1. 引言
今年两会上，碳达峰、碳中和被首次写入政府工作报告。“碳达峰”是指我国承诺2030年前，二氧化碳的排放不再增长，达到峰值之后逐步降低。上海在《上海市城市总体规划(2017~2035年)》中提出具体目标，“全市碳排放总量和人均碳排放于2025年达到峰值，至2035年控制碳排放总量较峰值减少5%左右”。这意味着，上海将力争比全国时间表提前五年实现碳达峰目标。
目前国内对碳达峰的研究主要分为两个方面，一是关注碳达峰目标本身与其实现路径 [1] [2] [3]；二是从政策研究角度来看，偏重碳达峰政策体系建设和重点行业的政策研究 [4] [5] [6]；缺乏对国家和地区政策的总体性研究。从研究方法上看，以定性分析为主，较少涉及对政策文本本身的定量研究，因此无法揭示国家或者地方对碳达峰治理的趋势与内在规律。本研究基于政策工具视角，采用内容分析法对上海市碳达峰相关政策文件进行了定量分析。首先选取了2012年~2022年上海市出台的政策文件84份，再对政策文本内容进行编码，然后进行统计分析，以期探讨上海市碳达峰政策工具在初期的使用情况，并针对存在的问题提出参考性政策建议。
2. 政策工具及类型
2.1. 政策工具
政策工具理论研究已经成为当代西方公共管理学和政策科学的研究焦点和重要研究途径，我国学者在本世纪初才逐步将国外政策工具的研究成果介绍到国内。关于政策工具的分类，根据不同的标准，常见的分类有：国外经济与合作发展组织(OCED)以政策工具行为特征作为基础的分类法，即主张政策工具包括命令控制、经济激励和劝说式工具 [7]。国内学者甘黎黎将环境政策方面的工具分为规制型、市场型和自愿型 [8]。陈振明教授将政策工具划分为社会化手段、市场化工具、工商管理技术 [9]。黄清煌、高明等认为政策工具包括命令控制型、市场激励型、公众参与型 [10]。大多数研究是基于政策工具本身的强制性，将其分为命令控制型、市场激励型和公众参与型三大类。
在政策工具的分类方面，虽然学者们使用的名称不尽相同，但是环境政策工具三分法应成为学界主流的分类法，本研究延续这种划分方式，认为环境政策工具可分为命令控制、市场激励、公众参与三类。且现有研究对政策工具的分析呈现出定量与定性方法相结合、定量研究逐渐增多的特点。但国内学界对环境政策的研究还不够深入，尤其是基于政策工具视角对地方环境政策进行文本分析略显不足，该领域尚存在较大研究空间。
2.2. 政策工具类型
2.2.1. 命令控制型
命令是国家行政机关及其领导人发布的指挥性和强制性的公文。它适用于依照有关法律公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性行政措施，在环境的治理上尤其适用。可以依靠国家颁布的法令来对碳排放行业进行约束，对绿色转型体系进行构建和环评制度改革等。
2.2.2. 市场激励型
适当的鼓励能够让政策具有更好的弹性，尤其是经济性的鼓励能够把碳排放过程中行为与自身的利益相连接。在碳排放权交易市场体制刺激之下，能够帮助其完善资源的重组，以达到最佳配置水平。既能够保障碳减排的效果，又能够降低成本，提高参与者减排的积极性，可谓是一举两得。
2.2.3. 公众参与型
公众的积极参与能够弥补上述两种情况的不足，表现为让公众自发的进行低碳的管理与维护。随着我国公民环保意识逐步提高，加强公民参与在我国碳达峰目标实现的道路中有比较广阔的前景。
3. 碳达峰政策文本分析
3.1. 上海市碳达峰政策的选择
上海市提出全市碳排放总量和人均碳排放于2025年达到峰值，至2035年控制碳排放总量较峰值减少5%左右。本研究以2012年~2022年为时间范畴，试图分析上海市实现碳达峰的政策工具使用情况，为上海市减少碳排放治理的政策工具选择提供参考意见。因此，本次研究政策的选取遵循以下原则：发文机构为上海市人民政府和上海市市级部门；发布时间为2012~2022年；政策内容与碳减排、碳达峰治理直接相关。本研究选取的政策文本均来源于互联网公开数据，主要从北大法宝、上海市人民政府网站搜集，考虑到政策文本的可获得性限制，最终收集整理有效政策84份，具体见表1。
Table 1. Shanghai municipal carbon peak environmental governance policy
表1. 上海市市级碳达峰环境治理政策
3.2. 政策发文机构分析
使用Gephi软件可视化功能对政策发文机构作共现分析，从上海市碳达峰政策文本发布主体来看，发现我国碳达峰政策文本发布主体呈现非单一中心化的特点，35份文件涉及的部门众多，领域多元化，包括15个相关部门，涵盖教育、财政、科技、农业等各个领域，与建立上海市碳达峰碳中和“1 + N”政策体系相匹配 [11]；从发文数量来看，总体发文量最多的是上海市人民政府，表明上海市在战略层面对碳达峰目标非常重视；其次是上海市发展和改革委员会与生态环境局，表明碳减排治理目标符合国家全面深化改革战略部署同时是重要的生态领域问题；再次是上海市经济和信息化委员会，也表明上海市对碳排放权交易、碳金融和绿色投资等市场手段重视。政策发文机构共现图，具体见图1。
Figure 1. A total map of policy issuers appears
图1. 政策发文机构共现图
3.3. 政策文本内容分析单元编码
本研究以84份上海市碳达峰相关政策为分析样本，首先对政策文本内容进行分析单元编码，然后再对符合的政策编码进行定量统计。
根据发文主体的政策文本具体内容和上述对政策工具的定义，对84份政策文件进行分类，政策文本的分析类目具体包括，碳排放核算机制、碳减排试点、细化重点领域减排计划、信用惩戒、绿色金融市场体系、碳市场、碳税、两证联办、科技支撑碳达峰项目专项、低碳化智能底座、绿色消费标准、低碳节能宣传、碳普惠体系建设、信息公示。分析单元为政策文本中对应内容，本研究对84份政策文件进行分析编码，最终形成了基于政策工具的上海市省级碳达峰政策文本内容分析单元编码表，具体见表2。
Table 2. Distribution of basic policy tools
表2. 基本政策工具分布
基本政策工具分析
基于命令控制、市场激励、公众参与政策工具划分方式，通过统计分析得到84份政策文本基本政策工具分布结果如图2所示。
Figure 2. Statistical chart of the distribution results of policy tools
图2. 政策工具分布结果统计图
4. 基于政策工具的上海市碳达峰政策现状
总体上看，上海市正统一部署，加快建立上海市碳达峰碳中和“1 + N”政策体系，立好市碳达峰碳治理中的“四梁八柱”。上海市碳达峰碳减排治理兼顾了命令控制、市场激励和公众参与在政策工具的使用，从统计分析结果看，命令控制工具占了超一半比例(56%)，其次是市场激励工具(32%)，公众参与工具占比例最低(12%)。具体来看，在命令控制工具中，零碳减排试点所占比例最大(24%)，其次是绿色转型体系构建占比(22%)，碳减排关键技术体系(19%)；在市场激励政策工具中，碳市场(54%)，绿色金融市场体系(33%)；在公众参与政策工具中，绿色消费标准(53%)，低碳节能宣传(27%)，碳普惠体系建设(13%)，碳普惠体系建设(7%)。
4.1. 命令控制政策工具使用过溢
依据统计分析，命令控制工具占比56%，在碳达峰环境治理中占据着主导地位，一定程度表明政府解决问题的传统做法仍然是管制。碳减排环境治理是一个公共产品，“搭便车”普遍的问题也正是公共产品本身的特性引起的。在碳达峰碳中和环境治理的初期，我国集中力量办大事的优势得到了体现，政府是最关键的部门，由于它作为社会运转的“心脏”，通过使资本、部门、技术、制度等大量的资源有效的流转，来承担起碳达峰治理过程中最大的责任。同时，对个人来讲，我国政府的政策控制在政治上具有强大的号召和感染能力；对社会来说，一种社会依赖政府的模式和文化仍然是目前最大的现实，因此行政文化在我国依旧是主要属性。公众对政府的依赖也为政府命令控制类政策工具的施行提供了良好的氛围。命令控制政策工具本身的优点也使其在上海市碳达峰治理中发挥了重要的作用和得到了广泛地应用。
管制类工具有以下优点：① 成本低，命令控制的实现只需要一个管理机构确保政策措施得到施行，比其他政策工具(例如，大规模基础设施改造、补贴等)的成本更低；② 效率高，因为命令控制是根据目标的拆分来倒逼政策制定，所以更多是“我想让你做什么”而不是“你自己想做什么”，这样政府就避免了事先研究政策执行客体的偏好；③ 不确定性更低，根据统计显示，上海市在碳排放环境治理中使用的管制工具类型多样，内容涉及碳排放核算机制、碳减排试点、细化重点领域减排计划、信用惩戒等，一定程度上表明政府对碳排放污染治理的重视程度高。
综合三类政策工具使用情况，命令控制工具在上海市碳污染治理中占超一半比例，一定程度上反映出该类型政策工具在碳达峰政策体系构建初期将发挥重要作用，但是明显具有使用过滥的现象，在中后期的环境治理中应进行适当的调整。
4.2. 市场激励政策工具有待完善
市场激励政策工具占整个政策工具的32%，比例较低，同时与控制政策工具相比，细分的形式较少。市场激励政策工具的使用低频原因主要有以下几个方面。
首先，2021年7月份全国碳市场落地上海并正式开放，但目前为止正处于建设的初级阶段，市场工具在选择和制定上具有渐进性，初期更关注其运营是否能解决主要矛盾，注重政策施行的整体效果，然后再根据实际情况制定新的有效政策措施。其次，政策目标提出的早期阶段，为了集中力量整合资源，政府更倾向于通过管制政策工具去达成目标。最后，市场机制工具增加了政府行政成本。如碳市场建立中涉及上海市碳交易所，上海市生态环境局，碳披露与核查机构等，会增加政府人员和机构管理成本，甚至有可能造成“膨胀”现象。
4.3. 公众参与工具使用不足
公众参与政策工具占整个政策工具的12%，比例较低。要想实现可持续和稳定的低碳发展，则需要全社会的参与，仅有政府的资源和市场的力量是远远不够的，公众的广泛参与是根本。目前上海市在碳达峰环境治理公众参与方面存在着缺乏完善的激励与引导公众参与全民低碳的机制问题，相关绿色行动的开展仍以政府强制执行为主，形成“政府唱戏，公众观看”局面。同时，公众无法通过专门的官方的平台了解到碳排放强度和目前我们的绿色行动所带来的减排量等权威信息。此外，我国的在碳减排方面的非政府组织某种程度上尚未得到比较成熟的发展，因此也会制约公众参与环境治理政策工具的实施。
市场机制政策工具和公众参与政策工具在整个政策工具中占比36%，某种程度上反映了这两种类型工具的使用力度不足，因此，加强和完善这两类工具的使用应成为未来政府工作的侧重点。
5. 基于政策工具完善上海市碳达峰相关政策建议
上海市在未来碳减排环境治理中，应继续完善命令控制政策工具的运用，降低其实施成本，同时完善碳排放权交易市场相关政策体系构建，加快探索和建立以市场激励机制政策工具为主的政策工具结构，细化市场机制政策工具，实现“环境有价”，并积极拓展公众参与型政策工具，推进碳普惠体系建设工作，形成“全民低碳的社会氛围。
5.1. 降低命令控制政策工具施行成本
在2025年上海市实现碳达峰以前，命令控制政策工具在上海市碳达峰治理过程中仍将发挥主导作用。完善环境管制工具应该从以下几个方面来着手：一是实事求是，关注不同主体之间的差异，避免相应规制被“一刀切”执行，因此带来巨大制度执行成本。二是借助大数据、人工智能和新一代信息技术建立全市统一的碳排放信息平台，打破“信息沙漠”和“信息孤岛”，为环境管制政策工具的实施夯实信息基础。三是根据政策执行的实际情况，适当降低命令控制政策工具的使用频率，同时增加市场机制和公众参与政策工具的使用，增强政策工具之间的协同与灵活程度。这样可以更好降低管制政策工具的执行成本。四是要提高碳排放污染的违法成本，确保控制的刚性和执行力度，以使环境管制政策工具顺利实施。
5.2. 完善“环境有价”全国碳市场机制政策工具
在市场机制作用下，能够使多个污染主体的边际控制成本相等，所以与环境管制型工具比较，具有“效率”上的优势。上海市在碳排放环境污染治理实践中应加大并完善市场机制政策工具的使用，构建起以市场机制政策工具为主的工具机构，具体可以从以下几个方面进行：① 制度保障，加快完善相关法律，修订上海市碳排放环境污染治理的办法、条例等；② 积极引导全国碳排放权交易市场的发展，借鉴世界碳市场构建经验，将市场引入到碳排放环境影响评价、环境监测、环境治理等方面，发挥市场的决定性作用，减少政府直接干预，减少少数决策者的“寻租”空间。③ 细化市场化工具。在财政补贴方面，加强对碳达峰环境污染监测技术发展等的扶持力度。在碳税方面，应逐步探索碳税收制度，积极融入全国税收体系。同时探索合理的碳税率水平，使其能最大限度地反映减少含碳污染物排放的边际成本，激励污染主体采取绿色环保的技术及设备，同时也要考虑碳税对不同类型企业的负面影响。
5.3. 营造“全民低碳”公众参与政策工具氛围
加大公众参与政策工具使用力度可以从以下几个方面进行：① 不断加强碳达峰碳中和宣传教育，使“绿色低碳”意识内化于公众，并变成一种行为动力，同时也要加强对高碳排放企业进行技术指导和法律宣传。② 保障公民知情权，加快官方专业的碳排放披露和检测信息平台构建。③ 推进碳普惠体系建设工作，增加公众参与低碳行动的渠道和制度化。④ 倡导绿色低碳的生活方式。比如绿色出行，绿色消费，做好垃圾分类，使用绿色环保购物袋，使用节能家用电器，尽可能通过少的能源消耗来满足日益增长的生活质量和生活水平的需求。