1. 引言
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的颁布，是我国行政法治建设的重大进步，不仅充分地保障了公民的合法权益，而且有利于监督行政机关依法行使职权。然而，其所采取的“原告就被告”的行政诉讼管辖原则，加剧了本就严峻的司法地方化的问题。由于单一制的政治体制，我国司法管辖区域与行政管辖区域高度重合，司法机关的人员和物资等方面都依赖于当地政府，因此在行政诉讼中长期存在着“三高四低”的局面，即“调解率高、撤诉率高、申诉率高，受案量低、裁判率低、胜诉率低、息诉率低[1]”。这在一定程度上间接的侵害了行政相对人的合法权益，也弱化了对行政机关的监督作用。
为了破解上述问题，2014年《中华人民共和国行政诉讼法》第18条第2款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。”在法律层面为行政诉讼跨区域管辖提供了方向指引，我国各地方由此积极探索，发展了“异议交叉管辖”“相对集中管辖”“提级管辖”以及“铁路运输法院管辖”等新模式，在一定程度上缓解了地方司法化的难题，但是由于行政诉讼管辖制度本身尚存在不完善之处，使得改革发展进入瓶颈期。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出“深化行政案件级别管辖、集中管辖、异地管辖改革”，为跨区域管辖制度的完善指明了方向。因此，本文结合各地方就跨区域管辖开展的司法实践，分析行政诉讼跨区域管辖制度存在的现实困境，探寻完善路径。
2. 行政诉讼跨区域管辖制度的历史发展和主要模式
最高人民法院于2000年发布《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，各级地方开始积极探索行政诉讼跨区域管辖制度的发展模式，主要形成了四种模式，并且得到了一定的积极效果。
(一) 行政诉讼跨区域管辖制度的历史发展
针对传统的司法管辖区域与行政管辖区域高度重合，地方司法化日益严峻的问题。各地开始积极探索缓解行政干预司法的管辖制度。最高人民法院通过司法解释完善了提级管辖制度，确立由中级人民法院负责审理部分原应当由基层人民法院审理的案件。随后，浙江省作为先行者开始试点，在取得一定的积极效果之后，海南、广东等地也加入到试点的队伍当中。然而这次试点所涵盖的行政案件数量不多，总体上试点成果并不理想，绝大数的案件并没有提到中院，不过作为第一批的试点仍然为后来的模式探索提供了借鉴[2]。
浙江省高院于2002年试行异地交叉管辖模式，该模式得到了最高人民法院法院的认可，为了方便推广，最高人民法院先后发布了两批指导意见进一步推动行政诉讼跨区域管辖制度的发展与完善。2008年最高人民法院出台《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》，对原有的内容再次完善，基层人民法院的管辖权被进一步限缩，几乎完全交由中级人民法院审理，进一步肯定了异地交叉关系模式的作用。
在各种行政诉讼跨区域管辖制度探索成果的基础上，2014年《行政诉讼法》以法律形式规定了跨区域管辖制度，这一立法为跨区域管辖制度进一步提供了发展和完善的空间。在此立法指引下，各地纷纷开启探索的新高潮，涌现出一系列跨区域管辖制度的新模式。
(二) 行政诉讼法跨区域管辖模式
各级结合自身的审判情况和审判能力，探索出形态各异的实践新样式，总的来说，可以将跨区域管辖实践分为四种模式。
1. 异地交叉管辖模式
异地交叉管辖模式最早开始于浙江台州，后来得到最高人民法院的推广，在其发展过程中，形成了两种不同的样式。
(1) 以浙江台州为代表开展的“两两结对”管辖模式。浙江台州的改革主要是基于基层法院力量薄弱，受同级行政机关的牵制较多，单纯的提高审级又不能彻底解决问题，且该地曾进行过异地管辖的实验，取得了成功[3]。“两两结对”异地交叉管辖模式主要是指中级人民法院审理当事人超过十人的集体行政诉讼案件、以县级政府部门为被告的行政诉讼案件以及原告直接向中级人民法院诉讼的案件；中级人民法院受理案件后，作出由某一异地基层人民法院受理的裁定书；由实际受理的异地基层人民法院按照一般行政案件的审理流程进行审理。
异地交叉管辖模式减少了同级行政机关对审判机关的牵制和影响，有利于缓解审判难的问题。但是由于我国行政体制内干部流动大，互相熟悉，不同县区之间的施压的现象也并不少见。浙江台州改革初期，行政机关在诉讼中败诉率为50% [4]，然而随着交叉管辖的推进，新的行政干预力量开始滋生，败诉率骤降至6% [4]，甚至远低于整个浙江省行政案件中行政机关败诉率平均值。
(2) 以河南省为代表开展的“转圈推磨”管辖模式。河南省高级人民法院对原有的异地管辖问题进行了补充完善。所有行政诉讼案件均可适用异地管辖原则；异地法院的范围由原来的“两两结对”改为“转圈推磨”；异地管辖的案件不是一成不变的，每两三年都会进行相应的调整。与浙江台州的管辖模式相比，河南省的“转圈推磨”涵盖范围广泛，交叉异地管辖不再局限于基层人民法院和中级人民法院，推广效果更为明显；管辖法院更为确定，原告无需经过中级人民法院法院裁定，可以直接向其他法院提起诉讼；弱化了“两两结对”带来的新的行政干预[1]。
河南省改革初期，原告胜诉率不断上升，上诉率和申诉率不断下降，从上升的趋势来看，“转圈推磨”模式取得了良好的效果，但是从绝对值上看，2016年的胜诉率不足20%，胜诉率不高。由此可见，异地交叉管辖模式只能在一定程度上弱化行政机关的干预，但是不能完全解决司法地方化的根本性问题。
2. 相对集中管辖模式
相对集中管辖模式是指由几个固定的基层法院管辖该地区范围内的所有的行政诉讼案件，将不再管辖行政诉讼案件的其他基层法院的行政庭撤销，充分利用现有的行政审批资源。以浙江丽水和山东济宁、枣庄为例。
浙江丽水人民法院于2007年发布了《关于试行行政诉讼案件相对集中指定管辖制度的意见》，以莲都、龙泉为试点法院。2010年发布了《关于完善行政诉讼相对集中指定管辖制度的意见》，明确规定丽水范围内行政诉讼案件由莲都、龙泉、松阳三个法院进行集中管辖。基层人民法院受理案件后或者原告起诉时认为需要集中管辖的，报中级人民法院裁决；当事人对受理法院行使管辖权有异议或者法院不予受理的，可以直接向中级人民法院诉讼，由中院指定管辖。改革初期，行政机关败诉率逐步上升。可以看出，丽水管辖模式具有一定的积极效果，但是管辖涉及的案件有限，随着改革的推进，不可避免地出现败诉率下降的局面。
2014年《行政诉讼法》颁布之后，山东济宁和山东枣庄也开始了相对集中管辖模式的探索。山东省的集中管辖模式分为两个阶段，第一阶段中，在济宁和枣庄选择了几个基层人民法院集中管辖各市域范围内的行政诉讼案件，原告对负责集中管辖不满意的可以向中院提出异议，由中院重新指定。在第二个阶段，枣庄市更为重视保障相对人的选择权，将基层法院分为两个区域，原告可以任意选择其中一个区域内的基层人民法院。为了减少当地行政机关干预司法的情况以及进一步保障行政相对人的合法权益，枣庄市的试点是值得肯定的，但是在实际过程中，仍有超过80%的当事人选择当地的基层法院。
两地关于集中管辖模式的形式差距较小，只不过枣庄市在试点中充分尊重了行政相对人的选择权，由原告决定审理行政诉讼的法院，更好地保障相对人的合法权益，也有效避免了管辖法院与行政机关形成新的利益共同体，滋生新的行政干预。
3. 提级管辖模式
提级管辖模式是指提高一审行政诉讼案件的审级，由上一级的人民法院进行管辖。本文以浙江省和广东省为例介绍提级管辖模式。
浙江省主要是将以市县级政府为被告的行政诉讼案件由上一级人民法院管辖。改革实施后，行政机关的败诉率大幅提高。浙江省全省范围内中级人民法院一审受理的行政案件占全省人民法院的8.28%。一审案件撤销判决率17.42%，同比上升6%，一审案件判决维持率20.41%，同比下降1.6% [3]。
广东省的改革方式主要是将被告为县区级政府、省属行政机关、中央驻广东省局级行政机关由中级人民法院一审管辖。改革后，广东省高级人民法院收到7例基层人民政府上诉案件，改变了行政机关不上诉的情况，在提级管辖模式下，行政机关败诉率为15.3%，与同期全省行政案件中行政机构败诉率相比，高出5.4%。改革当年成效明显，但是在改革的第二年有所反弹。
由此可见，提级管辖对于司法机关独立行使审判权具有一定的积极作用，但是由于提级管辖本身的局限性，改革后期带来一定的麻烦。例如中级人民法院面对数量激增的行政案件，审判人员严重不足，而且高级人民法院的审判压力也与之上升。
4. 铁路法院集中管辖模式
铁路法院最初是为了审理涉铁路案件而设立的，但是随着国家体制改革，国家要求铁路法院于铁路运输企业相分离，铁路法院由独立到并入一般司法系统。2012年正式进行铁路法院的改革，铁路法院的职能不断减少，其原有的人员和编制大量闲置[5]。为了重新盘活铁路法院，充分利用原有的审判资源，最高人民法院于2014年出台了《关于开展铁路法院管辖改革工作的通知》，铁路法院集中管辖正式开始，在此次改革试点中主要有以下几种样式：
一是以北京上海为代表的铁路中级人民法院管辖改革。北京四中院负责审理以北京市各区政府为被告的行政诉讼案件。上海市三中院负责审理以上海市政府为被告的行政案件、部分区政府为被告的案以及二审中含有上海市行政机关的案件。2016年上海市又进一步扩大了三中院的审理范围。上海市三中院和北京市四中院都是以原有的铁路运输法院为基础改建而成，充分利用了原有的审判资源，具有积极意义。但是由于改革跨度较大，审判数量激增带来了一定的审判压力。
二是铁路两级法院开展的跨区域管辖。以广州省为例，由广州铁路运输基层法院和铁路运输中级法院集中一审广州省的行政诉讼案件，裁撤原有的行政审判庭，原有的人员和编制全部纳入新的铁路运输法院。除广州之外，郑州也开展了铁路两院的跨区域管辖，但是与广州市不完全相同。
三是铁路法院于普通中院结合构建新的行政诉讼管辖体系。原基层法院所管辖的一审行政案件交由铁路运输法院负责，不服铁路运输法院判决提出上诉的案件由普通法院管辖[6]。南京市的一审行政案件由南京铁路运输法院管辖，上诉案件由南京市中级人民法院管辖。2016年4月1日至2017年3月31日，南京铁路运输法院集中管辖一审行政诉讼案件，行政机关一审败诉率8.77%，比2015年全市基层法院该数值高1.53% [7]。
3. 行政诉讼跨区域管辖制度改革面临的困境
大多数的改革试点都取得一定的成效，在改革初期都在一定程度上缓解了司法行政化的问题，有助于司法机关独立行使审判权，但是不得不看到上述模式尚存在各种各样的“痛点”。
(一) 跨区域管辖法院尚缺乏统一的确定标准
我国幅员辽阔，各地方差异较大，要推行试点改革应当给予地方充分的自主性，因此，2014年《行政诉讼法》第18条第2款在其规定上具有高度的概括性。但是过大的自主性也就引发了实践中缺乏统一的标准，随意性过强等问题。立足于立法目的，管辖制度的确定因当遵循便利当事人；便于法院公正独立的行使审判权；灵活性与原则性结合的原则[8]。具体如下：
在改革试点中我们可以发现，有的地区是在其管辖范围内完全试点，有的则是选择局部试点，有的地区仅在基层和中级法院试点，有的则扩大到高级人民法院。提级管辖的目的是“以上一别的司法权制约其下一级的行政权”[9]。在实际的运行中会发现，中院和高院的压力激增，影响了办案效率和当事人的合法权益[3]。不同地区模式不同，即使模式相同具体操作的样式也五花八门。有的地方将案件的审理和执行全部交给跨区域管辖法院，裁撤原有的行政审判庭，有的保留行政审判庭协助跨区域法院完成执行以及文书送达等程序性工作。改革形式多样本是常态，但是过于多样，会对改革本身造成大量的不确定性，影响行政审判制度的稳定。
(二) 跨区域管辖法院审判人员不足
由于立案登记制度和跨区域管辖制度改革的试点，考察相关跨区域管辖法院发现，法院压力激增，“案多人少”问题普遍存在。
法院人员、编制调动困难。我国机构人员的编制变动需要经过同级编制委员会或者是同级党委政府的审批，然后跨区域管辖是由司法机关主导推进实施的试点改革，尚未与党委政府部门产生联动效应。再者跨区域管辖制度本就是为了弱化行政机关的牵制行为，对行政机关行使职权实施司法监督，由此可知在人员调动方面不可避免遭到为难。就行政审判人员自身而言，由于文化、薪资以及离家等因素，其调动的主观意愿也不强。改革法院和非改革法院形成两种截然不同的局面，一个案件多但是缺乏足够的审判人员，一个审判人员充足没有案件可审。部分跨区域法院只能从本院其他审判庭内抽调人员。
激增的行政案件冲击现有行政审判体制的稳定性。现有改革试点下，一审行政案件分配失衡，冲击审判力量的平衡。以提级审判为例，所有的案件上提管辖，会造成法院受案的严重失衡，尤其是中级人民法院和高级人民法院受理案件负担增大。相对集中管辖亦然，跨区域管辖法院除审理应当有自身管辖的案件外，还有审理非跨区域管辖法院的案件。面对突增的行政案件，不仅加大了法官的审理负担，而且对办案的质量和效率产生一定影响。
(三) 跨区域管辖制度破坏了“两便原则”
诉讼活动要以最小的诉讼成本尽可能地换取最大诉讼利益，行政诉讼更要如此，然而跨区域管辖制度似乎与这个目的背道而驰。
从当事人方面来说，跨区域管辖法院一般都不在原告的住所地，原告需要到异地起诉，异地起诉会增加住宿、车程等费用，同时会花费大量的时间。对于交通不便地区而言，其所付出的成本更为高昂。虽然目前部分法院采取在线立案的方式，但是由于技术本身不成熟，当事人的知识水平不同，掌握能力参差不齐，并不能很好地解决跨区域成本上升的问题。面对高昂的成本和花费的时间相比，原告可能产生畏难心理，进而放弃诉讼。
从司法机关角度来看，过去仅需在本区域内完成的诉讼文书送达、案件审判乃至执行等事项，如今都需要跨区域开展。这不仅增加了送达成本，还容易导致当事人因异地诉讼成本过高而放弃起诉，致使权利救济渠道受阻[10]；同时也加大了送达压力，因为必须确保在诉讼时效内完成送达。异地管辖也会加大行政机构出庭应诉的难度。目前跨区域执行有两种样态，一是审判执行均有跨区域管辖法院负责，二是跨区域管辖法院仅负责审理，执行仍然由原来的法院负责。这两种样态的弊端都很明显。就第一种而言，跨区域执行的难度极大，在反复的执行博弈中，法院的执行成本无疑会大量攀升。就第二种而言，本就执行难的问题不会改变，而且审判执行分离会产生新的问题。
(四) 实质性化解争议难度进一步增大
跨区域管辖试点之前，人民法院与行政机关同属一个行政区域，为了更好地协调发展，往往会建立良好的沟通机制。跨区域管辖之后，人民法院与行政机关缺乏必要的联系和沟通，对于法院的判决，难以确保行政机关履行，行政诉讼争议尚未得到实质性化解。跨区域管辖法院大多是就受理的案件仅就案件本身进行判决，主动进行协调化解争议的少，因此在改革试点区域协调撤诉率明显下降。再者，由于各地区在经济水平、政治发展及文化习俗上存在差异，跨区域管辖法院难以全面掌握各地具体情况。若对涉及重大群体且应当调解的事件未能及时处理，便容易引发当地的不安定因素；而被诉行政机关若想主动请求法院调解，也会因不熟悉法院的工作情况与流程而无所适从。这使得实质性化解行政争议的难度进一步加大，人民对司法的公信力也会随之减弱。同时，跨区域管辖还带来检察监督的难题，集中管辖地检察院与被告地检察院之间缺乏有效协作，导致监督成本增加、监督效能下降[11]。
4. 行政诉讼跨区域管辖制度的完善路径
行政诉讼管辖制度的发展和完善直接关系到行政诉讼制度的完善和发展，因此针对目前行政诉讼跨区域管辖制度的困境，应当逐一给予回应。
(一) 明确跨区域管辖法院和管辖案件的选取标准
改革试点虽然鼓励先行先试，但是不能没有标准的乱试，否则会给改革带来不应有的混乱，因此要制定相对统一的选取标准，规范跨区域管辖的合理实践。
1. 明确跨区域管辖法院的选取标准
目前跨区域管辖法院的确定上有相当大的灵活性，从基层法院到高级法院，从一般法院到专门的铁路法院，从单一式的法院到多种法院相互结合，各种类型都有。为了确保行政诉讼制度改革的相对统一，进一步细化跨区域管辖法院的选取标准，确保改革试点的科学性。
一方面，要考察被选取法院的软实力。在确定管辖法院时，要考虑法院的业务能力，综合考虑其所审理的案件的水平和质量，对于上诉率和改判率高的法院，要谨慎选取。对于行政相对人反响好、原告胜诉率高的法院在同等条件下可以优先考虑。同时还要考察法院内的行政审判人员的数量和专业化水平，确保案件审理的规范化和专业化。
另一方面，要考察被选取法院的硬实力。由于跨区域管辖法院涉及到异地审理的问题，因此要充分考虑管辖法院的地理位置和交通便捷程度。同等条件下应当选择地理位置相对接近区域中心，交通便利以及人口相对密集的法院，以更好地保证大多数人的便利程度。对于已经设立的便捷程度有限的跨区域管辖法院，可以加大周边的配套设施建设，确保偏远地区的人们也能有机会进行诉讼。
2. 明确跨区域管辖案件的选取标准
从前述的实践模式中可以发现，对于哪些案件应当进行跨区域管辖也呈现出五花八门的形态，这不可避免地影响到审判的质量和稳定性。对于跨区域管辖案件的选取应当充分尊重行政相对人的选择权，根据理性人的标准，行政相对人是最了解哪个法院有助于保障自身合法权益、能够节省诉讼成本的人。除此之外，要加强对跨区域管辖法院的监督，对于应当进行跨区域管辖的案件，受理法院不能随意的推脱或者交由其他法院进行管辖，应当尽职尽责的完成审理。此外，还可以借鉴德国经验，建立案件分流机制，将重大复杂案件与一般案件区分处理，以减轻集中管辖法院的负担[12]。
(二) 优化行政诉讼审判资源
跨区域管辖改革后，大量的案件涌入试点法院，为了更好地审理大量案件，离不开数量充足的高质量审判人员。
在现有的审判人员队伍内部进行调动，利用现存的人员资源。由于跨区域管辖制度的实施，案件都涌入跨区域法院，原法院的行政审判庭人员出现部分闲置，针对案件与人员之间的不适配问题，将原法院的审判人员调至跨区域管辖法院，保持行政审判体制内部的平衡，既可以避免人力资源的浪费，又可以在有限的时间内最快地发挥作用。
要注重新鲜血液的业务能力。在调配非审判人员进入审判队伍的过程中要考察其业务能力，完善选拔标准，吸纳高水平、高素质人才。引进审判队伍之后也要注重强化理论学习，确保审判紧跟时代发展速度。再者要强化审判人员的权益保障机制，让其在审理过程中没有后顾之忧。同时要注重与高校等科机构的合作，既能够确保新鲜血液的来源，又能确保更多优秀的学术成果转化为审判的生产力。
(三) 建立行政审判智慧法院
信息技术的发展给人们带来越来越多的便利，司法机关也开始不断地探索信息技术融入司法的实践。以信息技术为依托建立智慧法院是缓解跨区域管辖与两便原则的重要举措。
一方面通过信息技术实现“云审判”。随着信息技术的飞速发展，“互联网+”“5G”“人工智能”不断地走进人们的视野之中，改变着人们的生活方式。虽然技术的发展尚不完善，但是司法处在技术发展的时代，不得不主动接受新事物的出现。在跨区域管辖制度的试点中，云审判节省了行政相对人和行政机关出庭的成本和时间，提高了当事人的出庭率，有利于行政争议的化解。
另一方面将信息技术融入司法全过程。随着科技的不断进步和生物信息技术的发展运用，无纸化方式应当逐渐得到应用和推广。深圳盐田法院在2018年曾推出智慧法院审判流程的改革，推行案件的审判和执行实现无纸化。利用智慧法院，立案、送达、开庭和执行都从网上进行，既实现了全过程的留痕，又便利了当事人与法院的诉讼活动，相信不久的将来，完全可以实现全流程的线上司法。
(四) 建立必要的管辖联动机制
跨区域管辖制度切断了行政机关与当地司法机关的联系，在一定程度上缓解了司法地方化的难题，但也导致了行政争议实质性化解的难度增大，因此有必要重新处理好司法机关与当地行政机关之间的关系，以及跨区域法院与当地行政机关的关系，最佳的途径是发挥好党政机关的作用，建立多机关之间的联动机制。
虽然在行政诉讼中，司法机关与行政机关有冲突，但是他们之间并非排斥对立的，而是可以互利共赢的。要建立两者的良性互动机制。落实白皮书制作制度。跨区域管辖法院就审理的行政案件选取典型案例制作白皮书，并对案例进行分类和数据分析，同时可以在其内容上增加对行政机关的司法建议，督促行政机关合理行使职权。召开党委主导的，行政机关与司法机关参与的联席会议，就行政诉讼中无法解决的难题进行沟通和交流，形成统一的化解争议的方案，促进行政争议的实质性化解。探索多元化的纠纷解决方案。除了诉讼判决之外，要充分发挥听证、调解制度的作用，加强行政机关与行政相对人的对话，真正实现“案结事了人和”。在这个联动过程中，要强化监督，避免形成新的行政干预。