1. 引言
近年来，我国高校学位不端事件频发、学位纠纷案件层出不穷，诱发了许多负面后果，甚至有人士开始对中国高等教育的发展心生怀疑，受到了社会各界的共同关注。学位不端、学位撤销、不授予等“学位事件”的发生不仅伤害了公众对于高等教育质量的信任，更加助长了金钱、利益至上的不良社会风气，对于大学自治、高等教育办学自主权的落实也是雪上加霜。为全面整治学位问题，营造公平公正的学术氛围，完善我国学位法律制度，教育部研究形成《中华人民共和国学位法草案(征求意见稿)》(以下简称学位法草案)并于2021年3月15日向社会公布。征求意见稿的出台意味着我国施行40年之久的学位律制度即将迎来一次重要的修订完善，而征求意见稿从酝酿到成型，也经历了一个较为长久的过程。
本文运用多源流理论探究学位法草案这一政策议程出台的过程，厘清学位问题为何会成为公众共同关切的问题，之后又是如何进入政府视线并被推入政策议程的，其主推因素有哪些，问题远流、政策源流、政治源流三大源流在其中是如何发挥作用的。
2. 多源流理论分析框架
多源流分析理论(the Multiple streams)由美国著名学者约翰·W·金登在科恩的“垃圾箱模型”基础上提出。金登将科恩模型的四源流修正为三源流：问题源流、政策源流、政治源流，三者共存于政策系统中，三大源流交汇触发政策之窗开启，相关问题即上升至政策议程。问题源流聚焦于问题的确认和界定，其受到问题指标的变化、焦点事件和反馈信息等因素的影响；政策源流是学者、研究人员、民意代表等为解决问题提出的建议和主张；政治源流与政治对于问题解决方案的影响有关，包括民众情绪、利益集团间的竞赛、行政机构或立法机构的人事变动等 [1]。金登的多源流理论认为三大源流平时是相互独立的，当“政策之窗”开启，问题源流、政策源流、政治源流发生交汇，从而使该问题被提上政策议程。但其开启时间相对较短，因此政策企业家需要尽可能地开展游说、倡导行动等工作推动三大源流汇集，使该问题能够被纳入政策议程(见图1)。
图1. 多源流理论模型 [2]
多源流理论所具有的系统性和动态性使其在分析公共政策时具有较高的解释力，也符合我国日趋开放、多元、公众参与度高的社会现实 [3]。我国学者运用多源流理论进行公共政策的分析，如新高考改革、异地高考、校园霸凌、教师惩戒权、校车安全、顺风车、出租车改革等，并根据特殊场域和现实环境对理论进行了修订和完善。但目前尚未有学者提及学位法草案出台的底层逻辑，运用多源流理论对其进行分析不仅能拓展该理论的应用范围，也能为学位法草案的出台提供新的解释视角。
3. 我国学位法草案(征求意见稿)政策议程设置的多源流分析
3.1. 问题源流
在学位争议问题事件中，问题源流是由指标、焦点事件和相应的反馈信息构成的。
3.1.1. 指标
学位问题其实一直存在于我国高等教育之中，近年来随着网络媒体和信息技术传播的发展，学位授予不端、学术造假等问题更广泛地被公众认知并逐渐成为全民关注的舆论焦点。1998年我国出现了第一例学生诉母校拒绝颁发学位证书的案件，而后关于学位授予的纠纷争议等行政诉讼案件开始受到公众关注。中国裁判文书网公布和收录的裁判文书信息显示，2013~2021年共有41件学位诉讼案被审理，学位案纠纷原因包括考试作弊受处分、大学英语四六级未通过、论文抄袭、挂科或重修、院校级处分等。学位纠纷案件背后反映的是我国目前学位管理上凸显的主要问题。
一是学位授予标准模糊。在《学位条例》的规范之下，部分学位授予单位为提高本校人才培养质量会设立比一般水平更高的学位授予的标准，如研究生需发表足量论文、本科生成绩需达标等。由此诱发的学位纠纷案件不在少数。例如，何小强诉华中科技大学因四六级未过而拒绝授予学位案件、柴丽杰诉上海大学拒绝授予博士学位案件等。国家权力与大学自主权存在的冲突尚未解决，在《学位条例》的规范之下，大学是否可以形成并应用自己的学位规定，若可以，权力的边界如何界定，这是亟需解决的问题。
二是学位授予或撤销的程序不够严谨。学位授予单位一方在对待授予或撤销学位这一重大决定上的决策程序是不够严谨的，《学位条例》也并未对授予或撤销学位的程序作出明确说明。在于艳茹诉北京大学撤销学位案中，北京大学在撤销其学位前未能充分听取学生的陈述和申辩，其应有的权利未收到重视和保护，因此于艳茹虽未违反《学位条例》，但法院依然以北京大学做出的有违正当程序为由，判决北京大学败诉。可见，在实践中司法依然是要保护学位申请者的正当权益的，《学位条例》中学位授予或撤销程序的缺位问题也理应得到重视和补位。
三是关键概念界定模糊。学术不严谨、学术抄袭事件成为近年来发生学位纠纷的焦点，资源共享、信息爆炸的时代环境也给了学术抄袭可乘之机，然而《学位条例》尚未对抄袭发生的具体情况做出明确界定，到底何种性质的抄袭属于撤销学位的情形，这就容易导致不同学位授予单位对条例文本的不同层次解读，从而影响到学位申请者的权益。
3.1.2. 焦点事件
焦点事件可以强化公众对某一问题的有效感知，同一类焦点事件的反复出现也会使公众意识到该问题存在的普遍性 [4]。近年来，学术抄袭相关事件层出不穷，2019年的翟天临事件更是将学术抄袭推上了风口浪尖，已是北京大学博士后的翟天临却直言不知道知网是什么，这一强烈对比使公众对其博士学位获得的真实性产生强烈质疑。当时知网上没有收录其博士论文，仅有两篇发表过的文章，其中一篇文字复制比率达39.4%，涉嫌抄袭；其硕士论文又被指出抄袭陈坤，重复比达36.2%。翟天临“学霸偶像”的人设瞬间崩塌，扑面而来的是公众的质疑声和不满声。人民日报官方评论，作为演员，只要演值在线，学历高低本不是关键；但作为学生，无论是否为名人，学术规范必须一碗水端平 [5]。2019年春节期间，与翟天临相关的话题热搜贯穿始终，翟天临事件让学术抄袭、学位授予问题真正成为了全民关注的焦点。截至2019年2月10日，翟天临学术不端案例等相关话题再次登上热榜，累计阅读量达上亿次 [5]。而后爆出的学术抄袭等案件也让人们开始关注到我国学位条例在新时代应用的不适切性，制定《学位法》、全面整治学位问题、完善学位法律制度、提升学位工作质量的呼声也愈发高涨。
3.1.3. 反馈
翟天临事件成为学术抄袭的导火索，点燃了公众尤其是学术界对于抄袭、造假的社会情绪。通过努力求学获得学位，获得改变人生轨迹的机会是普通学子向上流动的公平通道，而看似公平的背后却被灰色产业链覆盖。对于教育公平的不满与质疑占据了公众评议的上风，学术同行也开始发声声援民众意见。若明星“上而不学”、“学而无所得”依然能获得文凭，那这种结果对于经勤奋求学才获得文凭的广大学生来说，显然是一种教育结果的不公平 [6]。在学位问题案件中，相关高校责任人的不作为、对明星演员开后门、睁一只眼闭一只眼以及当事人的迂回开脱、对高校学术环境的玷污，使得社会公众对于学术抄袭、学位造假等问题的反思和批评日益高涨，同时也对相关高校的做法和处理过程表达出强烈的不满。2019年2月22日，教育部公布2019年工作要点：在高等教育方面强化对学术不端行为的监督查处，开展硕士博士学位论文抽检等工作。2月27日教育部随即发文要求进一步规范和加强研究生考试招生及培养管理工作，对学位论文作假行为露头即查、一查到底、有责必究、绝不姑息，实现“零容忍” [7]。
3.2. 政策源流
政策源流是当学位问题案件被识别并得到公众的关注之后，部分学者、研究人员、民意代表等针对该问题提出的主张和建议，“政策共同体”则是对提出这些政策建议群体的称谓。该共同体是一个由“专家和官僚、学者、政府工作人员、方案评估者和预算工作人员组成的网络” [8]。针对学位制度问题，政策共同体成员围绕此问题提出了自己的建议(见表1)。
首先，我国《学位条例》的设置是具有开拓性、较强可执行性和相对稳定性的，但受限于当时立法的制度环境，以及社会实践的不断发展对立法的新诉求，使其不可避免地具有时代的局限性。例如《学位条例》指向的是国家主导的学位制度，规定学位由国务院授权的高等学校或者科研机构授予，强调了其国家属性和权威性，但较少顾及到学位作为学术水平标准的学术性与多样性。
其次，《学位条例》中并没有规定教育部门对学位的管理权限，高等学校只是一个被授权单位，忽视了高校的主体作用，同时也缺少对学生权利保护的具体规定。有学者研究认为“学位制度的形式逻辑与实践逻辑之间大相径庭，存在严重背离” [16]。“不制定实施《学位法》，学位工作和研究生教育改革就难有统一的基本遵循，如果改革中的矛盾冲突处理不当，还可能引发本领域的行为失范” [17]。
Table 1. Description of community view of degree law making policy
表1. 学位法制定政策共同体观点描述
最后，研究生教育肩负高水平人才培养和创新创造的重要使命，也是国家发展、社会进步的重要基石 [18]。但目前我国确实存在研究生培养质量参差不齐、大学自主权边界模糊、学位授予不当等问题，这无益于我国高等教育的良性发展和高等教育强国的体系建设。因此，我们更加迫切需要改革发展研究生教育，坚持质量导向、完善学位授权审核相关工作。
3.3. 政治源流
政治源流由国民情绪、利益集团的竞争、执政党的理念、政府变化等因素组成 [19]。基于我国的特殊国情，从国民情绪和党的执政理念来分析学位法草案征求意见稿政策议程的政治流具有重要意义。
3.3.1. 国民情绪
早在翟天临学术门事件曝光之前，数十起学位纠纷案件已引起公众的关注和质疑，如2015年北京大学于艳茹案件被众多媒体报道；演员翟天临学术不端事件发生后，明星学霸人设崩塌，引起社会公众和网络舆论的高度关注，也使学术抄袭、学术不端成为全民口诛笔伐的对象。而后的一个月中更是接连曝出了上海大学柴丽杰学位诉讼案和湖南大学刘梦洁学位诉讼案，学位授予与撤销的规程和制度一时也成为民众热议的话题，同时各大官微短评也相继发声。2021年全国召开期间，全国政协委员、江苏省高级人民法院副院长李玉生提议要抓紧修订《学位条例》，总结四十年培养经验，制定《学位法》，进一步规范学位授予单位的学位授予行为和学生的学习行为，也为处理相关学位纠纷提供明确的法律依据，使学位授予、学术评价、学位制度又一次升温，成为全民聚焦的热点话题。
3.3.2. 执政党的执政理念
中国共产党秉持“以人为本”的执政理念，依法尊重和保障人权是“以人为本”理念的本质所在。党的十七大报告首次提出要办人民满意的教育，随后习近平总书记在全国教育大会上再次强调“坚持把立德树人作为根本任务，办好人民满意的教育” [20]，这些都深深地透射出对人的关怀与尊重。通过立法来细化和完善学位制度使用细则，从而消减学位纠纷事件、提高高等教育人才培养质量、最大限度地保障各方权益，因此既符合党和政府的执政理念和工作目标，也契合我国社会的发展进程。十九大将全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的八个明确之一、十四个基本方略之一，通过学位法来细化和落实学位制度，践行了依法治教的要求，也为建设教育强国注入了一剂强心剂。从党和政府层面看，强国必先重教，运用法制思维和法律手段，强化对学位管理体制、学位授予条件、标准等的监理，守住法律底线，已经成为一种重要的政策导向。这些关于学位法立法的顶层涉及理念，为修订学位条例，制定学位法提供了根本遵循。
3.4. 三流交汇
当三大源流充分发展成熟时，需要利用恰当的时机与外力作用来推动完成三流交汇，开启政策之窗，以使学位法政策的制定上升到政府政策议程。
政策之窗是政策决策的关键环节，其开启意味着某些社会问题已具备成为政策议题的可能性 [21]。亟待解决的难题以及重大事件的浮现成为政策之窗开启的主要原因。翟天临学位事件推动了问题窗口的开启，2021年全国两会的召开则真正打开了政策之窗。虽然在翟天临事件发生之前，制定学位法的建议已被专家学者多次提及，但相比较其他政策问题，学位法制度问题一直处于备选的状态。第十三届全国人大把修订《学位条例》、制定《学位法》列入立法规划，同时，翟天临学位事件也在实践层面上对法律修订提出了现实要求，修订工作再次被提上日程，学位制度改革已取得了实质进展，2021年3月全国两会召开期间，多名人大代表、政协委员就学位制度问题提出提案，随即得到政府的重视并于2021年3月15日向社会公布了《学位法草案(征求意见稿)》。在学位法草案政策议程的建立过程中，问题源流是对于学位问题的认知，学位条例在制度上存在的问题通过指标、焦点事件以及相应的反馈信息来引起政府的关注；政策共同体提出的各种关于完善学位条例的政策建议构成政策源流；政治源流中的民众情绪、执政党的执政理念则反映了当前的社会制度背景。政策之窗开启时，三大源流实现交汇，加之政策企业家的积极行动，共同推动学位法制定工作提上政策议程。
4. 对《学位法草案(征求意见稿)》出台的思考
2021年3月15日，教育部发布了《学位法草案(征求意见稿)》，面向全社会公开征求意见，这意味着我国学位制度体系将进一步完善和规范。相较于《学位条例》，《学位法草案》的法律文本有了明显扩充，各部分规定更加详尽具体。在管理上，进一步明晰了从中央到地方的管理职责，国务院学位委员会侧重学位工作的宏观规划，国务院教育行政部门侧重于学位工作的具体实施与管理；在学位授予上，国家权力逐渐下放、授予大学更多的自主权，大学可在学位法基础之上，制定具体的学位授予标准；“舞弊作伪”撤销学位的适用情形更加明确、可操作，涵盖了抄袭、剽窃、数据造假、冒名顶替、徇私舞弊等。但权力界定不清晰、权力边界模糊的问题仍然存在，这也是目前大部分学位纠纷案件的关键缘由。虽然《学位法草案》授予了学位授予单位自主设定学位授予标准的权力，但对其标准设定的范围并没有做出具体说明，因此在实际应用中仍可能出现由于学位授予单位对于法律文本的理解角度不同，理解程度不同产生的不同层次学位授予标准，这不仅有违教育公平的理念，而且也容易伤害到学位申请者的学位获得权。高校理应享有办学自主权，但权力的运用也应有清晰的界限，才能让依法治教真正落到实处。学位法的完善依然任重道远，草案所反映出来的问题依然是痛点所在，《学位法》的亮相还需要社会各界的建议、反馈与协商，期待其能为研究生教育提供更坚实的法律保障。
在多源流理论分析框架下，学位法草案在问题源流、政策源流、政治源流的共同推动下逐渐成熟并成功出台，但该理论从根本上来说仍然是西方社会背景与文化环境的产物，对于解释我国现阶段社会经济背景下的教育政策议题的确具有一定局限性，后续研究需要根据我国社会具体情况对该理论进行修正，以使其更贴合我国现实情况，成为分析中国公共政策形成的有效工具。