1. 引言
2020年是第一轮“双一流”建设的收官之年，相关建设高校和学科关于一流大学和一流学科建设任务和目标《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》(以下简称《总体方案》)的完成情况成为社会各界现阶段较为关注的话题。从政策层面进行检视并深入思考“双一流”建设学科布局可能会衍生的系列问题，可以为下一轮双一流建设的学科布局调整以及目标任务设定提供决策信息，对于推动我国“双一流”建设进程中优质高等教育资源的区域均衡布局和各学科的协调有序发展具有重要的意义。此外，从国家和地方政府支持一流学科建设的意向分析学科发展方向对于当前高等教育普及化阶段的院校研究具有一定的理论意义，对于世界一流大学的建设，特别是对于探索具有中国特色的世界一流大学建设的评价标准与发展模式、省级的国内一流大学和一流学科特色办学、定位发展具有一定的应用价值。因此，本文将从各地的“双一流”建设政策内容出发分析其首轮“一流学科”建设中的实践问题，为下一轮建设提供信息参考。
2. 地方政府首轮“一流学科”建设的政策实践
2019年，我国进入了高等教育普及化阶段，仅从高等教育规模上看是一次大的飞跃，但我国的高等教育强国“强”在精英的一流大学，而不是教育规模。“学科是大学最基本的学术组织单元。” [1] 学科建设是大学进行质量建设和发展的主要抓手和核心环节，高质量地推进一流学科建设是驱动大学走向一流的应有之义。受国家“双一流”建设启发，地方政府进行了首轮的建设实践，各地方政府的“一流学科”建设政策中基本涉及建设目标、遴选与建设原则、推进手段、学科评估与拨款等几个方面。
2.1. 分级分层设定建设目标
“双一流”建设是一项长期规划和发展战略，该项目将其建设目标科学地划分成了三个阶段。根据《总体方案》的目标安排，该项目在2020年应有“若干所大学和一批学科进入世界一流行列，若干学科进入世界一流学科前列” [2]。地方政府一流学科建设相关文件中对于一流学科的目标定位大致有以下几个特点：
第一，层次性。对各省《建设意见》建设目标的分析可知，目标定位主要分为三个层次，分别为世界一流、国内一流和区域内一流。第二，模糊性。基于对层次的划分，一些省市在每个层次中又突出了分类的建设倾向，如湖南省将学校类型考虑在内，对部属和省属高校申报一流学科降低标准，给予自主推荐认定的机会。但是个别省市在探索分类的过程中将层级和类型模糊化，在遴选标准上也主要采用量化的指标，没有对不同类型的院校和学科做出区分，因此他们的差异化主要表现在层次上。第三，重复性。在省级层面的一流学科建设中，地方政府较为依赖国家政策意图，个别省市有重复建设的情况。比如湖南省的“世界一流建设学科”将入选国家“双一流”建设的高校全部纳入省级的一流学科建设名单中且单列为一种类型，吉林省建也将入选国家“双一流”建设名单的学科纳入到本省的“特色高水平学科‘一流学科A类’”的建设名单中。
2.2. 确立“扶优扶特扶需扶强”的建设重点
世界一流大学不仅仅是简单的学校和学科建设，而是整个评价体系建设的问题。“双一流”建设《实施办法》明确规定，政府“采取认定方式确定一流大学、一流学科建设高校及建设学科”、“根据认定标准专家委员会遴选产生拟建设高校名单，并提出意见建议。教育部、财政部、发展改革委审议确定建议名单。” [2] “双一流”建设对于一流建设学科的认定与国家重点学科建设的申报评选不一样的地方是加入了学校自定的方式。从各地的建设方案内容上看，除未公布具体遴选规则的省市，大多省市一流学科的遴选主要以高校所申报学科是否进入全球ESI、全国学科评估以及第三方权威的学科排行榜以及是否获得国家自然科学奖等为依据，进一步的层次化也基于此。湖北和浙江等11省在政策文本中明确将全球ESI评价指标作为“一流学科”遴选的参考；也有一些省份如山东和黑龙江用国内官方或第三方学科评价作为遴选依据，其中山东和云南两个省提出把全球ESI学科排名前1%的学科作为建设项目和立项条件 [3]。
2.3. 分类分层推进学科建设
在“双一流”建设中，不同学科门类和具体学科有着不同的学科“地位”，并以此为界限呈现较为明显的分层现象。由于以各省学科高校数量和双一流学科建设数量为数据样本，省级一流学科共计370个，入选频次共计2250次，其中，分布在13个学科门类中的有1974个，未在学科目录中的有276个。由于省域“双一流”建设尚在初步的尝试阶段，各省市的建设的诉求与方向、建设程度不同导致调整与公布名单的效率不一，有一部分新兴学科、交叉学科无法归为某一确定的学科门类。且这部分在目录外的学科数量与高校建设数量相近，平均学科建设次数约为1次，即各建设高校根据自身学科发展情况设置的新学科。为了更加严谨，在与国家“双一流”的比较中仅考虑在学科目录专业内的学科。在学科目录内的学科共有105个，其中自然学科有72个，高校建设数量1310个，平均学科建设次数约为18.19次；人文社科为33个，高校建设数量664个，平均学科建设次数约为20.12次，人文社科的学科建设率略高于自然学科(见表1)。
Table 1. The distribution of first class disciplines in the construction of “Double First Class” in Province
表1. 省域“双一流”建设中一流学科的学科门类分布
数据来源：根据各省市政府、教育厅、财政厅等发布的“双一流”建设名单整理所得。
2.4. 强化学科评估与拨款的目标导向
地方政府对于一流建设学科的主要遴选标准仍然是第三方的量化评价，大致包括国际上主要的学科排行榜、ESI排名，国内的一级学科评估成绩以及国家自然科学奖等。在公布了具体遴选标准的地区中，福建、甘肃、广东、湖北等省份将进入ESI前1‰或全国学科评估排名前10%的学科(领域)定位为世界一流水平，进入前1%或全国学科评估排名前20% (B+以上)定位为国内一流水平。而实力紧随其后的学科将作为冲击一流的培育学科或区域/省级一流学科进行建设。当然，部分省份的学科实力评测要求因其教育发展程度不同而或宽或严，贵州省的“国内一流建设学科I类学科(群)”建设目标是“部分学科方向达到国内领先，学科整体水平进入全国前31%~40%”，对“国内一流建设学科II类学科(群)”的建设目标是“部分学科方向达到国内一流，学科整体水平进入全国前41%~50%” [4]。部分省份还将有影响力的第三方评价也纳入评判实力范围，如河南省把“在权威第三方评价中进入前十名或前5%”作为衡量标准。基于学科评估结果，各地财政部门综合学科发展程度进行财政资源的分配，对“一流学科”入选较多、实力较强的学校给予更多的财政激励，由此引导各高校在“双一流”建设中自由竞争。
3. 地方政府首轮“一流学科”建设实践问题
从20世纪末，学科建设成为政府推动高水平大学建设的一个重要方面，并延续到后来的“985工程”“2011协同创新中心”和今天的“双一流”建设中。从学科建设的实践方面，21世纪开始，全国高校才普遍开始对学科建设加以重视和落实。在第一轮的“双一流”建设中，一流学科建设自上而下地推进到了政校协同并举阶段，正逐渐内化为不同类型高校的统一行动，地方政府在制定的省级政府层面“双一流”建设计划逐步落实。这一过程中，一些高校在具体建设过程中却产生了理念与实践、目标与过程的偏离，制约着良性学科生态的形成。
3.1. 学科体系纵向等级化、横向偏科化
从官方数据可见，我国省域一流建设学科在各学科领域分布不均衡，有重视理工类学科倾向。根据2018年国务院学位委员会公布的《学位授予和人才培养学科目录》(下称《学科目录》)，我国共有一级学科111个，其中理工类学科73个，占比为65.76%；除军事学以外的人文社科类学科总计28个，占比为25.23% [5]。据学者统计，国家层面一流学科建设中理工类学科数量占比高于其在《学科目录》中的比例，人文社科类较低于其在《学科目录》中的比例 [6]。而省级层面的一流学科建设中理工类学科数量占比接近于其学科数在《学科目录》中的比例，人文社科类高于其在学科专业目录中的比例。
从一流学科遴选各学科门类的入选率来看，省级一流学科的建设集中在工学，较之国家层面，省级一流学科入选学科中的自然学科与人文社科入选比例较为均衡。综上，不管是从各学科入选次数和入选概率上看，一流建设学科主要集中在理工类领域，人文社科类的学科建设较为薄弱。这是由于当前“双一流”建设动态化的遴选机制以“学科”为中心的评价标准导致有些学科由于可能符合的条件多，入选频率过高，符合的条件少的学科入选的比例则较低，还有些边缘学科根本没有机会入选一流建设学科名单。
3.2. 建设目标定位泛化、建设规模过大
政策目标定位不清晰，就容易出现“上级热、学校温、教师冷”的状况 [7]。在地方政府的“一流学科”建设中，多数省份的政策文件中一个突出特点为建设规模过大，多重目标相互掣肘。其一，地方政府在制定省级“双一流”建设规划时设置了较多的建设数量。比如，东部地区的浙江省和吉林省一流学科建设高校数量居全国和本地区的前两名，其后是中部地区的湖南省。甚至有不少地方和高校提出的规划目标超出了自身能力范围，“如果把全国各地和各高校规划目标合并起来，可以发现远远大于国家的规划目标。” [8] 地方政府在“一流学科”建设数量的目标设置上为了激励，从表面上看似乎反映了其对于“双一流”建设的高度重视，但在实践中若对资源的使用处置不当有可能会全盘皆输 [9]。
其二，我国高等教育重点建设政策出发点是效率，必须着眼于明确的、具体的目标。但是紧随“双一流”建设项目之后，一流本科专业和一流课程的遴选也被国家相继提出，地方政府也跟随政策在这些方面展开了实践。尽管本科专业建设和课程建设与学科建设具有一定的相关性，但是在实践中存在各种影响因素，容易造成建设目标的混乱，最终将不利于“双一流”建设总目标的实现。一些省市公布的建设名单中的学科建设层次和类型均与《实施方案》中的“建设目标”不一致。比如，贵州省在政策文件中提出建设的学科类型为国内一流建设学科I类和II类学科(群)、区域内一流建设学科I类和II类学科、区域内一流建设培育学科五种，实际上是对层次等级的划分，但是在公布名单时却只有国内一流建设学科、区域内一流建设学科和区域内一流建设培育学科三种梯度较大的层次。因此，各省市的学科建设层次类型区分不清晰也是影响一流学科建设成效的一大隐患。
3.3. 经费投入的区域性差异明显
从省域高校经费投入现状来，由于受到经济发展水平、教学条件和资源地域分布的影响，东部、中部和西部地区教育经费投入存在明显差异。“双一流”高校主要集中在北京、上海、江苏等地区，在新疆、内蒙古、甘肃、宁夏、青海、西藏六个西部省区，高校数量合计不到200所。各省份从经费的投入上可分为“基础优，投入高”的东部地区、“基础良，投入高”的中部地区和“投入低、基础弱”的西部地区三种类型 [10]。其中在“双一流”建设中竞争最激烈的是高校众多、基础一般的中部地区，而西部地区由于受经济发展水平不平衡的影响，在此建设过程中“心有余而力不足”，仅能集中资源建设本省内的某一所大学和某一类学科。从各省的《实施意见》中的经费投入计划中发现，北京市计划投入百亿推进高校“高精尖创新中心建设计划”。山东、广东等东部地区十三五期间的计划投入为50亿元，中部地区除了湖北省计划投入力度(每年投入10~20亿)可与北上广等发达地区相比外，其他省份的投入力度远不及发达省市，如河北省5年25亿和河南省10年31亿。而西部地区贵州省5年投入5个亿，宁夏仅投入2亿元，不足山东、广东两省的五分之一和北京的十分之一。不仅在总的计划投入上，对于不同的学科类型，不同省市的投入又有所差别。山东省2017年共投入7.3亿元，其中自然科学类2500万元/个，人文社科类1100万元/个；广西省2019年共投入6.21亿元，其中理工农医类学科1500万元/个，人文社科类学科900万元/个。不管是从整体投入还是各个学科的投入上，东部地区高校对地方教育基金投资的比重明显高于中西部地区，西部地区高校对教育基金的需求明显高于东部和中部地区。
3.4. 学科评价过度依赖排名结果
排名作为最简单直接的结果往往容易受到各界的关注。在我国从高等教育大国到强国转变的重要时期，社会各界都对学校和学科的排名都充满了期待。我们或许可以这样猜测他们的心理：各地方和高校把“双一流”的每轮建设都当作一次考试，建设期间的各种排行榜的评价就像正式考试前的模拟考试，“双一流”建设高校对最终是否达到“世界一流”充满了紧张焦虑的情绪，试图通过一次次的“排名考试”得到心理安慰，掩饰自己对于自身发展水平的不自信。尽管科研成果可以反映在一些学科排名上，但过分关注排名，甚至以排名论一流是有很大弊端的。由于马太效应的影响，我国部分尖子高校在经过长期的国家政策支持已形成较为突出的学科和整体优势。所以当前若仅以排名来看,我们已提前完成了第一阶段的目标，但这种表面上的成绩背后实则隐藏着危机。比如，部分省市入选世界一流学科建设名单的学科也重复进入地方政府投入资源建设的一流学科名单，这对于竞争力不足的非尖子高校特别是一些发展潜力较大的新建本科院校是不公平的。而且，在新中国成立之初我国高等教育主要依靠资源驱动发展，在体制机制上有一些老旧的问题仍待解决 [11]。在这样的发展环境下，高校生态系统在长时期的发展中必然失衡。从长远发展来看，“双一流”建设目标的实现有赖于一种能够持续不断激发创新的高等教育体制，从而培养各种创新型人才 [2]。
4. 总结与展望
建设一流学科不仅是一个实践性的问题，也是一个在政策层面如何把理论与实践有效结合起来的问题。一流学科建设实质上是国家政策战略强力驱动下的统一化制度设计，既是大学贯彻实施国家教育强国战略、满足社会经济转型和市场需求的适应性选择，也是应对高等教育综合改革、争取高等教育发展资源的主动性行为，更是促进学科知识生产创新与人才培养质量提升的内生性之举。因此，针对一轮“双一流”建设实践中的问题，一流学科的建设需要从规划中的方向定位以及运行中的激励评价上“双管齐下”进行管理。
4.1. 把控方向，完善学科建设的基础性工作
4.1.1. 凝练学科发展方向并正确把握学科建设内涵
我国高等教育对学科建设的重视较晚，对学科内涵、学科发展规律、学科建设路径等认识和把握不足，经验较少，又因功利主义倾向扭曲了学科建设的发展方向。学科建设不仅是为了丰富理论，而且要对接国家和社会需要。学科建设方向的把握需要有宽广的学术视野，找准科学的前沿问题、国家(地区)或行业需要解决的紧迫问题；还要有正确的解决问题的思路和策略。在一流大学建设过程中，一流学科应更多关注优秀学科和学科内涵的发展和建设，而非求大、求全。因此，应加强资源整合，拓宽学科建设的路径，使得学科间资源的分配更加均匀，更有利于促进学术生态环境的繁荣。
4.1.2. 根据建设方向有目的地组建优质学科建设团队
人才是第一资源。无论是创造一流的学科，还是争取更多的项目、经费、基地都要依托一流的人才队伍。我国高校和世界一流大学的差距，国内高校之间的差距主要在教师队伍的水平方面。因此，我们要格外重视人才队伍的建设。相当一段时间以来，我们靠引进人才加强队伍建设，在一定时间内起到了很好的作用。但是，无论从现在的国际环境看，还是从国家发展的长远目标看，特别是从建立以内循环为主、内外循环互动的发展新格局看，人才队伍建设要更加明确“引育并举、以育为主”，更加明确高级专门人才的培养从“基本立足国内”转到“主要立足国内”。我国的高等教育不仅要注重国内人才的培养，同时也要坚定不移扩大开放，吸引我国留学优秀人才和外国人才，努力构建具有国际先进水平的人才高地。
4.2. 明确定位，注重学科的渐进式平衡发展
4.2.1. 以大学的综合能力建设平衡一流学科建设
世界一流大学不是世界一流学科的简单堆积，而是反映了大学整体的多学科的综合实力。我国的一流大学拥有的一流学科在数量上有一定优势，但学科领域的分布不均衡，世界一流学科集中在工学领域。“双一流”建设后续进程中应适当调整一流大学建设与一流学科建设的关系，强化学科发展的均衡性，从重点关注一流学科“点”的建设到更加关注大学的综合能力建设。世界一流大学通常在多个学科领域拥有较多的世界一流学科，世界一流学科大多分布在世界一流大学 [12]。现行“双一流”建设政策遴选标准下，人文社科处于劣势。对于一流大学和一流学科建设高校来说，需要注意面向国家需求的理、工、农、医学科的发展，也要在建设中兼顾到凸显中国特色的人文社会科学学科，需要保证遴选标准的公平性，避免一流学科建设的“理工化”。
4.2.2. 以特色优势定位省级层面一流学科的建设
地方政府的一流学科建设相较国家层面的世界一流学科建设来说考虑到了学科发展的平衡问题，但是个别省市在一流学科遴选上表现较为激进，设定目标过大，建设数量过多，不利于培养优势学科。我国要实现基本建成高等教育强国的战略目标，“双一流”建设高校除了要强化学科建设的均衡性，还要以长远的眼光考虑学科建设的前沿性和引领性，对接国家重大战略需求，面向经济社会主战场和世界科技发展前沿，注重渐进式发展。于地方政府而言，建设国内一流学科或区域内一流学科并非不能顺应世界趋势，而是应该在仰望星空的时候脚踏实地，先努力做好自身特色优势，比如利用各省地域经济文化特色建设特色的一流学科，在传播地域特色文化的同时可以进一步提升学科建设在高校间的竞争力。
4.3. 加强激励，提高参与者建设积极性
4.3.1
. 加大投入，开拓多元化投资渠道
第一，积极争取政府的资金资助。整合学科队伍，拓宽了解国家政策信息的渠道。如通过及时了解最新信息，积极申请学科平台重点实验室，工程中心、人文社科重点研究基地等以及积极申报国家对于人才培养政策方面的资助。第二，科研服务创收。高校可通过与企事业的合作来增加收益，根据企事业单位的要求与企业联合进行开发，通过科研成果获得收益。另外利用自身资源通过科技成果转让、进行科技咨询以及大量开展社会服务等活动，也可以拓宽创收渠道，增加科研收入；第三，教育捐赠。可以通过改革捐赠方式，以建立相关法律制度为主，减轻其纳税义务。这样使得捐赠者既可以获得经济利益，又能够赢得社会荣誉。通过这种方式，激励更多个人或团体自愿捐赠教育事业，使捐赠逐渐稳步发展为高校的重要而又稳定的经济来源。
4.3.2
. 协同创新，实现资源的最优配置
对于区域投入不均衡的问题需要各省市政府明确一流学科建设的目的和定位，充分利用资源，把更多的经费运用到更加具有发展潜力的学校和学科。从当前各个省份的政策来看，有些省份不乏有大手笔的投入，但投入多不等于效益优。基于政策的理性，还需要对投入后的各项事宜进行管理，确保投入的资金合理利用，尽可能发挥最大的边际效用，形成规模效益。此外，对于地方政府在“双一流”建设的过程中出现的诸如“以‘双一流’之名谋办学利益之实”的牟利倾向和“有钱大建设，无钱不建设”的堕落心理 [12]，特别是针对教职工参与热情不高的情绪，各省份还要通过合理的激励政策设计尽可能避免此类问题的发生。
4.4. 综合评价，呈现多样化的评价结果
4.4.1
. 丰富指标体系以改善评价方式
其一，需构建更加丰富、多元、综合性的指标体系。纵然学科评估的目的是为了提高学科的质量，而不只是为了排序，但却往往是以排名的结果展现出来。我国不同地区高校的办学定位不同，学科发展面向也不同，需要根据实际构建多元的学科评价指标体系。可从以下两个方面考虑：一是构建综合体现高质量内涵式发展的建设要求，反映立德树人、创新质量、服务贡献、治理体系和治理能力现代化的建设方向。二是建设具有中国特色，能够推动乃至引领世界高等教育发展的评价体系。其二，由于各类评价结果的指导思想、评价指标、评价侧重等各方面的不同，其评价结果也各有千秋。一流学科评价要采用定量评价与定性评价相结合的方式。从中国省域“双一流”政策的分析结果，第三方评价是广受青睐的评估方式，因其中立性使评估结果更加公平，对于“双一流”建设具有重要意义。
4.4.2. 评价结果的多样呈现和综合运用
目前应用较广的教育部学科评估经过进一步的完善已经公布了第五轮的指标，从指标上看来更加注重评价“质”的方面，这也为省域“双一流”建设中一流学科的成效评价提供了方向。因此，在评价时应使定量和定性指标相结合，兼顾横向可比性与特色凸显。定量指标侧重评价的客观性与横向可比，凸显“世界一流”的取向；定性指标的设置侧重学科的多元特色，凸显“中国特色”的内涵。2021年3月，国家财政部发布了《“双一流”建设成效评价办法(试行)》，在评价结果的呈现上强调要建立多维多样化的机制，“按不同评价方面、不同学校和学科类型，以区间和梯度分布等形式，呈现建设高校和建设学科的综合评价结果，不计算总分、不发布排名” [13]。为省级政府进一步制定区域性一流学科的评价办法提供了方向。在此基础上，地方政府应充分运用评价结果，分类支持一流学科建设。
基金项目
武汉工程大学第12届研究生教育创新基金项目《“双一流”背景下地方政府推进一流学科建设政策的比较研究》；项目编号：CX2020228。