1. 引言
在后金融危机时代，新兴国家和转型国家的高速发展客观上使得竞争的天平向发达国家失衡，给以美国为首的发达国家带来了压力，使其国家在社会政策、外交政策以及经济政策上越来越反映出厌恶多边主义和全球合作，而强调零和博弈。例如，在国际规则的偏好上，美国越来越表现出了反智和反建制，迎合单边主义和保守主义，与全球化背道而驰。
在经贸领域，美国也开始反对新自由主义的资本形态，强调再分配，而不是全球产业链的价值提高。例如，美国于2017年7月12日向韩国提出重新商讨和修改已生效5年的美韩自由贸易协定的要求，修订后的协定从2019年1月1日起正式生效；2018年11月30日，美国、墨西哥、加拿大三国正式签署《美墨加协定》，协定于2020年7月1日正式生效，从而取代了《北美自由贸易协定》。新修订的自由贸易协定更符合美国的自身利益，同时也出现了一些不利于中国的条款。
2. 美国修订自由贸易协定的原因
在某种意义上讲，条约是“国家之间的契约” [1]。国家基于同意缔结一项条约。然而国家为何会同意缔结条约？一个国家是否缔结和遵守一项条约，考虑的因素是复杂的。在经贸关系中，往往体现为对利益的博弈过程。美国修订与其他国家的自由贸易协定也是其在国内国外双重利益博弈下的结果。
2.1. 国家签订自由贸易协定的原因
“私欲之中，天理所寓”，利益是驱动人们进行交往的动因，在商业社会基础上发展起来的国际关系也是如此。一般认为签署互惠的自由贸易协定可以使国家在经贸往来中获取利益。“国家主权与平等代表着国家之间法律的基本的宪法性学说” [2]，主权平等是国与国规范彼此关系最基本的原则，因此自由贸易协定的要旨在于在平等的基础上寻找最大公约数，从而尽可能追求贸易利益的最大化。如何在自由与平等的界限内追求利益最大化？一国利益不仅受其国内利益集团的操控，也受国际利益竞争的影响，即国家签署自由订贸易协定除受利益驱动外，还受其国内政治经济及社会文化因素和受国际形势及竞争规制的影响。
国家签订自由贸易协定的利益之一是消除“消极的贸易条件外部性” [3]，即国家签订自由贸易协定是为了消除外国贸易政策的消极后果。罗伯特·基欧汉(Robert∙O∙Keohane)在《霸权之后：世界政治经济中的合作与冲突》一书中指出“国际制度框架的建立，可以减少国家间合作的交易成本，制度能够提供信息和稳定的预期，从而降低国家在不确定性和非对称性信息的环境中采取机会成本的做法。” [4] 在考虑条约的外部性条件的时候，贸易协定更多涉及权利与义务的平衡，互惠是指导争端解决的重要规范。政府通过缔结自由贸易协定可以尽可能减轻他国单边贸易政策对本国的不利影响，减少外部的经济或政治成本进而提高本国的福利。囚徒困境理论(Prisoner’s dilemma Theory)1是博弈论的经典理论，根据该理论，国家通过签订自由贸易协定可以避免单边贸易政策博弈陷入的囚徒困境，解决单边贸易政策的低效率问题，即通过国家间交换承诺的方式，摆脱一国政府单边贸易政策所带来的外部性问题。
另一方面，一国内部的利益博弈同样会影响国家协定的政策选择与规则偏好。帕特南(Putnam)在《外交与国内政治：双层博弈的逻辑》一文中提出了双层博弈的框架，认为国际谈判通常都在两个层次展开：在国际层次，一国领导人力图使自己的能力最大化地满足国内压力，同时也使不利的外交发展结果最小化；在国家层次，国内集团通过向政府施加压力，使其采取有利于己的政策，来追求自己的利益；政治家则通过建构这些集团间的联盟来寻求权力 [5]。可见，国家外贸政策的制定和自由贸易协定的签署过程是会受到一国国内行业协会、消费者或者其他政府部门等利益集团的意见影响，多部门和个体在某种程度上基于它们特殊的利益、关切和动机而行动，最终影响国家政策和国家对签订自由贸易协定的态度。
2.2. 美国自由贸易协定的修订
二战以后，美国以内嵌自由主义为理论基础，在市场经济的基础上构建了国际经济治理体系，强调市场竞争和市场规制秩序。这种治理体系以规则为导向，维护经济开放和多边主义。随着新兴经济体的日益勃兴，国际规则越来越自由主义化，各国国内正当公共政策目标规制权日益受到严格限制和审查，“内嵌自由主义的妥协”不断遭到侵蚀 [6]。奉行“实用主义”的美国在世界经济的“蛋糕”中分配不到更多利益，因而以保护国家安全等理由要求重新修订自由贸易协定，强求利益的再分配。
从国家签署自由贸易协定的外部因素来看，美国要求重新修订已生效的自由贸易协定，主要原因在于美国认为其在自由贸易协定的外部性中处于不利的地位。以美韩自由贸易协定为例，尽管美韩自由贸易协定生效以来活跃了美韩双边贸易与投资行为，加深了美韩基于全球价值链的合作，取得了良好得效果。但美国认为两国在贸易赤字上的差异使其在与韩国经贸往来中利益上受到了损失。在美韩自由贸易协定未生效时，两国的贸易赤字约为116亿美元，到2015年时最高值达到了258亿美元，2018年回落到139亿美元 [7]。从商品结构看，美韩两国的贸易赤字主要集中在电子机械、钢铁及其金属制品领域，而美国修订的美韩自由贸易协定的内容也主要集中在钢铁进口配额、汽车市场的开放等方面。美国认为这种外部的贸易赤字对美国利益产生不利的影响，便通过修订自由贸易协定的方式来消除这种不利影响。
从内部因素上看，除了贸易赤字带来的不利影响外，美国自由贸易协定的修订更是美国国内政治博弈和转嫁国内经济风险，缓解社会矛盾等更深层次的结果。近年来美国国内反对自由贸易的声音不断上涨，超过一半的美国人认为自由贸易协定总体上会损害美国的利益，美国认为其有必要通过提高关税的方式限制外国产品，防止外国产品挤压国内产品。2因而向现有的全球自由贸易体制提出挑战。重新修订自由贸易协定是最容易实现转嫁自身经济风险，缓解国内社会矛盾目的的方式。此外，由于历史和体制的原因，美国经济发展使美国陷入两极分化、制造业空心化、基础设施破旧的局面。但美国凭借其技术优势，仍能在产业链高端分享最大利益。以中国为代表的新兴经济体正在大力发展新兴技术产业，一旦成功突破技术密集型为主的产业瓶颈，将瓜分美国主导的高端产业链的巨大利益。因而，美国企图压迫其贸易伙伴，在新自由贸易协定中制定遏制新兴经济体崛起的规则，维护其本国利益。
3. 美国修订自由贸易协定的实质
美国在自由贸易协定的谈判和规则重构中越来越奉行美国优先策略，体现贸易保护主义倾向，如新修订的美韩自由贸易协定和美墨加协定的相关条款均体现了美国以双边取代多边，以“互惠”取代“最惠”的思维。在“逆全球化”背景下，美国为了消除贸易的外部性不利因素，转移国内分配不均矛盾，重新修订自由贸易协定，制定符合其自身意愿的利益分配方案来遏制新兴经济体的崛起，这实际上是一种“经贸单边主义” [8]。
3.1. 经济全球化的“逆行”
英国学者巴里·布赞(Barry Buzan)认为“一超多强”的国际秩序将被打破，国际政治将出现的现象是去中心化的全球主义(decentred globalism) [9]。当前的国际秩序是19世纪西方国家与世界其他国家之间巨大的权力不平等造成的，随着新兴经济体影响力的增强，国际秩序乃至法律体系形成了多个中心和多个层次，对长期以来牢固生成的国际政治中心主义构成挑战。人们强烈地反对霸权主义，呼吁建立一个更为多极的国际体系。对此，以美国为首的西方发达资本主义国家为了维护固有的国际秩序，制造出了一系列“逆全球化”现象。
2008年的全球金融危机给各国经济发展带来了巨大冲击，全球主要经济体的发展都面临不同程度的困难。因而各国经济复苏缓慢、有效需求不足、全球生产过剩等问题使世界贸易增长处于持续低迷状态，给以自由主义为基础的国际经济治理体系带来危机。但危机的根源其实是“效率”与“公平”之间的失衡。新自由主义在推进全球化促进全球资源优化配置的同时，也造成了经济增长与社会利益的失衡，催生了西方国家底层民众甚至中产阶层愈演愈烈的反全球化运动，因此一些国家内部的贸易保护主义势力在与自由贸易的较量中占据上风。
作为全球化的倡导者和推动者，美国在20世纪80年代达成了多项双边和多边的自由贸易协定，然而30多年过去了，新兴发展中国家在全球化中发展迅速，美国则出现了制造业外移等现象，美国认为这是全球化给其带来的负面影响。因此，在国内利益集团的游说下，美国政府希望通过修订自由贸易协定来缩小贸易逆差，增加来自国外的有效市场需求，从而缓解国内生产过剩带来的危机。
3.2. 利益集团的游说
在经济全球化“逆行”的背景下，美国修订自由贸易协定很大程度上得益于利益集团的推动。戴维·杜鲁门(David Truman)在《政治过程：政治利益与公共舆论》一书中首先地提出利益集团的概念，其认为利益集团是“任何建立在享有一个或更多共同看法基础上，并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。” [10] 由于利益集团的成员具有一定共同政治信仰、社会目的以及共同利益，他们的目的很明确，就是为了维护自身所在群体的利益。利益的一致性给这些集团带来很大的能量，对国家政策的产生带来很大影响。
经济利益是利益集团产生、存在的根本，所以为尽可能保护或促进自己的经济利益，利益集团会采取游说等方式尽可能影响国家经贸政策的制定。对利益集团而言，游说可以为国会法案，也可以为国际谈判，这取决于哪一个更能有效地实现其政策目标。与国会法案相比，国际条约具有若干优势。因为根据美国法律，国际条约可以巩固可能会改变的政策，它们可以将制定议程的权力从国会转移到总统手中，将权力下放给国际组织，从而产生比起国会法案更稳定的效果，维持更长久的利益。因此，美国的利益集团更喜欢通过国际条约来帮助自己达成目的。例如在推进世界贸易组织的建立过程中，钢铁、汽车等美国重要产业利益集团的游说起到了重要的作用。
美国经济学家海伦·米尔纳(Helen V. Milner)的研究表明，那些最少依赖出口和多国化经营的企业会要求贸易保护以回应进口商品的竞争，而出口和多国化的企业则更偏向贸易自由与增长 [11]。二战结束后，美国的一些大企业期望通过自由贸易协定降低国外市场的税率并扩大销售，中小企业则希望能够实现技术转移以开拓新的市场。对这些利益团体而言，自由贸易无疑是最好的选择，可以为出口与投资带来巨大的机遇。但随着新兴市场的崛起，美国制造业产能下降，巨大的贸易顺差抢走了美国人的工作机会，减少了美国的就业，一些劳动密集型产业，如钢铁、汽车、纺织品等以及相关产业的工人遭受冲击，因此便试图通过改变自由贸易协定的规则维护自身利益。
3.3. 美国的经贸单边主义
美国并没有对美韩自由贸易协定进行推倒重来，而是采取了少量修改的“微调方式”，而取代已经实施近25年的《北美自由贸易协定》的《美墨加协定》，也未突破整体性框架和结构，而是延续多于颠覆 [12]。美国只是将自由贸易协定的作为一种转移视线、掩盖矛盾的工具。美国的根本问题在于其在国内产品结构和对外贸易政策上的失利。美国在金融危机后实施了非常规量化宽松政策，造成了财政赤字和债务规模空前庞大。在经贸往来中，美国长期以来违背了比较优势原理，在其具有比较优势的高科技领域对其他国家实行严格的出口管制，从而无法进行优势互补，带来严重的贸易逆差，造成美国利益在全球经济治理中失衡。随着新兴国家加入全球产业链，美国的贸易优势逐渐被中国等国家所追赶，因而现实的国家利益使得美国不得不寻求对既有规则体系的改变。
美国修订自由贸易协定赤裸裸地体现了其零和博弈的单边主义思维，这些协定呈现出两个特点，一是大幅增加了对美国有利的条款，二是具有明显的排他性 [13]。例如，《美墨加协议》第32条规定：任何一方与非市场经济国家签订自由贸易协定时，应允许其他各方在发出6个月的通知后终止本协议，并以它们之间的协议来取而代之。该条款被称为“毒丸条款”，简单来说是三个国家中如果有人与非市场经济国家签订自由贸易协定，将被赶出美墨加协议。这是一种针对某些“特殊国家”设置的特别规定。美国约束缔约方与所谓非市场经济国家缔结自由贸易协定的条款是美国试图通过其强大的经济实力，利用双边谈判的优势地位，强迫他国作出的让步的单边行为。
这种将美国利益与美国价值观凌驾于国际经贸机制之上的单边主义行为将阻碍全球化进程 [8]。美国前总统富兰克林·罗斯福(Franklin Roosevelt)曾对外宣布，第二次世界大战的重要性在于结束了单边行动体系。时至今日，美国意图将多边的非歧视待遇削弱为差序化的互惠待遇，以双边层面的互惠关系取代多边层面的最惠国待遇，这将摧毁美国当年所推崇和建立的多边机制，自由贸易协定或成为全球贸易自由化的的“绊脚石”。
4. 中国对美国修订自由贸易协定的应对
2020年5月，美国白宫发布了《美国对中国战略方针》提出“迫使中国停止或减少损害美国利益的行为”的目标 [15]。这表明以中国为代表的新兴经济体的发展削弱了美国把国际谈判向国内更能接受的结果发展的能力，美国试图通过单边主义来维护自身利益和遏制新经济体的发展。面对美国的单边主义，中国应在维护多边贸易体制的前提下，进行及时的边数选择，同时注重国内市场发展，实现国内国际双循环的发展新格局。
4.1. 维护有效的多边贸易体制
尽管在全球化受挫的当下，区域一体化成为当今世界各国主要努力的方向，每个国家都在尽力探索维护本国贸易合作关系的措施和方针，但经济的一体化、全球化仍然是发展的趋势所在 [14]。各国虽然在全球化的诉求和路径选择上存在分歧，但这会促进全球化会在竞争中朝着更高水平的方向发展。
以1947年签订的《关税与贸易总协定》为基础的世界多边贸易体制为世界贸易提供了有效的制度框架，最惠国待遇和非歧视原则仍是世界贸易体系的基石。面对美国修订自由贸易协定中针对中国的不利条款，中国可以利用世界贸易组织的规则维护自身的利益。例如“毒丸条款”违反了世界贸易组织的非歧视原则。该原则要求各成员对所有其他成员一视同仁。“毒丸条款”规定缔约国根据“市场经济国家”与“非市场经济国家”进行区分，事实上是美国单方以其国内的标准对所谓的“非市场经济国家”的歧视。中国要利用这些多边贸易规则在国际谈判和国际争端解决中维护自身的合法利益 [15]。
世贸组织副总干事艾伦·沃尔夫(Alan Wm. Wolff)指出任何单边行动不可能缔造一个世界贸易体系。中国是多边贸易体制的受益者，应继续维护以世界贸易组织为主的多边贸易平台，减小美国通过单边措施削弱和割裂多边贸易体制的可能。一些区域性协定可能对经济和体系带来好处，但同样会对未来多边层面的改革形成障碍 [16]。中国在维护多边机制时，也应积极参与改革多边机制。世界贸易组织运行至今，在滥用国家安全例外、电子商务规制、成员通报义务履行等议题上进行改革已成为时代需求与发展趋势，中国应积极推动世界贸易组织进行改革，参与多边贸易规则的谈判和制定，在规则制定中反映出自身的利益诉求。
4.2. 进行及时的边数选择
在美国的阻扰下，被誉为世界贸易组织“皇冠上的明珠”的上诉机构最终停摆，世界贸易组织的改革也趋于停滞，自由贸易协定已事实上崛起成为国际贸易规则制定与重构最为活跃的舞台。美国目前正与欧盟、印度、澳大利亚等就新的自由贸易协定分别进行谈判。英国脱欧后，美国与英国迅速开展自由贸易协定谈判，双方领导人承诺迅速努力达成协议。3美国频繁地与他国进行自由贸易协定的谈判，意在形成以美国为主导，规模巨大的自由贸易区。美国商务部长罗斯曾表示，美国的所有贸易伙伴，将来与美国签订新自由贸易协定的时候，都会加入《美墨加协议》中的“非市场经济国家”条款。这种精心植入的条款，意在在世界贸易格局中进一步边缘化中国。
目前，中国已签署19个自由贸易协定，涉及26个国家或者地区4，但签署的自由贸易协定的水平还较低，且与主要的发达国家都没有达成协议，这与中国整体的经济地位不相匹配。21世纪全球经济新秩序塑造进入快车道。在去中心化的全球化政治环境中，经贸关系也出现了小多变主义。在美国主导下，中国面临着来自各方的贸易保护主义和单边主义。贸易伙伴不仅可以相互支持以克服经济困难，还可以作为促进国际合作和国家互信的良好模式，达到合作共赢的良好效果。因此，在这方面，中国要及时进行边数选择，广交贸易伙伴。中国可以聚焦欧洲国家，深化世界主要经济体与中国的经贸关系，同时中国应加强与新兴经济体特别是周边国家的合作关系，形成自己的“朋友圈”。
此外，在经贸问题上，美国一直掌握规则制定的话语权，从主导世界贸易组织的建立到现在美国又带领其盟友脱离世界贸易组织而重构世界经贸秩序。2020年7月1日生效的《美墨加协定》被美国视为重构世界自由贸易协定十分重要的里程碑，其规定的非市场经济排除规则，将可能奠定未来自由贸易的基石，这对中国十分不利。中美之间的利益博弈不断挤压中国经济发展的外部空间，中国必须打破以往重视市场开放而忽视规则建构的传统，基于自身制度来制定自贸协定的规则，把自由贸易协定作为强化规则话语权、保障发展中大国公共政策空间的工具 [17]。但中国不能奉行美国的单边主义策略，中国在实现自身规则诉求的同时，也应该维护全球公共利益的需求。利益是国家签订自由贸易协定的重要原因，但公共利益与中国自身利益并不冲突，中国同大多数国家的利益诉求一致，可以与各国一起做大全球市场的“蛋糕”。
4.3. 形成经济双循环的新发展格局
2020年7月30日，中共中央政治局召开会议指出当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局 [18]。从长远看，中国的确定性崛起与美国的核心利益相冲突，自由贸易协定的修订只是美国遏制中国崛起的一个手段，为继续维护其经济霸权地位，美国必将通过更多手段阻碍中国的发展。因此，中国政府应保持战略决心，做好自己的事情，特别是扩大国内大循环。
在国内层面，中国可以充分利用自身拥有的完整的产业体系，发挥国内市场作为经济增长重要引擎的作用，减少对其他经济体的依赖，从而构建能够独立运行的国内经济循环体系。面对美国破坏自由贸易的单边主义行动，拥有完整的国内经济循环体系，是我国参与构建国际经贸规则、加强话语权的重要优势与关键支撑。此外，中国与世界主要经济体达成自由贸易协定的障碍之一就是市场经济地位问题，从2016年加入世界贸易组织过渡期满后，中国理应按《入世议定书》的安排自动获得市场经济地位，但欧盟、美国、日本等国相继否决了中国市场经济地位。《美墨加协议》中关于市场经济的“毒丸条款”凸显了市场经济对当今经贸规则的重要性，没有市场经济地位的中国，在进行自由贸易谈判的过程中，显然会处于尴尬的地位，中国只有对市场经济进行完善，才会融入国际经贸规则的话语体系。
在国外层面，通过构建双循环格局，中国可以进一步提高对外开放水平，利用世界第二大经济体和第二大消费国强劲的内需，增强对国际商品和国际服务的吸引力，进一步融入全球产业链和世界经济体系。需要指出的是，单边主义和逆全球化违背历史发展的规律，全球化的方向不会改变，中国形成的以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的格局需要推动全球化往更深领域发展 [19]。在新一轮的国际经贸规则的制定中，中国要以人类命运共同体为理念，寻求合作共赢与国际善治，进一步促进全球化升级。
5. 结语
为消除外部环境的不利因素和转移本国经济的发展矛盾，美国以利益为规则导向，在国内国际双层利益博弈的结果下对自由贸易协定进行修订。从内容看，新的规则反映了美国零和博弈的思想，反映了美国开始从多边机制撤退到双边道路，甚至是采取经贸单边主义战略路线，这破坏了乌拉圭回合以来建立的多边贸易体制安排，使多边贸易体制在多年来取得的成果退回过去。
美国试图通过修订自由贸易协定建立区域内贸易壁垒和较强的对外贸易壁垒，达到重建以美国为中心的北美区域价值链的战略目的，在一定程度上也反映了国际贸易与投资规则发展的最新趋势 [20]。当今的全球化体现出一种“去中心化”的全球化趋势，新兴经济体的发展使地缘政治经济关系带来的区域一体化继续深化 [9]。如根据世界贸易组织的报告，虽然整体上发达经济体的出口份额是下降的，但区域内的贸易份额基本保持稳定。在新的全球化竞争格局中，中国需要在维护多边贸易平台的前提下，及时进行平台转化，与“一带一路”沿线国家和周边国家、世界主要经济体国家加快自由贸易协议的谈判工作，扩大自己的贸易伙伴范围。面对美国自由贸易协定的修订，作为负责任的中国应在公平竞争的基础上完善市场经济，坚持多边主义，积极推进世界贸易组织改革，在新的国际经贸秩序的构建中发挥自己的影响力，制定符合世界大多数国家利益的规则。
NOTES
1根据囚徒困境理论，在国际贸易中，以关税为例，当一国独自提高关税时，另一国也会作出同样反应，从而引发关税战，两国的商品失去了对方的市场，对其本身经济也会造成损害。
2根据美国消费者新闻与商业频道(CNBC)的报告“53% in US Say Free Trade Hurts Nation”，available at https://www.cnbc.com/id/39407846, September 2019.
3双方第一轮谈判已于2020年5月6日进行。
4数据来源于中国自由贸易区服务网http://fta.mofcom.gov.cn/index.shtml，最后访问时间2021年5月1日。