1. 问题的提出
休眠企业这一概念在国外(英国、新加坡等)已有了明确的界定，但是在我国并没有相关现行法律界定这一概念，同时学界也没有形成统一的认识。不过根据一些学者的理论，概括来说，大致可以分为两类：第一类是指迫于外部环境变化导致企业经营困难或者是自身的经营计划等方面考虑，自愿在一定时期内不发生任何经营性活动的企业。这一类企业的休眠是迫于无奈，并无不法目的，所以可称为善意休眠企业 [1]。第二类则将负面性、不法性评价纳入休眠企业的概念范围内，如因违反经营性规定，被剥夺营业资格而暂停营业的或者是恶意利用企业作为逃避债务、偷税漏税、转移资产、抽逃资金等不法行为工具的 [2]。然而，这样的界定可能过于宽泛了。事实上，这些企业大多都无法继续营业下去，或者缺乏继续营业的合法性，可被称为恶意休眠企业。这类企业应快速进入清算程序清除或者是被强制退出市场。相较而言，这类企业原则上不应视为休眠企业，更不属于歇业登记制度的范畴 [3]。由此，再联系《中华人民共和国商事主体登记管理条例(草案)》(以下都称登记管理条例草案)，在此所讨论的休眠企业主要是指迫于外部环境变化导致企业经营困难或者是自身的经营计划等方面考虑，自愿在一定时期内不发生任何经营性活动的企业。
从登记管理条例草案可见，我国拟构建歇业登记制度来规范企业的休眠。不过，本研究并未采用歇业企业或停业企业的称谓，主要是因为根据《公司法》《公司登记管理条例(2016年修订)》《企业法人登记管理条例(2019年修订)》等规定以及地方司法实践中的处理意见，歇业和停业在我国的法律体系内已有具体的概念。
近年来休眠企业在国内已普遍存在，尤其受2020年全球性新冠疫情的影响，许多中小型企业的供应链资金链等都流通不畅，甚至有的遭受重创濒临倒闭。在此情形下，参考国内外商事实践，许多企业或出于以下原因希望能暂时停止营业，继而呈现出休眠企业的状态。
第一，基于外部环境的变化而休眠。金融危机、重大疫情等往往会不可避免地给企业带来不良影响，有的企业甚至需要暂时停止营业来摆脱或缓解短期的经营困难。也许，这类企业并未真正地丧失市场活力，待市场环境改善且经过一段时间的停业修整后，又能重新恢复营业。企业选择休眠而不是注销的方式，就表明了它日后重回市场的信心和希冀。同时，允许其以休眠企业的形式存续，是对其公司自治决策的认可，也可以降低直接注销后重新注册的成本。
第二，基于企业本身的经营计划或者行业特点而休眠。譬如，供暖这一带有季节性行业特征的行业。这一行业一般在冬季才是真正正常运转的时期，暂时停止营业的时间已不止六个月。同时用工数量也与淡季差异较大，所以招募员工的数量和管理也是比较让人事管理部门头疼的。此外，房地产行业的经营与其他行业的运营也具有鲜明的差异性。它们往往需要到注册地以外的地区进行开发，所以连续六个月未进行营业也属于常事。综上，对于这类企业，以休眠企业的形式认可它们的存续，既能降低经营成本又能减轻市场监督负担。
第三，以休眠作为保护企业名称的一种手段。从商事实践中来看，不乏通过抢注企业名称以及恶意滥用名称等手段来进行不正当竞争的情况。若能允许此类企业以休眠状态存续，则能帮助其降低维护自身商业利益或商誉的成本，使公司有预先防范风险的能力，也使市场秩序更加稳定 [4]。
第四，为持有固定资产而休眠。参考英国的休眠企业，很大比例是扁平化管理或投资控股的公司，它们存在的唯一理由就是拥有固定资产，它们常常是租赁的或是拥有不动产所有权，由一个单独的居民协会的有限公司处理各种经营收入和支出，休眠公司没有自己的财产 [5]。在我国则是房地产行业比较常见，如管理房屋的房地产管理公司往往就会设立一个休眠企业来实现对某些固定资产的持有。
2. 构建歇业登记制度的必要性与可行性
2.1. 构建歇业登记制度的必要性
近年来，休眠企业的存在不论是对于市场还是政府来说，都造成了一些负面影响，可谓是乱象丛生。一方面，按照现行的法律规定，休眠企业应该进入清算程序。但是现实中，有大量企业并未进入清算程序。这些企业大多负有债务，不清算就无法保护债权人的利益，同时可能继续交易，增加更大的风险。另一方面，休眠企业的存在也给监管部门造成了很大的工作负担。尽管我们有相关的法律规则，但是我们并没有将其做具体细化的区分监管，也缺乏有针对性的制度体系。我们现存的立法和法律研究主要还是关注休眠企业的负面作用，并未了解和认识休眠企业存在的积极作用。我国商事登记制度大体上分为设立登记，变更登记和退出登记这三大类。现行《公司法》对于设立后一定期间停止营业的企业设立了强制性规定，即无正当理由或自行停业六个月以上的，就由设立直接转入退出程序，中间缺乏一定的过渡。这种将休眠企业统一禁止，一刀切的做法，既不利于市场有序自主的发展，也会造成行政成本的增加和资源的浪费，对上述阐述的客观存在的善意休眠企业也极不友善。我国的解散清算制度并不能帮助债权人很好地进行司法救济，也没有立法明确规定认可休眠企业的存续，这些都阻碍了债权人的权益保障。而且现行的公司法也没有对公司制企业休眠时追究股东、董事、经理或其他高级管理人责任的相关规定。总得来说，我国目前并没有形成体系化的债权人保护机制，这对于允许企业休眠有一定的促进作用。
歇业登记制度是回应企业的实际诉求、助力中小型企业渡过难关的需要。根据相关统计，2020年春节之后，72.7%的微型企业和个体工商户无法正常经营，截至3月12号仍有30.8%未开工，已经开工的也有48.3%处于亏本经营状态 [6]。同时，全国企业破产重整案件信息网的数据表明，2020年1月1日至5月31日，全国已披露的企业破产案件为1.18万件，较2019年同期的6525件增长了44.59%。困难当前，如何稳住上亿市场主体是尤为重要的。亏本维持总是难以长久，一破了之则前功尽弃，放任自流又会出现大批的僵尸企业。值得注意的是，在疫情防控期间，许多企业都作出了停工停产，整顿转型的经营战略选择，一方面为了响应政府的号召防止疫情蔓延，另一方面也是根据当年非典之后的迎来的报复性消费的情况而对市场有信心。歇业登记制度的构建也是符合了企业的诉求，虽然企业的诉求五花八门，但是多一种选择就多一种出路，对于那些主动复工待产，仍具有商业存续价值，对市场前景有信心无负债的企业，能否为他们提供一个法律上的制度安排是具有现实价值的。无论是重整转型，帮扶抒困还是引入资本都需要时间，歇业登记就是给予过渡时间一个法律上的名分，即认可市场主体在此期间存续的合法性，以及在此状态下的权利义务，并使之仍在监管控制之下不至于失踪失联。因此，我们需要从源头出发，构建歇业登记制度，在制度安排上形成一种中间状态的规则，缓和设立后停业和退出程序之间的直接对冲，填补中间状态的空白，健全和巩固已经形成的对休眠企业的管理和制度安排。
2.2. 构建歇业登记制度的可行性
在我国如火如荼的商事改革下，市场监督管理总局发布了登记管理条例草案，其中一项就是创设了歇业登记制度，允许休眠企业在保留商事主体资格的基础上暂停营业。这是我国在探索休眠企业制度构建的尝试与创新，也是一个新的风向标，表明对休眠企业新监管的发展。学术界也在积极的建言献策，为优化营商环境的发展贡献合适的制度建议。许多国家都允许休眠企业的存在，但监管机制各有差异。英国等国家建立了企业以“休眠或解除休眠”特别决议形式，向登记机关进行报备的变更登记制度。这实际上是一种以企业存续价值为基础的长期保护机制。日本等国家则建立了休眠企业的解散登记制度。这实际上是一种基于登记薄秩序的定期清理机制 [7]。无论哪种模式对于我国的制度构建都有一定的借鉴意义，尤其是在尊重公司自治与维护登记制度的平衡，维持公司的存续与防控交易风险的平衡等方面的考量。虽然我国是社会主义国家，国情与国外有一定的差异，但是我们在歇业登记制度的构建上也有许多能借鉴的地方。同时也要看到，在不同国家背后不同的文化和制度土壤下，许多制度如严格的审计体系、类似空壳公司的专业买卖市场、无须年检和停业处罚的高度自治，都与我国现阶段的市场经济发展的实际情况和商事立法的定位存在一定的差异，所以在具体制度的设计时，必须进行本土化的移植。特别是在近年来推行“放管服”改革的背景下，将歇业登记作为给企业的多一种选择，融入现行的登记体制中。
3. 我国构建歇业登记制度的相关法律规定
3.1. 《公司法》对公司制企业的歇业安排
《公司法》第二百一十一条1从歇业期限的角度规定了公司受行政处罚的情形，间接地表明了公司可以有六个月的歇业期。
一般情况下，公司设立的目的还是为了营利，即在于通过公司的市场主体资格参与市场竞争，争取以最小的成本获取最大的利益，为投资者带来丰厚的回报。同时，公司的营利目的长期存在的。对于登记机关来说，核准公司的登记申请一方面是为了保证适格主体能够参与市场竞争，以推动市场经济的发展；另一方面也是为了维护市场秩序和制度运行。因此，公司法规定公司在依法登记成立后应尽快开始营业并持续经营。但是，如果公司有正当理由，诸如海啸、地震等不可抗力导致超过六个月未开业的，则不在此规定限制内 [8]。若是公司无正当理由，则可能要面临最严苛的处罚——吊销营业执照。
3.2. 《企业法人登记管理条例》和《企业经营异常名录管理暂行办法》的歇业规定
《企业法人登记管理条例》第二十二条规定了未在规定期限内经营的，视为歇业并进行一系列的规制措施。2该条看似规定了登记主管机关的自动注销权。若休眠企业未在限定期限内公示年度报告和企业信息、公示的企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假或通过登记的住所、经营场所无法联系的，将被列入企业经营异常名录并予以公示，而一旦被列入经营异常名录，届满3年仍未履行相关义务的，会被进一步列入严重违法企业名单并予以公示。3
3.3. 登记管理条例草案中的歇业登记
根据市场需求，登记管理条例草案参考了近几年各地市场退出制度改革的经验教训，构建了在保证安全的前提下提高效率的市场退出机制。除了简化一般注销登记的程序，还试图构建歇业登记制度。这项新制度无论是在适用主体、具体内容方面，还是在特殊例外等方面都做了前所未有的细化和扩展。主要有以下几点；(一) 歇业登记的条件。商事主体决定暂停营业之后未发生任何交易，且在申请歇业登记前，结清税款并履行完结其他义务后，应向登记机关申请歇业登记。规定了不可歇业登记的特殊主体：上市公司不可申请歇业登记以及法律、行政法规另有规定的情形。(二) 歇业登记的期限。商事主体可多次申请歇业登记但是单次歇业期限不得超过两年。(三) 歇业登记的申请程序。申请歇业登记的商事主体需经全体股东、全体合伙人、全体设立人、全体出资人一致表决同意。在提交申请歇业登记后，通过国家企业信用信息公示系统向公众进行公示，经过15日公示期且未被提出异议的商事主体，登记机关应当准许歇业登记。(四) 恢复营业的情形。若发生商事主体决议发生交易或营业、以商事主体名义实际发生交易、歇业超过两年这三类情形其中任一类，商事主体应当在一定期限办理恢复营业登记并经过公示。若不再经营，应当依法申请注销登记。(五) 歇业登记主体的义务。首先是提供场所地址方便联系监督的义务，即申请登记时必须提供地址，使法律文书在歇业期间内得以送达。其次，对于税务、劳动关系等的处理则有待于税务部门、人力资源部门的协调与衔接，申请登记的商事主体要结清税务和债务等。
4. 构建歇业登记制度的建议
4.1. 歇业登记条件
4.1.1. 明确可申请歇业登记的情形
登记管理条例草案中只简单规定了可申请歇业登记的情形，但是诸如支付经营场所的租金、支付雇员工资、人事任命、进行股权交易等活动是否属于商事主体不发生任何交易活动的范畴，并没有具体的规定。域外在允许企业休眠时，往往会规定具体可活动的范围。例如，新加坡对休眠企业的规定。根据《新加坡公司法》的规定，休眠公司是指在没有产生任何会计交易时处于休眠的公司；一旦派发股息、出售资产等就不属于处于休眠状态。但是，对于秘书、董事等的任命而产生的交易并不属于影响休眠状态的交易活动。4就我国而言，以支付员工工资为例，若其属于交易活动的范畴，那么就需要企业在进入休眠状态之前解雇员工。这样既增加了日后恢复营业的成本，也违背了设立歇业登记制度认可休眠企业的初衷。所以，在构建歇业登记时，应通过列举的方式来细化交易活动的范围，明确申请歇业登记的情形。
4.1.2. 规范可申请歇业登记的主体
登记管理条例草案中关于可申请歇业登记的主体只排除了上市公司。这或许是基于上市公司往往具有较强的风险防控能力以及较广的波及范围，所以并没有将其做为可以申请歇业登记的主体。根据行业的不同属性，将供水、电、气等关乎社会公共利益的企业以及银行、保险、信托等涉及金融市场秩序的金融企业也纳入不可申请歇业登记的主体范围内，以保障人民的基本生活和金融市场的稳定发展 [9]。
4.1.3. 降低商事主体内部的表决要求
登记管理条例草案规定申请歇业登记的商事主体需经全体股东等的一致表决同意。这项程序规定是比较严苛的，或许是考虑到歇业登记对市场秩序的影响。但是，根据《公司法》规定，只有有限责任公司股东决定以书面形式召开股东会议的文件才需要全体股东一致表决。其他即使是公司解散等都只需要三分之二的股东表决同意即可。所以，为了使商事主体更便捷地进入休眠状态，可以适当降低对歇业登记申请的表决要求。
4.2. 歇业登记的期限
登记管理条例草案中规定，商事主体可多次申请歇业登记，但单次不能超过两年。域外的期限设置主要是两种。一种是出于对企业营业的不间断性和反复性的特征考虑，设置一个最长期限，防止其长期休眠。比如，日本对超过12年仍处于休眠状态的股份公司，会通过行政公告的方式实行拟制解散 [10]。另一种，以尊重公司自治为主，允许歇业期限由股东自行决定，法律不应规定休眠的最长期限。主要代表是英国。一般情况下，英国的休眠企业可一直处于休眠状态，只要其有需求，只要每年支付相应的处理费用等。与其他国家相比，我国的条例草案规定对于企业的休眠存续期限是抱着宽容的态度。但是，根据现阶段我国的经济活动，若是不对休眠期限加以规制，则可能出现公司名称资源被大量占用浪费、失联企业和僵尸企业的大幅增长，由此扰乱市场秩序并增加市场监管的负担。因此，为了平衡企业自治和市场监管，有必要设置一个最长期限。这个期限可以根据董事等主要经营管理人员的任期或者房地产等的行业特征来设置。除此，还可以聚焦单个自然人主体持有的休眠企业数目，来降低期限引起的负面影响。
4.3. 歇业登记期间商事主体的权利义务
根据登记管理条例草案规定，商事主体申请歇业登记时，申请登记时必须提供地址，只要使法律文书在歇业期间内得以送达即可，不一定是经营场所的地址。对于税务、劳动关系等的处理则有待于税务部门、人力资源部门的协调与衔接。对于年报是否可以暂缓等并没有明确。考虑到设立歇业登记的目的，我国有必要在设立歇业登记制度时，给予企业一定的便利。
4.3.1. 适当豁免休眠企业的税务申报义务
根据英国税务和海关总署(HMRC)的相关规定，休眠企业可能通过两种方式进入“税务休眠”(dormant for corporation tax)状态：一是企业通过电话或者邮件通知税务和海关总署，二是税务和海关总署主动向企业发送信函告知 [11]。我国在构建歇业登记制度时可以对此进行借鉴。在申请歇业登记后，企业无交易活动、无营业所得、无纳税记录、无须或只需要提交简单的会计核算报告，已履行结清税款等法定义务后，则有必要适当豁免税务申报义务 [12]。在适当豁免的基础上，明确由企业或是登记机关将登记信息告知相关部门，以便部门之间的联动管理。
4.3.2. 适当豁免会计核算义务或简化会计报告
域外对于休眠企业的会计核算义务，大多是豁免的。这对我国构建歇业登记制度具有一定的借鉴意义。毕竟，在歇业登记期间企业处于无交易的状态，无须进行会计核算。同时也可以减少雇佣会计工作人员的成本。当然，为了知悉休眠企业的动态以方便监管，相关机关也可以要求企业提交简易的会计报告。
4.3.3. 适当豁免年报义务或简化年报内容
根据现行法律规定，公司需每年向登记机关报送年度报告的内容并向社会公示。从监管的角度来看，年报制度既是公司制企业的基本义务，也能用来辨析是否为真正的休眠企业，帮助监管机关时时了解企业的具体动向。但是，在歇业登记时，资产总额、营业总收入、通信地址等都没有变化，所以再履行具体的年报义务，似乎意义不大。以英国和新加坡为例，尽管休眠公司的税务申报和审计要求得以豁免，但公司仍需要每年向主观部门提交年度报告，以便主管部门能搞了解休眠公司的动向 [13]。这对于我国来说具有一定的借鉴意义。在构建歇业登记时，对歇业期内的主体的权利义务进行明确的规定。若规定豁免税务和会计审计义务，则企业还是需要每年提交一定的年报，但其内容可以是简化的；若规定需要履行税务及审计义务，则可以适当豁免年报义务，以降低企业的运营成本。
4.4. 休眠状态的终止
登记管理条例草案中主要规定了恢复营业的情形以及不再恢复营业后需注销登记的程序。为了实现歇业登记期间的监管实效，在已有规定的基础上可对以下方面进行优化：第一，赋予登记机关依职权撤销歇业登记的权力。若在歇业登记期间，企业继续营业或者有利用休眠企业营利躲避债务等行为，一经发现，登记机关有权撤销歇业登记将其恢复到营业的状态。第二，构建以商事信用为基础的责任机制。在我国以形式审查为原则的商事登记中，强化责任机制有助于提高商事登记制度的效用。因此，对于歇业登记主体应提交材料而未提交、应解除休眠状态而未解除的情形，除了对于歇业登记主体的处罚，还要重点关注董事等相关管理人员的相应责任并对个人进行失信惩戒。第三，建立申请材料真实性的承诺制。基于商事登记形式审查的机制，可以在提交材料时要求提交一份法定代表人签字的、盖有商事主体公章的已履行全部法定义务的承诺书 [14]。
5. 结语
留得青山在，不怕没柴烧。是否允许休眠企业的存在，以及能在多大的程度上发挥歇业登记的制度功能，需要以全面、发展、辩证的眼光来审视当前我国企业发展的现状。从某种程度来说，歇业登记制度的构建是对我国市场监管治理能力现代化和商事制度改革成效的检验。从当前企业应对市场变化的诉求出发，休眠是一种暂时的经营策略，在针对休眠这种经营策略而构建的歇业登记，则是在过渡期保存公司的前期经营成果以待来日的制度化体现；从发展符合企业生命周期的商事登记出发，歇业登记在融合了变更登记和解散登记的基础上发展了新的特色，缓冲了现行《公司法》的禁止停业等规定的刚性程度，是我国商事改革于变局中开新局的一次探索；从歇业登记的制度进来看，属于典型的中国式行政改革，追求系统化、精细化、试点与优化，只有这样才能进一步推进治理体系和治理能力现代化。
致 谢
在本文的写作过程中，宁波大学法学院老师对我进行了悉心的指导，给予了我许多帮助，对本文的完成和完善起着至关重要的作用；学校图书馆以及中国知网为本文的写作提供了资料收集上的便利，在此，一并表示感谢。
NOTES
1《公司法》第211条第一款
公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后，自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销其营业执照。
2《企业法人登记管理条例》第22条
企业法人领取《企业法人营业执照》后，满6个月尚未开展经营活动或者停止经营活动满1年的，视同歇业，登记主管机关应当收缴《企业法人营业执照》、《企业法人营业执照》副本，收缴公章，并将注销登记情况告知其开户银行。
3参见《企业法人登记管理条例》，《企业经营异常名录管理暂行办法》第4条、第15条。
4参见《新加坡公司法》第201A条、第205B条。