1. 引言
国家级新区是由国务院在20世纪90年代初期批准设立的一种新开发开放与改革的大城市区和综合功能区，承担着国家重大发展和改革开放的战略任务。截至2018年12月，我国共批复设立国家级新区19个，另有武汉、郑州、合肥、南宁等地正在申报中。国家级新区是一种崭新的区域发展模式，可有效拓宽改革深度与广度，正成为新时期深化改革的重要模式载体。国家级新区不仅能够享受相关的特殊优惠政策和权限，还将实行更加开放的政策以鼓励新区自行研究适合自身发展的制度改革与创新。
2014年，青岛西海岸新区获得国务院批复，成为了中国第九个国家级新区，包括黄岛区全部行政区域，即青岛市经济技术开发区和原胶南市全部行政区域。从地理范围来看，青岛西海岸新区位于山东半岛蓝色经济区和环渤海经济圈内，是黄河流域主要入海通道。作为京津冀和长三角两大都市圈之间核心地带以及欧亚大陆桥东部重要端点，与日本、韩国隔海相望，具有贯通东西、连接南北的战略优势。从战略定位上，国务院批复明确要求，“新区要以海洋经济发展为主题，打造海洋强国战略支点，发展成为海洋科技自主创新领航区、深远海开发战略保障基地、军民融合创新示范区、海洋经济国际合作先导区、陆海统筹发展试验区，为探索全国海洋经济科学发展新路径发挥示范作用”。2018年10月，在山东省政府对《青岛西海岸新区总体规划(2018~2035年)》批复中进一步明确新区“要坚持世界眼光、国际标准、海洋特色、高点定位，逐步把青岛西海岸新区建设成为山东半岛城市群的增长极、现代化经济体系的新引擎、新旧动能转换的引领区、高质量发展的国家级新区典范，在促进东部沿海地区经济率先转型发展、探索全国海洋经济科学发展新路径和海洋强国建设中发挥积极作用”。因此，青岛西海岸新区是海洋特色鲜明的国家级新区，以及国家海陆统筹体制改革的试点，但如何才能实现其合理的开发保护格局，尤其是如何通过设计和完善不同层面的制度安排，有效引导青岛西海岸新区空间结构的优化仍存在诸多疑惑，亟需明确支撑或影响空间规划变革的制度安排，辨析制度优势与发展阻滞。鉴于此，本文采用新制度主义视角，从不同制度层面，梳理青岛西海岸新区空间规划改革的条件，探究其改革面临的问题与挑战，分析其改革发展的方向和潜力，总结现有经验基础上提出对策建议，以期对区域海洋管理理论进行补充，也为空间规划改革实践提供理论参考。
2. 制度分析框架解析反思西海岸新区空间规划改革
随着20世纪90年代新制度主义在社会科学领域中的兴起 [1]，规划领域也逐渐吸纳新制度主义，为土地开发保护、空间管制等制度问题的研究提供了新的理论源泉 [2]。以Alexander E R和Healy P为代表的西方学者指出了规划的核心要义，即通过制度设计和创新推动制度的完善和发展，增强政府的制度能力 [3] [4]。Alexander [5] 提出了宏观(the macro-level)、中观(the meso-level)和微观(the micro-level)三个层次的制度设计分析框架。最高层面强调重要的宏观社会经济发展过程和影响力强的相关制度，国家宪法、规章制度以及战略性项目的设计都属于该层制度分析的对象，对规划具有重要的导向作用。中观层面涉及政策、项目和规划的编制及实施，制度分析内容侧重过程和各主体间的互动和影响。微观层面的制度分析突出组织内的互动，在规划中与规划制度的行动层面密切相关，约束如公众、市场和技术团队具体的规划行为，明确执行细则。
青岛西海岸新区空间规划的本质是制度，即通过约束和规制利益相关者的开发保护行为及互动关系，回应新区空间结构问题并引导空间结构演变，提高政府空间治理的制度能力。本文运用该制度设计分析框架系统考察影响青岛西海岸新区空间规划的规则、过程、组织协调结构等因素，从而更好地理解青岛西海岸新区空间规划改革的制度优势与挑战，探索其改革发展的方向和前景。
2.1. 宏观层面
2.1.1. 制度优势：多维度多层次政策支持
改革开放以来，深化对外开放，融入经济全球化的浪潮一直是中国特色社会主义经济建设和可持续发展的重要目标。国家级新区作为中国实现这些目标的试验产物，享有各种法律上的利好及政策上的优惠，这是其发展的最大优势。前期的制度支持，以浦东新区、滨海新区、两江新区三个直辖市新区为主要对象；后期则针对新建立的各个国家级新区制定了覆盖范围广且各具特色的相关政策；近年来雄安新区的设立意味着一种承载“超级城市”部分功能的新区的诞生，在疏解人口过多、自然资源承载力不足、城市经济活力不足等问题上，出台了多维度政策，涉及金融、财税、土地、产业、海关等各个方面，为国家级新区的整体发展营造了积极的制度环境和发展导向。随着2018年国家机构改革和2019年国土空间规划体系顶层设计的初步构建，行政职能碎片化问题逐步解决，同时把自然资源作为一个整体考虑，统一空间规划，对国家级新区的空间治理和结构调整具有重要意义。
省级层面，2017年《山东省青岛西海岸新区条例》中提到，西海岸新区应完善土地整理和开发利用机制，加强对自然和海洋生态环境的保护，合理安排建设用地和开发利用海洋资源；应当按照西海岸新区发展总体规划的要求，构建以海洋经济为特色，现代金融、实体经济、人力资源、科技创新协同发展的产业体系，推动区域产业优化升级和经济高质量的发展。2018年初，《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》中提出了“三核引领”这一主攻方向，青岛作为“三核”中的“海洋核心”，西海岸新区作为国家级新区，需要为青岛扮演好“海洋核心”的角色进行创新试验，并成为带动青岛乃至山东省经济发展的极核，明确了青岛西海岸新区重要的战略角色。
市级层面，2014年青岛西海岸新区成立之初，西海岸新区管委及青岛市黄岛区人民政府通过了《青岛市黄岛区金融业发展专项资金管理办法》，安排每年5000万元专项资金建设金融市场体系，激励引入以海洋经济为特色的专营金融机构。社会发展上，以发展海洋经济带动周边城镇经济社会共同发展为目标，西海岸新区规划建设了一批特色街镇，建立、改造并提升了65个城市社区和新型农村社区，同时建立健全基本公共服务体系，积极引进国内外优质科教文卫资源。产业结构上，《青岛西海岸新区关于入驻青岛海洋活力区总部经济项目扶持政策》《青岛西海岸新区海洋产业发展指导目录》等文件出台，对鼓励发展海洋先进生产能力具有指导作用。空间布局上，2014年印发的《青岛西海岸新区总体方案》提出了“一核、两港、五区、一带”的总体发展格局来统筹全域、利用陆海空间资源，并通过重点经济功能区的发展带动城镇的进步。2018年《青岛西海岸新区总体规划(2018~2035)》进一步明确了“四区一基地”的战略定位，以及由生态空间、国土空间、城乡布局和公共服务体系构成的空间格局设计。
2.1.2. 制度挑战：发展格局需平衡，产业结构待优化
区域关联上，虽然青岛西海岸新区在国际海洋航线上占重要角色，但缺乏与国内各大经济区互通的大型交通基础设施，使得西海岸新区的区域联通不畅，发展平台不能完全形成 [6]，这在一定程度上导致了其发展的不顺利，也制约了与腹地的互动联系。产业结构上，青岛西海岸新区经济增长放缓，尤其是第三产业增长率下降。由表1可见 [7] [8] [9] [10] [11]，2018年经济增速降低9.8%，且第三产业增长率下滑明显。这既反映了结构调整的成绩(三次产业比例为2.10:44.87:53.03)，同时也暗示着经济增速放缓压力的到来，海洋第三产业需继续提高。2018年新区全年实现海洋生产总值1182.6亿元，占GDP比重为33.6%，但集中于海洋第二产业(773.6亿元)，以海洋交通运输业、滨海旅游业、海洋科学研究教育管理服务业为代表的海洋第三产业占比不高(374亿元) [6]，应在上述领域加大投入力度，与之配套的空间资源的配置和开发利用(如古镇口军民融合示范区、灵山湾影视文化产业区)应重点突破。
Table 1. GDP growth and its industrial composition of the west coast of Qingdao New District in 2014 - 2018
表1. 青岛西海岸新区2014~2018年生产总值增长及产业构成
2.2. 中观层面
2.2.1. 制度优势：权利下沉，自主性强
西海岸新区采用行政区叠加功能区的空间治理结构，经济发展和规划建设等管理权限不断让渡给新区规划管理委员会行使，为拓展城市发展空间提供了制度平台。2014年，随着国家四部委在市县层级推动“多规合一”试点工作，青岛市委市政府决定首先在西海岸新区开展“多规合一”试点，并率先将海域使用规划纳入体系，形成具有区域特色、体现国家海洋强国战略要求的“五规合一”。2015年，青岛市规划局与西海岸新区管理委员会签订了《行政管理委托协议》，将新区的规划编制和审批等权限赋予西海岸新区管理委员会行使，规划成果报区城乡规划委员会或市城乡规划委员会审议。青岛市规划局黄岛分局还与西海岸新区的董家口经济区、古镇口军民融合创新示范区等各大功能区签订了规划管理工作职责分工协议，各大功能区管委可依职责分工开展城乡社区规划与管理工作，探索不同的规划管理模式 [6]，对激发既有空间价值与潜力具有重要意义。
2017年12月，山东省人大通过《山东省青岛西海岸新区条例》，建立了与西海岸新区发展相适应的行政管理体制，确定了省级权限，最大限度地下放行政管理权限，使规划发展获得更多自主权。《条例》规定，“西海岸新区管理委员会是青岛市人民政府派出机构，负责西海岸新区的管理工作”，“工作机构与黄岛区人民政府工作部门合署，履行相应的经济社会管理职能。”规划管理职能方面，《条例》要求省和市人民政府在空间资源配置和生产力布局方面优先支持新海岸新区发展，西海岸新区可根据发展需要和国家与省有关规定，在土地供应和海域使用的分配和审批方面拥有更多自主权，为改革试点任务和重大产业项目的实施提供制度保障。2018年，按照“多规合一”要求，青岛市规划局黄岛分局承担了《西海岸新区总体规划(2017~2035年)》的编制工作，并获得省政府正式批复。2019年，随着自然资源部的成立和国土空间规划权的统一，青岛西海岸新区自然资源局成为建立实施全区空间规划体系、开展全区海洋海岸带规划管理工作的主要职能部门，同时承担区城乡规划委员会(区推进“多规合一”工作领导小组)、区土地审批委员会日常工作。
2.2.2. 制度挑战：规划组织分治，指导职能弱化
规划管理职能的分权在西海岸新区表现为垂直和水平转移，在以土地和海域资源为主要发展动力的推动下，西海岸新区管委会、各大功能区管委会迫切需要调整或重新编制相关规划，对新区战略功能和发展布局进行引导和落实，尤其关注与所属功能区目标定位配套的各行业或镇域总体规划及详细规划的编制和落实。因此，不同功能区的利益目标和发展方向仍然分散，在规划组织上容易出现各自委托、各自编制、各自实施的分治现象，一定程度上影响规划综合效能的充分发挥。此外，已下放的规划管理权限如何根据规划体制机制改革而进行相应调整，又如何避免下放的权限因不够完整和稳定(如环节性授权、下放后陆续收回)可能造成的问题，是西海岸新区空间规划改革面临的挑战。
从管理权限来源看，青岛西海岸新区各大功能区权限来源不一。如青岛经济技术开发区管理委员会、青岛董家口经济区管理委员会为市政府派出机构，青岛前湾保税港区管理委员会为省人民政府派出机构，而西海岸新区管理委员会实际上也是一个由市政府派出的机构，受市政府委托管理各大功能区。从管理主体关系上，同时存在着新区管委会(与黄岛区政府合署)和各大功能区管委会等多种主体，分别拥有新区的不同规划管理权利，其中涉及经济管理职能和社会管理职能的交叉协调，但西海岸新区管理委员会对同级机构进行工作协调难免会有不畅，且缺乏有效的统一集权，其整体指导、协调的职能易被弱化。随着青岛西海岸新区自然资源局的成立和《西海岸新区总体规划(2017~2035年)》获批，如何适度集权，对各功能区规划实现有效的约束和指导，如何使用一体化的空间政策工具强化新区的整体性，对新区发展具有重要意义。
2.3. 微观层面
2.3.1. 制度优势：合作落实经验多，多主体参与路径多样
规划行动层面，本轮机构改革前，西海岸新区城乡规划委员会为规划决策的议事机构，以新区规划建设有关的各部门主要领导和专家共同构成，在审议各功能区的规划方案等方面形成了一定的体制机制。2015年西海岸新区“多规合一”试点工作的开展依赖于“多规合一”工作领导小组联动相关部门。针对“多规合一”工作推进中的组织协调工作和信息服务平台建设的技术指导及审核工作，分别以区发改委和区规划分局为牵头单位，形成综合协调组和规划业务组，对成员单位明确了相关责任，形成工作例会制度，并在部门间沟通协作和区政府督察组考核方面形成具体要求，为“多规合一”的落实提供了制度保障。这些组织经验和合作关系为以青岛西海岸新区自然资源局为主组织实施的国土空间规划和空间用途管制工作提供了一定基础。
2017年，青岛西海岸国家新区研究院成立，挂青岛西海岸新区“多规合一”办公室牌子，成为全国首家“国家新区研究院”，服务于青岛西海岸新区规划分局和党委政府的相关决策，在城市规划建设管理改革、规划统筹协调体系建设，及解决“多规合一”载体不实问题上发挥作用。近年来，青岛西海岸国家新区研究院启动搭建西海岸数字城市平台项目，在规划技术上为解决城市发展问题提供有力支撑。此外，高层次人才及专家团队在青岛西海岸新区的空间规划中具有重要作用。青岛西海岸新区注重与国内外行业协会和研究机构战略合作关系的建构(如英国皇家建筑师学会、德国巴伐利亚州规划建设局、中国科学院地理研究所等)，并积极吸引国际城市与区域规划师学会东亚分会等组织的落户，通过国际专家顾问与中国专家及工作团队的合作开展研讨和咨询，不仅能够规划提供专业的技术支撑，还可以提升空间规划的水平及质量，助力于政府、企业及社会公众间的信息沟通。微观层面的公众参与对西海岸新区空间规划及实施也具有重要作用。公众主要通过政务网信息了解规划信息，参与互动、提供建议和意见，并实施监督。
2.3.2. 制度挑战：内部协作需紧密，公众参与待深化
继机构改革后，有关空间规划和管制的相关职能并入西海岸自然资源局，有效的提升了规划统筹能力，并与相关建设和管理系统有所分管。在此背景下，青岛市及西海岸新区需要在系统内加强与各大功能区及相关管委会空间规划事权的传导机制和紧密对接。同时，新的规划体系和体制对西海岸新区管委会内部部门间的协作提出了更高要求，而城乡规划委员会虽已制度化，但仅有审议权而无决策权，规划决策主体仍为行政个体，工作领导小组也非常态化的协调组织。此外，作为国家级新区，西海岸新区具有要素流动快、市场化程度高、发展环境多变等特征，规划实施和空间管制中也应注重功能分区和指标控制等刚性的行政手段与新区发展不确定性之间的协调。
公众参与社会监督方面，规划的监督反馈实际仍以体制内部运行为主，体制外监管有限。青岛西海岸新区政务网站平台虽然打破了传统规划公众参与覆盖范围小、参与程度浅和成本高的问题，能够实现公众参与规划编制、修改、实施监督和反馈过程，但多局限于西海岸新区规划机构与个体间的反馈，缺乏公众、专家学者和政府之间的长效互动机制，尚未形成充分的互动交流；且网络社会中公众参与规划的行为方式和特点呈现多样性和复杂性，以及公众参与城市规划的政策知识不对称问题，也难免出现以政府、专家和影响力大的名人在规划过程占据话语主导权的现象。管委会如何根据新区公众参与的行为特征和需求创新参与手段，如何有效的进行组织，如何通过政府、市场和市民的博弈形成空间使用共识，如何将各类建议进行落实，是制度建设需要关注的问题。
3. 青岛西海岸新区空间规划改革的思考与建议
作为青岛西海岸新区发展进步的关键，国土空间规划改革应遵从“多规合一”主题，在明确当前不同层面的制度优势和不足的基础上，针对性地采取相关举措开展有效的制度设计，引导新区空间结构的优化，进而达到空间规划改革的目的，完成带动区域经济增长、发展蓝色经济、扩大对外开放程度等目标。
1) 平衡空间格局，优化资源配置
加强青岛西海岸新区及各大功能区各项规划的衔接，使得各类发展目标得到确保，明晰定位，以滨海城市空间发展带为串联各功能区组团的空间工具，实现资源的合理分配、功能互补和协调一致，形成发展优势，与腹地及国内其他经济区进行联通。尤其注重通过对海陆统筹发展试验区的建设，对海陆资源环境进行统筹配置，促进海陆的协调发展和良性互动 [12]。加大对高端第二、第三产业发展的重视程度，如提高西海岸新区的滨海旅游业、海洋科学研究教育管理服务业等海洋第三产业所占比重，通过新兴产业的突破和创新带动传统产业的发展。
2) 加强规划统筹，促进整体利益
在建立健全现有行政运行系统外，进一步增强青岛西海岸新区管委会对规划的整合与指导职能，保障省级规划管理权限的稳定性，建立统一的用途管制规则和平台，明确管控细则，对各大功能区管委会的规划编制和组织实施形成监管问责的具体制度。西海岸新区对各大功能区间存在的空间边界冲突问题应给予科学识别和足够重视，明确边界区在功能定位、城镇布局、基础设施等当面的协调和衔接，保障整体利益。
3) 增强规划传导和实施监督
优化西海岸新区的规划编制、实施和监督管理过程。以西海岸新区自然资源局为主，深化对资源保护、开发、配置的底线控制和传导，探索基于结构、功能、强度等综合的管控手段。尝试对城乡规划委员会制度进行创新，吸纳更多的专家和社会各界为成员，将其作为规划实施、调整和监督的依托机构，独立于西海岸新区管委会的行政权力，落实空间规划督查工作，对规划过程中利益相关方的博弈进行裁决。
4) 借助已有优势，深化细化公众参与
西海岸新区及各大功能区可基于自身优势，探索公众参与程序的顶层设计，如在规划中建立公众咨询委员会制度，明确相关的职能权利、工作机制和监督考核，扩大公众参与的空间，提升参与效能。以此为基础，细化参与机制，如充分利用西海岸新区的社区为参与平台，依托网格化管理体制，做好公众参与意识和参与能力的培养工作，做好规划信息发布、调查、咨询和收集等工作，针对不同公众群体，探索不同参与路径。技术上，借助青岛西海岸国家新区研究院搭建的西海岸数字城市平台的相关技术，与国际规划专家合作，通过网络空间再造为公众参与新区规划编制提供虚拟的决策空间。
4. 结语
国家级新区作为深化新时期改革的一个载体和平台，对推动区域经济发展有着举足轻重的作用，既是难得的发展平台，又是重要的规划管理挑战。空间规划改革作为青岛西海岸新区实现产业结构优化、区域发展平衡、机制体制创新以及经济生态融合共生的重要形式和手段，更多地在于摸索了一条与单纯进行机制体制变革不同的路径，更加有效的实现新区整体管理。通过结合自身的实际与现阶段的环境，青岛西海岸新区应克服实际中存在的挑战，积极探寻空间规划改革的办法。本文借助制度分析框架解析了青岛西海岸新区空间规划改革的制度条件和挑战，并提出发展建议，以期为新区合理有效地进行空间规划改革提供支撑。
基金项目
2018年度青岛市社会科学规划研究项目(QDSKL1801007)；山东省社会科学规划研究项目(19DZZJ03)；中央高校基本科研业务费专项(3020000841913002)；中国海洋大学引进人才科研启动基金资助项目(861901013121)。
NOTES
*通讯作者。