(如甘肃2280元/户、贵州3000元/户)和发放方式，并确保及时足额到位。其次要建立荣誉激励制度，通过卫生家庭评比、红黑榜公示等方式，激发村民荣誉感[16]。如四川遂宁市船山区将厕所管护纳入一长五联评比考核指标，取得了良好效果。最后，探索积分制管理模式，将参与厕所革命相关行为转化为积分，可兑换商品或服务，提高参与积极性。
3. 完善长效参与机制
完善长效参与机制是村民参与持续性的保障，分三个方面进行。一是健全村民自治机制，学习四川省强化农民主体和贵州省建立管护机制，发挥长效作用的做法，将厕所管护纳入村规民约，明确村民权利义务，形成自我管理、自我服务、自我监督的机制。二是建立信息反馈与投诉处理机制，确保村民意见能够顺畅表达并及时得到回应。三是构建利益联结机制，针对甘肃、云南等省提出的粪污利用问题，通过粪污资源化利用产生的经济效益反哺管护投入，形成良性循环。
7. 结论与展望
习近平总书记指出：“农村现代化是建设农业强国的内在要求和必要条件，建设宜居宜业和美乡村是农业强国的应有之义。”农村厕所革命作为宜居宜业和美乡村建设和乡村振兴的重要内容，在党中央、国务院的坚强领导下，经过各地各部门的共同努力，已取得阶段性显著成效。卫生厕所普及率大幅提升，一大批适用技术模式得到推广，长效管护机制初步建立，农民群众的生活品质和卫生意识得到切实改善。在政策推进过程中，各地结合实际情况，探索并总结了一系列行之有效的经验。同时，我们也认识到，这是一项复杂的系统工程，其长期健康发展需要持续优化政策执行机制，并不断激发村民参与的内生动力。
党的二十届四中全会和“十五五”规划建议中明确提出，推进宜居宜业和美乡村建设，持续整治提升农村人居环境，以钉钉子精神解决好农村改厕、垃圾围村等问题，加快补齐农村现代生活条件短板，创造乡村优质生活空间。面向“十五五”，农村厕所革命将进入从“有没有”向“好不好”转变的高质量发展新阶段。要坚持建管并重，健全资金保障、技术支撑和市场化运维机制，推动厕所革命与农村生活污水治理、人居环境整体提升等工作深度融合；坚持农民主体，通过宣传引导、机制创新激发村民参与的积极性、主动性、创造性；坚决整治“问题厕所”，通过“四不两直”调研等广泛收集问题线索，从严从实推进整改，加强问题整改回访回效，举一反三完善政策机制，从根源上防止偏差。
通过优化政策执行与强化村民参与双轮驱动，必将有效打通政策落地的“最后一公里”，推动农村厕所革命行稳致远，为全面建设宜居宜业和美乡村、实现乡村全面振兴奠定更加坚实的基础。
NOTES
*通讯作者。