1. 引言
华侨是定居在国外的中国公民[1]。新中国成立以来，国家一直高度重视华侨高等教育工作，出台了一系列与华侨高等教育有关的方针政策，致力于为广大归国华侨提供良好的学习环境和机会。而随着我国对外开放的不断深化与侨务工作的战略升级，华侨高等教育作为服务海外华侨华人子弟、培养侨务人才、促进中外文化交流的核心载体，重要性日益凸显。正如2018年习近平总书记在访问暨南大学时发表的重要讲话：“海外侨胞是我国发展的一个独特优势，希望暨南大学认真贯彻全国教育大会精神，坚持自己的办学特色，把学校办得更好，为海外侨胞回祖国学习、传承中华文化创造更好条件”[2]。但面对复杂多变的国内外局势，华侨高等教育发展仍面临诸多挑战。因此，归纳和分析我国华侨高等教育相关政策尤为重要。当前，学界对新中国成立以来的华侨高等教育政策专题研究相对较少，既有研究多散见于华侨高等教育历史发展与政策溯源[3]-[6]、华侨高等教育办学理念与政策定位[7]-[10]、华侨高等教育政策实施与执行[10]-[13]等相关领域。虽已取得一定成果，但多为定性研究，对量化方法使用相对不足。因此，本研究运用内容分析法，从政策工具视角出发，通过构建“政策工具类型–政策发展阶段”二维分析框架，对1949年以来的华侨高等教育政策文本进行全周期的量化分析，以期推动华侨高等教育的高质量发展。
2. 研究设计
2.1. 政策文本来源
本研究选取的华侨高等政策主要有三个来源：一是华侨高等教育政策文本书籍资源，选自海南人民出版社的《中华人民共和国重要教育文献》[14]、社会科学文献出版社的《华侨大学史》[15]和广东高等教育出版社的《当代中国华侨教育》[16]等；二是华侨高等教育政策文本电子资源，来源于政府部门的官方网站，如教育部、国务院侨务办公室等相关部门；三是权威的文献数据库，如北大法宝数据库、万方数据库中的“法律”数据库。所有政策文本可归为四类：一是专门针对华侨高等教育领域的政策；二是文件名称虽未提及华侨高等教育，但内容有高度相关性的政策；三是被废止或修订的华侨高等教育政策；四是高等教育政策，主要是由中共中央或国务院颁布的在高等教育领域具有标志性意义，且同华侨高等教育有较强联系的政策。在筛除重复政策后，最终确定了62份具有代表性的政策文本作为华侨高等教育政策数据库，部分结果见表1。
Table 1. Policy texts on China’s overseas Chinese higher education (Partial)
表1. 我国华侨高等教育政策文本(部分)
编号 |
时间 |
发文单位 |
文件名称 |
1 |
1951 |
教育部 |
《关于照顾归国华侨学生入学的暂行办法》 |
2 |
1953 |
高等教育部、教育部、
华侨事务委员会 |
《关于长期收容处理华侨学生工作的
方针与方案的报告(节录)》 |
3 |
1953 |
华侨事务委员会、
高等教育部、教育部 |
《为告知各地收有华侨学生的学校应注意对侨生的工作，
不应轻易开除的通知》 |
4 |
1954 |
高等教育部 |
《关于归国华侨学生插入高等学校的办法》 |
5 |
1954 |
教育部、华侨事务委员会 |
《关于华侨学生福利补助办法的通知》 |
6 |
1954 |
教育部、华侨事务委员会 |
《关于如何掌握华侨学生的条件问题的答复》 |
7 |
1955 |
高等教育部 |
《关于厦门大学发展方向的决定》 |
2.2. 政策分析框架
构建“政策工具–政策发展阶段”二维框架，采用内容分析法对新中国成立以来我国中央层面颁布的华侨高等教育政策进行文本量化分析。
2.2.1. X维度：政策工具类型
政策工具也被称为政府工具，或者治理工具等，是政府能够用以实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和桥梁[17]。政策执行的核心就在于选择和设计有效的政策工具。综合考虑我国华侨高等教育政策的特点以及不同政策工具在不同领域内的适配性，借鉴麦克唐纳和艾莫尔的政策工具分类，根据对政策目标所产生的影响，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、劝告工具和系统变革工具五类[18]。结合我国华侨高等教育政策文本的具体内容，五种政策工具的具体内容和表现形式使用如表2所示。
Table 2. Classification of policy instruments in overseas Chinese higher education
表2. 华侨高等教育政策工具分类
类型 |
具体内容 |
表现形式 |
命令性工具 |
强制命令 |
要求华侨高等教育的组织或个人严格按照命令执行。 |
组织实施 |
依靠政府权威性的组织关系，统筹规划华侨高等教育的政策执行。 |
规范标准 |
对华侨高等教育的事项的基本要求。 |
规划目标 |
设定目标愿景或发展规划以引导个人或组织进行华侨高等教育相关工作。 |
激励性工具 |
利益激励 |
对华侨高等教育个体进行精神或物质奖励。 |
财政激励 |
对华侨高等教育院校给予财政支持。 |
授权激励 |
授予组织或个人更大自主权。 |
能力建设工具 |
基础设施建设 |
对华侨高等教育的教育教学基础设施的建设。 |
人力资源建设 |
对华侨高等教育人员能力的培养与提升。 |
教育管理建设 |
促进华侨高等教育发展的机制建设。 |
劝告工具 |
价值引导 |
表达华侨高等教育的重要性及阐述相关政策的机理与价值。 |
舆论宣传 |
呼吁、鼓励和支持华侨高等教育的相关目标群体按照
政策要求行动和社会发展环境的营造。 |
典型示范 |
树立先进榜样，进行试点示范。 |
系统变革工具 |
管理变革 |
对于华侨高等教育管理思想或方式的转变。 |
结构改革 |
为提高教育质量而进行的教学、制度等方面改革。 |
组织变革 |
管理部门的重新分配，组织权责的改变。 |
2.2.2. Y维度：政策发展阶段
探究华侨高等教育政策制订逻辑时，仅从单一的政策工具维度对其政策文本进行分析，并不能很好地描述和体现华侨高等教育政策工具的演进特征。因此，在建构华侨高等教育政策工具分析框架时，在政策工具维度的基础上又引入了时间维度，系统梳理华侨高等教育政策在不同阶段的发展情况。关于华侨高等教育政策发展阶段的划分，学界各有不同。在综合参考学界对我国华侨高等教育政策变迁的既有研究成果，结合不同历史阶段的社会发展需求、国家战略布局及国际局势等关键影响因素以及华侨高等教育政策自身发展特点，将我国华侨高等教育政策的变迁历程划分为三个阶段：体系初创阶段(1949年~1976年)、制度重建阶段(1977年~1989年)、规范发展与战略融入阶段(1990年至今)。由此产生了一个包含两个维度的华侨高等教育政策工具分析框架，如图1所示。
Figure 1. Analytical framework of policy instruments in overseas Chinese higher education
图1. 华侨高等教育政策工具分析框架
2.3. 政策内容编码
在进行编码的过程中，首先，基于麦克唐纳和艾莫尔的政策工具分类，从华侨高等教育政策文本中提取政策工具编码要素。其次，在阅读政策文本的过程中进行编码整理，以“条”为最小单位，采用“政策编号–章节号–具体条款”的编码方式进行编码，并分别依据两个维度对政策文本中的政策单位进行归类。最终，获得了1221个政策文本内容分析单元，形成华侨高等教育政策的政策工具编码表。例如，编码“36-2-1”表示：第36份文件《华侨、台湾、港澳青年进入普通高等学校进修、查办、旁听学习的暂行规定》中的二、申请时间、程序及证件(一) 申请进修、插班、旁听学习者，每年3月31日前直接将申请书函寄学校，并提供学历证件和健康证明。由于该条编码的政策内容传达了对申请时间和材料的要求，符合X维度命令性工具中“规范标准”的定义，即“对华侨高等教育的事项的基本要求”，故将其归为此类。又因该文件出台于1986年，故将其归类为Y维度的制度重建阶段。
3. 研究结果与分析
3.1. 政策工具X维度分析
基于62份华侨高等教育政策文本的1221个政策文本分析单元整理了五类政策工具在政策文本编码中的分布情况，见图2。从结果来看，华侨高等教育政策在五种政策工具的使用上均有响应，然而这些政策工具的应用呈现出明显的不平衡特征。
首先，命令型政策工具是绝对主导的政策工具，使用的频次达到731次，占比59.87%，表明华侨高等教育政策主要受国家统筹管理，政府主要应用其公权力参与华侨高等教育建设，推动自上而下的政策实施以实现最终政策目标。其次，劝告工具是重要辅助，共使用182次，占比14.91%，是命令性治理的关键配套与缓冲，表明华侨高等教育政策注重通过价值倡导和情感动员为刚性的行政命令提供正当性和吸引力。行政命令与劝告宣传的高比例组合，体现了华侨高等教育工作兼具鲜明的政治任务和行政事务双重属性。最后，能力建设工具、激励性工具、系统变革工具相对来说使用次数偏少，分别使用了126次、105次和77次，占比分别为10.32%、8.60%和6.31%。其中，系统变革工具占比最低，表明政策的重心并非频繁进行顶层制度架构的根本性重组，而是在既有的稳定系统框架内，通过大量具体的命令和规则来维持和微调。综合来看，华侨高等教育政策工具选择呈现出以命令性工具为主导，劝告工具为辅助，其他三类工具作为补充的特点。
Figure 2. Distribution of policy instrument types in overseas Chinese higher education
图2. 华侨高等教育政策工具类型分布
由于每个政策工具都有其独特的特点和内涵，因此在分析政策工具类型和分布特征的同时，还需要从政策工具的内部结构角度入手对政策进行分析，见表3。
Table 3. Internal quantitative distribution of policy instruments in overseas Chinese higher education
表3. 华侨高等教育政策工具内部数量分布
类别 |
具体内容 |
数量 |
占比 |
命令性工具 |
强制命令 |
353 |
48.29% |
规范标准 |
190 |
25.99% |
规划目标 |
96 |
13.13% |
组织实施 |
92 |
12.59% |
劝告工具 |
价值引导 |
105 |
57.69% |
舆论宣传 |
65 |
35.71% |
典型示范 |
12 |
6.59% |
激励性工具 |
授权激励 |
64 |
60.95% |
利益激励 |
24 |
22.86% |
财政激励 |
17 |
16.19% |
能力建设工具 |
教育管理建设 |
74 |
58.73% |
基础设施建设 |
31 |
24.60% |
人力资源建设 |
21 |
16.67% |
系统变革工具 |
管理变革 |
29 |
37.66% |
结构改革 |
24 |
31.17% |
组织变革 |
24 |
31.17% |
命令型政策工具中，以“强制命令”与“规范标准”为主。“强制命令”运用的次数最多，达到353次，占比48.29%；“规范标准”出现了190次，占比25.99%。这表明华侨高等教育政策在执行层面具有高度的强制性和规范性，政府不仅下达指令，更注重为这些指令设定清晰、统一的操作标准和规则。“规划目标”、“组织实施”的运用次数相仿，分别出现96次、92次，占比13.13%、12.59%，两者总共才占据命令性工具的约四分之一。这虽然体现了政府在使用命令型工具时的使用偏好，但在一定程度上也反映了其内部工具使用的严重失衡。
劝告工具中，使用次数居首的是“价值引导”，共使用了105次，占比57.69%。其次是“舆论宣传”工具，使用了65次，占比为35.71%。“典型示范”工具使用最少，仅有12次，占比6.59%。这表明华侨高等政策的劝告层面具有强烈的主动叙事和价值塑造倾向，其目的不仅是传递信息，更是为了系统地构建和强化华侨青年对国家的文化认同、情感联结和政治向心力，将教育过程深度融入国家认同建构之中。如1962年《关于加强归侨和归侨学生爱国守法遵守纪律的教育的指示》提出“应动员各方面的力量，加强政治思想教育工作，加强爱国守法遵守纪律的教育。进行教育时要紧密结合当前形势和政策的宣传……教育他们继承党的光荣传统，发扬华侨的爱国团结、克勤克俭的优良作风，培养和树立新的道德风尚，和全国人民同心同德，共同前进”。
激励性工具中，非常偏好“授权激励”工具的使用，远高于偏向物质性的“利益激励”和“财政激励”，共计64次，占比60.95%。“利益激励”和“财政激励”的使用分别为24次、17次，占比22.86%、16.19%。这表明对华侨学生和华侨高校最主要的激励并非直接的经济补贴，而是赋予其特殊的资格、权利和机会，如1953年《关于长期收容处理华侨学生工作方针与方案的报告》规定“根据华侨学生的实际程度编入适当班次，采取编级测验的办法，以能跟班上课即照顾录取为原则，以示优待”，就是一种制度性、准入性的激励，价值远超短期经济利益。
能力建设工具中，使用次数和占比最多的是“教育管理建设”，共使用74次，占比58.73%。其次关注“基础设施建设”的使用，共计31次，占比24.6%；排在最后的“人力资源建设”，共使用了21次，占比16.67%。这表明华侨高等教育政策着力于构建一个能够持续、有效运转的教育管理体系，确保侨生进入校园后能获得适配的教学与管理，实现从招进来到培养好的闭环。
系统变革工具中，“管理变革”、“结构改革”、“组织变革”三类手段分布相对均衡，分别占比37.66%、31.17%、31.17%，表明当进行系统变革时，华侨高等教育政策采取的是多管齐下的综合改革路径。这意味着对华侨高等教育体系的调整通常是全方位、联动性的，涉及权力结构、组织形态和运行机制等多个维度。
3.2. 政策工具Y维度分析
华侨高等教育政策的发展阶段维度分析是对华侨高等教育政策在工具类型和时间维度的编码进行交叉统计，能够揭示政策工具的演进逻辑，以及不同阶段的工具转型特征。
体系初创阶段(1949~1976年)是新中国成立初期，在内外交困的大背景下，海外侨胞被视为推动国家建设的重要力量，妥善处理归侨学生和侨眷子女的升学问题，不仅有利于团结华侨、凝聚侨心，也有利于汇聚侨力、争取侨汇，为国家培养亟需的建设人才。这一阶段，命令性政策工具使用频率最高，达到238次，其次是命令性工具238次、劝告工具94次、激励性工具30次、能力建设工具29次、系统变革工具型8次，分别占比59.65%、23.56%、7.52%、7.27%、2.01% (见图3)。反映出新中国在百废待兴、资源极度匮乏的条件下，为了高效地将归国侨生这一特殊群体迅速纳入国家建设轨道，便依靠其政府权威大量使用命令性工具。通过密集的行政指令对归国侨生的接收、分配、入学、专业选择乃至思想教育进行全流程、事无巨细的安排。另外，劝告工具的高频运用也是本阶段最突出的特征之一，其占比远高于后续阶段。这是因为此时的华侨学生大多来自于东南亚地区，在思想认识上与国内学生存在较大不同，为了让他们更好地融入中国社会，亟需对其进行思想政治教育，将其对祖国的朴素情感转化为对投身建设的不竭动力。
Figure 3. Distribution map of policy instruments in the system initiation stage
图3. 体系初创阶段政策工具分布图
制度重建阶段(1977~1989年)国家作出了改革开放的伟大决策，亟需吸引外资、引进技术，海外华侨华人成为中国连接世界市场的重要桥梁。此时，华侨高等教育政策的重心是修复受损的华侨教育体系，恢复面向归国华侨的教育服务功能。虽然最常使用的仍是命令型工具，但是使用次数和占比皆有下降，从238次下降到152次，占比从59.65%下降到46.91% (见图4)。政策从具体行为指令转向为迅速恢复招生提供框架性授权，强制性减弱但制度规范性增强，为多元工具的使用留出空间。与此同时，劝告工具的使用次数和占比也有所下降，从94次降低到38次，占比从23.56%降低到11.73%，从思想政治规训转向以更温和的文化认同与情感维系，频率降低，但更具针对性和亲和力，服务于吸引而非改造。系统变革工具较上一阶段的使用增加最多，提高了约11个百分点，体现出为服务改革开放和经济建设，必须对之前被严重破坏的华侨高等教育进行重建和改革。如1984年《关于办好暨南大学、华侨大学的报告》对暨南大学、华侨大学“办成有特色的、在海外具有良好声誉的大学”的重新定位[19]。这也是后续进行的能力建设和激励措施得以展开的重要前提。因此，命令性工具和劝告工具逐渐让位于能创造长期服务能力和制度吸引力的工具，政策重心也从安置归国侨生转变为吸引海外学生到内地就学，政策工具组合变化精准地适配并推动了国家战略重心的历史性转移。
Figure 4. Distribution map of policy instruments in the institutional reconstruction stage
图4. 制度重建阶段政策工具分布图
规范发展与战略融入阶段(1990年以来)，随着我国综合国力的不断增强，国际影响力和高等教育质量日渐提高，回国升学的华侨学生数量也越来越多。在这个过程中难免出现了一些问题和乱象，亟需出台相关法律法规，以推动华侨高等教育的法制化、规范化发展。如，1991年的《归侨侨眷权益保护法》首次以法律形式保障了华侨群体在国内的受教育权益。此外，华侨高等教育作为中华文化海外传播的载体，在新时代被赋予了全新使命。因此，政策工具的使用出现了极具转折性变化。命令性工具的使用次数明显增加，占比也反弹至68.47%，相较上一阶段急剧上升了约21个百分点(见图5)。而前一阶段大力投入的能力建设、系统变革与激励性工具占比均有所回落。这种分布是规范发展与战略融入两大任务共同作用的必然结果。随着“两校联招”(暨南大学和华侨大学通过联合考试、单独命题，分别录取港澳台侨考生的招生办法)和“华侨生联考”(中华人民共和国普通高等院校联合招收华侨及港澳台地区学生考试制度[20])的吸引力日益增大，“高考移民”等问题日渐凸显，冲击教育公平和政策合法性。因此，为了回应社会公平诉求，大量密集精细的命令性工具被用于如严格定义考生资格、规范招录流程、实现跨部门数据核验等。这也是命令性工具占比飙升的原因。能力建设、系统变革与激励性工具占比下降恰恰表明华侨高等教育的主体制度框架已基本成熟稳定。此外，劝告工具仍保持了约10%的稳定占比，主要是用于进行华侨高等教育的战略价值引导，将华侨高等教育与“中华民族伟大复兴”、“传承与弘扬中华文化”等国家战略深度绑定。
Figure 5. Distribution map of policy instruments in the normative development and strategic integration stage
图5. 规范发展与战略融入阶段政策工具分布图
总体而言，政策工具演进与国家战略、历史需求同频共振，呈现三阶段差异化特征。体系初创阶段以“强命令、重劝导”为核心，聚焦侨生安置与侨教体系搭建；制度重建阶段呈现“弱命令、兴多元”的转型，工具选择适配改革开放后侨教体系恢复与发展的需求；规范发展与战略融入阶段回归“强规范、重战略”，命令性工具占比反弹以应对公平性挑战，劝告工具转向国家战略绑定，多元工具协同性有待提升。
4. 研究启示
4.1. 优化政策工具组合结构，实现刚性管控与柔性支持协同发力
打破命令性工具单极主导依赖，构建多元政策工具协同体系。一是适度弱化命令性工具的过度使用，减少重复性、粗放式的强制指令，聚焦资格审核、公平监管等核心领域，提升命令性工具的精细化与精准度，避免“一刀切”的行政管控，为侨校办学自主权释放空间。二是强化激励性与能力建设工具的运用，提高两类工具在整体政策工具中的占比，弥补当前柔性支持不足的短板，实现管控型政策向服务型、培育型政策转型。三是合理发挥劝告工具的辅助作用，延续价值引导与舆论宣传的优势，同时增加典型示范工具的使用，总结侨教发展中的先进经验与试点成果，通过标杆引领推动政策落地见效，增强政策的吸引力与认同感。
4.2. 完善各类政策工具内部配置，提升工具运用的精准度与针对性
针对各类政策工具内部结构失衡问题，需分类优化、精准发力，提升工具运用效能。一是优化命令性工具内部结构，发挥强制命令与规范标准的核心，同时增加规划目标与组织实施的运用频次，强化华侨高等教育中长期统筹引领，完善组织保障，推动政策从被动管控向主动引导转变。二是丰富激励性工具形式，在强化授权激励的基础上，加大财政与利益激励投入，设立专项经费支持侨校特色学科、侨生培养和师资引进，对优秀侨生、侨教工作者给予双重奖励，增强激励效应。三是补齐能力建设工具短板，巩固教育管理建设成果，加大人力资源与基础设施投入，完善侨校师资机制、提升师资素养，改善办学条件、推进数字化建设。四是深化系统变革工具运用，依托多维度协同优势，聚焦侨教管理、办学、人才培养等核心领域，推动多元变革深度融合，破除体制障碍、激发侨校活力。
4.3. 强化政策工具与发展阶段的适配性，推动工具选择动态优化
结合当前华侨高等教育政策规范发展与战略融入阶段的核心需求，应动态调整政策工具选择组合，实现与国家战略、侨教需求的精准适配。一是聚焦阶段核心任务，合理运用命令性工具，强化侨生招生资格、招录流程等环节管控，强化对于“假华侨生”等不法行为的监管处置，守护教育公平底线与政策公信力。二是调整激励性与能力建设工具重点，围绕侨校特色发展、侨生培养、文化传播等目标，优化授权激励、扩大侨校办学自主权，加大能力建设投入，支持侨校打造特色学科、提升侨生素养。三是推动劝告工具战略转型，将价值引导、舆论宣传与国家战略绑定，凸显侨教重要价值，增强侨生国家认同感，推动侨教向战略融入升级。四是建立动态调整机制，结合国际局势、侨情变化，定期评估工具效能，及时优化组合，确保工具适配侨教发展阶段与核心任务。