1. 引言
精准扶贫是解决贫困问题的重要途径，是全面建成小康社会的前提，是实现共同富裕的基础。产业项目扶贫是精准扶贫的重要内容，是实现精准扶贫的有效途径。在一定程度上说，能否精准地找到产业项目决定了精准扶贫的胜败。一些地区和扶贫部门正在积极推进产业项目，力图促使贫苦地区和贫苦户按期脱贫，永不返贫。应该说，这些初衷是好的，是值得肯定的，也是初见成效的，但是，也应该冷静地看到，目前很多地区推行的产业项目扶贫也面临着若干亟待解决的问题，只有克服这些问题，才能真正实现产业项目扶贫的目的，才能真正发挥产业项目扶贫的社会价值。
2. 产业项目扶贫：定义、特征与意义
2.1. 产业项目扶贫定义
2013年11月，习近平到湖南湘西考察时首次做出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示 [1] 。这是精准扶贫首次成为脱贫致富奔小康的顶层设计指导思想。在接下来围绕如何脱贫，习近平主席从贫困地区和贫困人口的具体情况入手，提出坚持实施“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批；易地搬迁脱贫一批；生态补偿脱贫一批；发展教育脱贫一批；社会保障兜底一批，实现精准脱贫 [2] 。其中，“发展生产脱贫一批”是置于第一位的选择，发展生产就要精准地选择适合的产业项目，项目选对了就成功了一半，在进行积极的扶持，发展生产脱贫的目标就会实现。
其实，项目扶贫是联合国扶贫开发计划署在全球各地推行减贫计划的基本措施。在我国一些省区，联合国支持的农业、畜牧业和手工业扶贫项目已经取得积极的成效，加快了贫困地区的脱贫步伐。在中国西部的一些地区，贫困人口的比例有所增长。地广人稀是导致当地生产和生活水平不高的主要原因，而不科学的放牧和耕作方法，则加剧了土壤侵蚀和酸化，对当地的农业生产和生态系统造成了威胁。联合国扶贫开发计划署与我国政府发起了“中国绿色扶贫项目”，即充分利用当地已有的资源，发展可再生能源和加工工业。据项目有关负责人介绍，除了在贵州、四川、云南等省用麻风树种籽生产生物柴油之外，他们还在新疆维吾尔自治区的干旱地区种植可以作为中药原材料的红柳大芸。这种植物除了富有药用价值之外，对于防风固沙也具有重要作用。在这个过程中，项目执行方组织专家对当地农民进行相关的培训。此外，这个项目还将在内蒙古自治区为一些贫困牧民提供小型风力发电机，从而改善他们的生产生活 [3] 。
中国扶贫开发协会金融项目部主任蒋任重认为，项目扶贫的实质是为贫困地区找到一个适合发展的项目，同时要引进一个有能力拉动这个项目发展的龙头企业，在两个前提基础之上，再调动金融的资源、科技的资源和其他的资源来推动这个项目的发展 [4] 。中央党校经济学部教授孙小兰认为，项目扶贫使贫困地区的贫困人群由“输血型”向“造血型”转变 [5] 。可见，产业项目扶贫就是通过在贫困地区确定适合地区特色发展的典型项目，改变传统的给钱给物方式，使贫困地区的贫困人群实现持续增收，实现从“输血”向“造血”的转变。
2.2. 产业项目扶贫的特征
2.2.1. 项目的特定性
精准扶贫对象主要是贫困地区贫困人口，摸清致贫原因、明确扶贫对象是解决贫困问题的关键。以往一些贫苦地区并非没有实施过产业项目扶贫，之所以越扶越贫，很大程度与选择的产业项目水土不服、外生性有直接关系。因此，产业项目扶贫不是抓来一个项目就可以，有资金投入就会立刻脱贫致富，选准项目，选择适合的特定项目，不一定是大项目，可能是“小”的，却是美好的 [6] 。
2.2.2. 项目的稳定性
产业项目一般不是单一的一个项目，而是具有很强的上下游关联性，项目自身一般需要较长的孵化过程、成长过程，之后进入回报期。在此期间，项目管理和开发均处在比较稳定的阶段，不宜进行较大变动或者追求过高过快，而是按照项目的成长规律，稳步推进，稳步收益。此外，项目的相对稳定，也比较适合贫困地区人们的技能掌握和学习，只有他们技术适应了，能力满足了，项目的最终价值才能体现出来。
2.2.3. 项目的延展性
项目延展性指从扶贫项目衍生出一系列的新产品和新服务满足人们的需求。扶贫项目的延展性体现在可以促进上下游企业的发展。部分贫困地区的养殖(如养猪)项目发展，是项目延展性的典型例证。一方面通过盖猪舍，购买饲料促进上游企业(建筑行业、饲料行业)的发展；另一方面通过出售猪毛、猪肉促进下游企业(如餐饮行业、刷子行业)的发展。除此之外，运输贫困地区产品还能促进物流行业的发展。
2.2.4. 项目的简易性
贫困地区大多贫困户知识水平有限，能力不足。产业项目一般比较简单、易学、易用。比如传统的养殖、种植、编织以及简单手工服务业等。贫困户可以根据自身状况，从产业项目不同阶段入手，找到自己的结合点，获得一定的收益。
2.2.5. 项目的实用性
项目扶贫所选项目要符合地区特色，具有实用性，最重要的是符合地区特色，与地区发展相适应，能够很快的获得经济回报，同时，产业项目不能孵化周期过长，贫困户需求的项目还是以短期、见效快为主，望梅止渴的项目，对短期脱贫不利。
2.3. 产业项目扶贫的意义
2.3.1. 有一定历史积累和国际援助经验，是发展经济脱贫的基本方式
经过多年的扶贫治理，我国即便在最贫困地区，也尝试过发展产业项目脱贫的探索。同时，国际组织也在我国许多地区进行过产业项目扶贫的努力。因此，我国继续加大产业项目扶贫力度，可以视为一种产业项目“接续扶贫”，是通过发展经济脱贫的主要形式，是“授人以渔”而非“授人以鱼”，是从根本上实现全面脱贫，奔向小康社会 [7] 。
2.3.2. 防止返贫的最主要物质保障，能够可持续地为贫困地区带来经济增长和社会就业
产业项目扶贫较之其他模式是一种长效扶贫机制，可以有效避免二次贫困以及返贫不能自拔。一般来说，贫困地区人们很容易在受到天灾、疾病、环境恶化和市场危机复杂因素作用下再次陷入贫困。大力开展有序、科学和符合市场规律的产业项目扶贫，做强和做长产业链，扩大项目经济收益，围绕产业项目带动各种贫困人口就业，相当于为贫困地区拉起再贫的防护网。
2.3.3. 扶贫干部的基本工作抓手，同时，可能培育出新的地方经济增长点
精准扶贫工作错综复杂，广大一线扶贫干部一般会立足地方实际，开展产业链某一环节的项目扶贫模式，进而可能引进或者内生出产业链其它高端项目，地方造血能力不断增强。扶贫干部可以进一步丰富工作内容和提升扶贫工作绩效。此外，产业项目扶贫从产业链角度看，很可能给区域经济带来新的增长动力，产业项目由扶贫初衷，提升为整个社会经济注入活力。
2.3.4. 考核区域脱贫状况的客观标尺，激励广大干部群众奋发有为
产业项目扶贫因为其投入、产出的客观性，往往成为上级部门考核地方扶贫工作的评价标尺。产业项目最根本特性就是客观性、实在性，物质总量和价值就摆在那里，做的如何，好不好，群众可以直接感受到，上级领导可以直接看在眼里，以此促进各级干部集中精力谋发展，一心一意为脱贫。
3. 项目扶贫：老疤未去新疮起——关注新问题
3.1. 扶贫项目简单化，单一化
调研中发现，越是贫困户集中的地区，资源越是有限，脱贫的阻力越大。许多驻村脱贫工作队以及上级帮扶部门，几乎都选择了“短、平、快”的帮扶项目：养殖猪、牛、羊、驴等；种植药材、特色农业和开发山林资源等。这些项目确实具有本地性、易扎根、快出效益等优点，但是，如果这些简单的项目就能发挥从根本上脱贫的目标，这些地区或者贫困户也不至于依旧未打翻身仗。比如养殖业，很多贫困户不具备养殖条件并非是缺钱，而是因为受到自身和其他客观条件限制，如养羊遭遇的“封山育林”问题，养鸡遭遇的“环境污染和群众反对”的问题，养蘑菇等遭遇的“人力和技术瓶颈”问题。因此，大量的帮扶这些传统项目、单一的项目，没有给出帮扶这些项目的产业规划、可持续性发展设计、最重要的人员技术保证，很可能秋后算账时，产品遭遇市场寒冬，最后是难以摆脱日复一日的贫困怪圈。
3.2. 贫困户消极抵触甚至“坐地分赃”
贫困并不怕，怕的是人们失去脱贫信心。建国以来，特别是改革开放以来，我国脱贫成效世所关注。但在最艰难的地区或者特殊家庭，积贫积弱仍如影随形，成为缠绕在贫困地区人群心头的噩梦。部分贫困地区以及贫困户面对各种脱贫举措，几乎每次都是满怀希望，热情参与，最后失败告终，在脱贫面前缴械投降，人们脱贫信心一次次遭受冲击。特别是一些贫困户在得到低保政策保障后，反而觉得干了也不会脱贫，反而不如吃低保更实在认识不清这轮的特殊性情势，采取躲避观望的消极态度，对项目扶贫是“能躲则躲，该避则避”，对各种思想动员、案例示范无动于衷。甚至有部分贫困户借精准扶贫的良机，大肆侵吞、毁坏和暗中破坏扶贫项目资金和资源，迫使一些扶贫项目中途黯然退出。也有部分贫困户不按照贷款合同约定，采取多种手段，及时变现获利，或者干脆变成腹中餐，最终使项目扶贫难以继续开展下去 [8] 。
3.3. 项目来源渠道窄，先验性项目为主
扶贫项目应该百花齐放，因地制宜。但在实践中，大部分扶贫项目来源渠道非常有限，主要依靠邻近地区输入、扶贫干部或者扶贫单位引进以及部分当地项目的培育孵化等。这些项目尽管具有一定的当地适应性，但是，很难给贫困户带来更多的收益，甚至一些贫困户认为很多“新项目”根本带不来脱贫的转变，新项目还不如当地已经被验证的老项目更具有脱贫效果，一些驻村干部的脱贫指导还不如他们的累积经验管用。可见，项目来源渠道有限，好的项目、有潜力的项目不能引进来，很可能意味着贫困户还将在贫困轨道上继续爬行，所谓的扶贫项目仅仅能起到微不足道的加速度作用。
3.4. 孵化项目的风险性限制了项目推广和效用扩散
贫困地区和贫困家庭在经济承受力、社会恢复能力方面弹性脆弱，难以经受更大的风险，或者是一点意外风险。因此，贫困地区孵化的扶贫项目要求具有收益稳定性、风险最低性等特点。当地传统经营项目尽管收益低，面临的局限多，但是村民也不愿意做出冒险性改变。众所周知，项目的收益和风险往往是成正比的，而一个项目的孵化到成长再到成熟，需要一个时间，一个过程，这就加剧了项目未来的不确定性，这对急于摆脱贫困和有考核指标压力的扶贫干部来说，都是难以接受的。另外，即便个别户先期示范已经收到成效，依然会有很多贫困户拒绝模仿或者跟着学习，严重影响到孵化项目的扩散和发挥积极效应。
3.5. 项目缺乏内生动力以及项目环境较差
扶贫项目落地生根需要一个较长时间的过程，特别是这些项目最后要融入到贫困地区，扎根贫困地区，转变为一种内生的项目，才能发挥项目的最大价值。一些扶贫干部引进了在其他许多地区证明是好的项目，如设施农业、特色农产品等，但是，忽略了传统项目的水土适应性以及新项目的匹配性，如人力、社会环境等，最后，好的项目，大量投资，但收益微乎其微，甚至遭到贫困户的抵制。这就需要考虑项目引进过程中，如何内生化，即与当地资源、人文产生化学效应的问题。很多扶贫项目最后夭折，就是忽略了项目的内生性和环境匹配性，如某地效仿外地植菊花，结果，由于菊花不适应本地环境，很难存活而且品质也不高，很难以高价出售，导致扶贫项目流产 [9] 。
4. 项目扶贫：把脉腠理—辨明疾患症结
4.1. 行政职能越位，部分项目扶贫人员思想意识落伍
精准扶贫是政府责无旁贷的责任和使命，项目扶贫是从根本上实现脱贫目标的保证。党的十八届三中全会已经明确市场要在资源配置中起决定作用，也就意味着精准扶贫也要发挥市场的作用和价值，特别是扶贫项目更要符合市场规律，依靠市场机制做大做强扶贫项目。尽管有人认为贫困问题本身就是市场失灵的表现，在这个领域要发挥政府的宏观调控作用。但这不能成为行政职能越位，完全不考虑市场决定作用的借口。正确的理解应该是政府要承担责任主体地位，引领贫苦地区和贫困户走向富裕道路。但在这个过程中，扶贫项目的具体运行和管理，必须尊重市场规律，也就是说，政府的职能发挥必须在权限范围内，该由市场决定的经济运行问题，就交给市场。
同时，部分扶贫干部思想意识落后，甚至比较保守，难以带领群众打开扶贫工作新局面。一部分原因是一批扶贫干部来自政府职能部门，不熟悉市场规律和市场状况，容易滋生行政权力可以解决一切问题的急躁情绪；另一部分原因是部分扶贫干部缺乏经济项目知识和学习意识，不能及时弥补扶贫项目知识，也不善于向群众学习，最后造成扶贫项目不符合当地情况或者贫困户需要，扶贫工作和当地群众需要两张皮，互不买账等新问题。可见，要做好扶贫项目必须先做好扶贫干部的思想提升工作。
4.2. 贫困户对精准扶贫认识不足，积极性没有被调动起来
有什么样的思想，就会有什么样的行动。尽管这句话有些绝对，但是，在实际工作中，认识局限、思想麻痹确实可能造成很多工作难以开展和落实。因为受到诸多复杂因素制约，贫困地区以及贫困人群对“十三五”期间必须完成精准扶贫任务，有各种狭隘的认识，给精准扶贫工作造成极大的被动和不必要的成本增加。精准扶贫不仅仅是政府和爱心人士的主动作为，更离不开广大贫困户家庭和贫困者的积极参与。换句话说，部分地区政府部门及其人员对贫困户不信任，不相信贫困户的自我脱贫能力，在具体工作实践中，扶贫干部过大的主观性判断和硬塞项目做法，极大影响了贫困户参与项目扶贫的主动性、积极性。有些地区和贫困户甚至现在就产生“脱而不富不如领国家补助”的消极念头。当然，也有一些贫困户对精准扶贫缺乏坚定性态度，恐惧于以往的多次扶贫项目失败，而不敢贸然参与到精准扶贫项目当中来，无疑将会造成精准扶贫工作难以有效开展。
4.3. 扶贫考核机制不科学，阻断许多大型项目上马和脱贫效应扩散
项目扶贫是一项复杂的系统工程，具有特定的规律。政府部门要针对项目扶贫进行年度绩效测评，本无可厚非，但是，如果使用不当或者不黯项目扶贫规律，扶贫考核机制反而会成为项目扶贫的桎梏，甚至是引入歧途，背离项目扶贫的初衷，中断或者彻底终断一些本来具有极强脱贫效应的大型项目实施。比如，以年度脱贫绩效考核为依据，迫使一些扶贫干部只能选择那些见效益快，偏重当前利益产出的项目；或者干脆不去考虑项目之间可能具有的上下游关联效应，断章取义地攫取项目的眼前最大价值，忽略项目的更长久影响和潜在价值。调研发现，许多地区和扶贫干部均在这样的考核压力下，失去了做更大项目、可能获取更大脱贫效应的好项目。如此考核，无异于自杀。
4.4. 地方经济综合实力不配套，技术人员缺乏
地方经济综合实力在孵化项目中占据很重要的地位，直接影响着孵化项目的发展 [10] 。一方面，地方经济实力可以为扶贫项目就近提供融资条件，降低资本运作风险；另一方面，地方经济综合实力也是扶贫项目产品的直接消费者和最初顾客。如果一个地区贫困户较少或者贫困地区面积不大，完全可以实现区域内经济技术和人才的互补转移，助力脱贫目标的实现。技术人员是项目扶贫最重要的制约因素，可能正因为缺乏技术、信息和相关条件支持，才使得贫困地区和贫困家庭深陷贫困泥沼不能自拔。技术人员成长成熟需要特定的条件支持，贫困地区往往是吸引不到技术人才，也无法培养出本地技术人才，使得一些新的养殖项目、设施农业、种植项目、手工艺产品无法高质量实现预期效益。实践证明，传统方式对待新品种，几乎都是费力不讨好，极大降低新项目的综合产值和影响力。
4.5. 对地区特色产业把握不准确，内生动力严重不足
精准扶贫首先要做到精准把脉，即真正找准致贫因素以及以往项目失败的核心问题。一些扶贫干部受制于自身能力以及外部环境干扰，很难真正找准适合本地区的特色产业项目，而如果产业项目把握不准，盲目引进项目或者扶植本地项目，其结果很可能都不理想，项目难与当地接轨，造成外生式扶贫现象。内生动力包含很多方面，但是，知识和技术是内生动力中最基本的要素，贫困地区内生动力往往不足，没有足够的知识资源和智力资源去支持项目扶贫的发展，仅仅依靠粗放式的扶贫项目，只能做到短期内效益提高而可持续性发展不够 [11] 。此类贫困地区每年都处在找项目过程中，每年都没有从产业项目扶贫中获益。
5. 对症下药—攻克项目扶贫天王山，助力小康
5.1. 提升扶贫工作人员的素质，用产业化思维做大做强项目
扶贫工作人员的综合素质决定了精准扶贫最终效果，更会影响到产业项目扶贫的成败。要全面提升扶贫干部以及相关人员的业务素质、能力素质等，使其能够不断突破自我局限，用产业化思维搞好扶贫工作。首先，扶贫干部要改变传统只重经济效果的政绩观，转向注重公平的全新理念；其次，要充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，让市场去推动产业项目发展，让市场决定扶贫产业项目的未来；再次，要建立扶贫干部定期学习和交流机制，为广大扶贫干部提供定期学习、能力提升以及参观学习等培训服务；最后，要学习和掌握最新的产业化项目协同发展机制，即通过产业化的思维把项目做大做强，让更多贫困户参与到产业链中来，让他们看到希望，看到未来。
5.2. 加强贫困户自立意识教育和技能传授工作
毫无疑问，贫困户具有内在的脱贫意愿和强烈的致富追求，但是，受到主客观因素影响，自主脱贫意识逐渐消沉，丧失掉脱贫的内在动力。首先，政府要用多种激励方式，加大政策支持和环境支持力度，比如目前实施的优惠项目贷款制度、政府担保制度、外部项目输入机制等，让贫困户感到通过自身努力，完全可以脱贫；其次，要加大贫困地区脱贫示范户的支持力度和宣传力度，要鼓励贫苦地区适宜脱贫的项目扩散，重点帮扶具有上下游联动效应的脱贫产业项目传播和市场推广；再次，要大力弘扬自主创业、自力更生、勤劳致富的优良社会传统和社会主义核心价值观，同时，为脱贫户选择产业项目、加入项目开发提供支持；最后，授之以“渔”，一定要结合贫困户自身条件和能力状况，立足社会需求，找准脱贫点。例如，传统服务行业具有广泛的吸纳就业和脱贫致富效果，完全可以组织伤残人士、体力较差人员，从事修鞋、配钥匙、清洁洗衣等技能传授，进而支持他们开办自己的服务点。这些传统项目并不轰轰烈烈，但却实实在在，具有良好的脱贫效应。
5.3. 完善动态考核机制，坚决从制度上消灭数字脱贫的空间
加快行政管理体制特别是干部任用体制机制改革，是确保精准扶贫的重要举措。其中，完善精准扶贫考核机制，更是全面实现小康社会的重要制度设计。一要充分吸收以往干部考核好的经验基础上，重点结合精准扶贫工作特点和需要，建立起动态科学的激励考核机制；二要切记避免完全短期任务考核制，而应该改为项目进度跟进制，即在2020年前，围绕具体产业扶贫项目，建立年度完成百分比制度，可以有一定的弹性空间，给扶贫干部一定的灵活权限激励他们探索好的产业扶贫项目；三要多元主体参与讨论和设计考核指标，即要把贫困户、扶贫干部和上级行政部门聚合起来，一起商量年度、进度考核指标和量化要求，最后考核结果就以完全脱贫为制度上限，每个人都清楚考核要求了，也就知道努力方向了；四要在2017年、2019年分两次邀请社会第三方评估产业扶贫项目的进展和问题，及时为扶贫干部指明产业项目的改进内容，评估脱贫效果，为上级领导决策和采取断然措施提供客观依据，更主要的是避免了后期干部“数字脱贫”问题。因此，好的制度设计能够帮助扶贫干部全力投入扶贫工作，坏的制度设计逼迫好的干部走极端、为完成任务不择手段。精准扶贫工作不容有失，红线划定的很清楚，地方动态考核机制的设计和实施，意义十分重大。
5.4. 鼓励“能人”回乡创办光彩产业，扶持好的扶贫项目成为地方潜在经济增长点
一方水土养育一方人，月是故乡明。中华民族具有悠久的思乡情结和乡土为傲的传统。许多从贫困地区走出去的好儿郎，大多怀有报效家乡，为左邻右舍做一点物质支持、带领他们脱贫致富的意愿。现实调查也表明，贫困地区到外地发展的能人不在少数，他们大多秉承了艰苦奋斗的传统，在各行业上都有能人出现，崭露头角。为此：一是贫困地区和贫困家庭要通过多种途径向这些走出去的能人，宣讲目前的精准扶贫政策，好时机，用感情、乡情吸引他们回来创业，举办光彩事业，为他们留下美名；二是各级政府要举办“老乡会”、“能人会”，向他们介绍精准扶贫的巨大意义和目前困难，鼓励他们回乡投资产业，并且为他们创办产业项目提供环境支持；三是鼓励贫困地区的产业扶贫项目与能人擅长的领域对接，至少可以为能人创办的产业项目提供上下游配套，解决扶贫产业项目盲目性、不确定性市场风险，还可以获得能人产业项目的技术、人才、信息和资金支持；四是地方政府要着眼未来地区经济发展，谋求地方经济社会增长，即选择那些潜在经济效益好的扶贫产业项目，争取扶持为地方经济增长点，把扶贫产业项目和地方经济发展结合起来，而不应该视之为包袱。
5.5. 激发内生动力与活力，发展创新项目
大众创业、万众创新是时代的主题。贫困地区人民依然具有强大的创造力和内生活力，关键是要提供给他们环境和条件，从一定意义上说，精准扶贫能否成功，关键还是看贫困地区和贫困户的内生动力、内在愿景以及一定程度的外部适宜输入保障。首先，贫困地区在进行项目扶贫时要“认清自己”，选准适合本地区特色发展的项目，要因地制宜，不能盲目进行嫁接高收益项目，不能只是照抄照搬，舒马赫倡导的扶贫理念“小的，是美好的”依然适用；其次，要从解决突出问题入手，激发贫困地区的内生动力与活力，建立让贫困人口能够依靠产业项目劳动致富的长效机制；再次，真正实现从“输血”向“造血”的转变，要特别传授给贫困地区人民以技术、技艺，至少要培训若干名与扶贫项目密切相关的技术能手，为乡村扶贫项目提供直接的技术支持；最后，要扶“智”、用“智”，要重点解决贫困地区和贫困家庭大学生或者技校人员的就业问题，就业是脱贫的基本保证。要把先期支持贫困家庭孩子读书，逐步转为为这些家庭孩子就业谋求出路，比如，在县乡公益岗人员选择上，重点向这些地区孩子倾斜，设置一定的比例，杜绝公益岗被挤占、乱占的现象。
6. 结语
项目扶贫作为我国精准扶贫中的一个重要项目，在过去的几年里虽然已经取得不俗的成绩，帮助一部分贫困地区人民脱贫致富，但是在项目扶贫中还存在着很多尚未解决，阻碍项目扶贫持续健康发展的问题。我国的精准扶贫任务依旧很重，要清醒的认识到精准扶贫已经到了关键时刻，要着力解决项目扶贫中出现的问题，根据地方实际情况，制定出更好、更适宜的扶贫项目，真正帮助贫困地区人民脱贫致富，实现共同富裕的伟大目标。