摘要:
义务教育投入是指各级政府为义务教育阶段学生提供教育服务和完成学业成就而进行人财物等各类资源的分配、管理和使用，成为影响民族地区义务教育优质均衡发展的关键性因素。党的十八大以来，各级政府加大了对民族地区义务教育投入力度，我国民族地区于2020年底已经基本实现了县域义务教育基本均衡目标，但从国家督导和监测结果看，民族地区义务教育均衡发展较低，还面临着财政投入总量不足、资源配置均衡度欠佳、教学设备设施配备不足、教师队伍素质能力不高、投入产出绩效较低等现实境遇。以此来看，在后扶贫时代，民族地区义务教育投入需要从三方面入手寻求破解之策：一是完善财政投入机制，为民族地区义务教育发展提供充足的保障；二是均衡教育资源配置，缩小民族地区区域间和城乡间义务教育发展差距；三是完善治理结构，提升民族地区义务教育投入绩效管理水平。
Abstract:
Investment of compulsory education refers to the allocation, management and use of human, financial and other resources by governments at all levels to provide educational services and complete academic achievements for students in compulsory education. It has become a key factor affecting the high-quality and balanced development of compulsory education in ethnic minority areas. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China, governments at all levels have increased their investment in compulsory education in ethnic minority areas. By the end of 2020, ethnic minority areas in China have basically achieved the goal of a basic balance of compulsory education at the county level. However, according to the results of state supervision and monitoring, the balanced development of compulsory education in ethnic minority areas is relatively low. It is also faced with the shortage of financial input, the imbalance of resource allocation, the shortage of teaching equipment and facilities, the low quality and ability of teachers, and the low input-output performance. From this point of view, in the post poverty alleviation era, the investment in compulsory education in ethnic minority areas needs to seek solutions from three aspects: First, improve the financial investment mechanism to provide sufficient guarantee for the development of compulsory education in ethnic minority areas; Second, balance the allocation of educational resources and narrow the development gap of compulsory education between regions and between urban and rural areas in ethnic minority areas; Third, improve the governance structure and improve the performance management level of compulsory education investment in ethnic minority areas.
1. 引言
义务教育在阻断民族地区贫困代际传递、推进乡村振兴、拉动地方经济发展等方面起到重要的推动作用，正所谓“越穷的地方越难办教育，但越穷的地方越需要办教育，越不办教育就越穷 [1]。”义务教育投入是指各级政府为义务教育阶段学生提供教育服务和完成学业成就而进行人财物等各类资源的分配、管理和使用，是民族地区义务教育优质均衡发展的关键性影响因素。近年来，特别是党的十八大以来，我国实施了精准扶贫、精准脱贫战略，各级政府加大了对民族地区义务教育的投入力度，民族地区县域义务教育基本均衡目标已基本实现。截止到2020年底，全国实现县域义务教育基本均衡发展的县数占比为96.8%，其中中西部县数占比95.3%，基本实现了“有学上”目标 [2]。但从国家监测和督导结果来看，民族地区义务教育基本均衡程度较低，很多学校的综合差异系数指标达到了国家标准上限，还面临着法定的“三个增长”无法足额保证、公用经费投入结构和使用不合理、教学设备设施配备不足、大班额还比较突出、教师队伍能力素质不高、投入产出绩效较低等现实境遇。加之我国民族地区位于中西部，大多处于内陆边陲或高原山区，由于历史、自然和地理等原因，经济发展基础薄弱，内生性、可持续发展态势还未完全巩固，返贫风险较大，有得而复失的隐忧。随着2020年脱贫攻坚战略的全面胜利，我国已经成功解决了绝对贫困问题，但对于民族地区而言，相对贫困问题仍较为突出，巩固民族地区义务教育基本均衡成果、防止义务教育返贫之路任重而道远。因此，在后扶贫时代，各级政府必须强化政策保障，进一步加大对民族地区义务教育的各项投入，不断破解义务教育发展的内部约束，为民族地区巩固脱贫攻坚成果、实现义务教育优质均衡奠定坚实基础。
2. 完善财政投入机制，为民族地区义务教育优质均衡发展提供充足的资金保障
义务教育作为一项公共物品，是民族地区最兜底的民生工程之一，保障其公共性和充足性是各级政府最基本的职责。因此，建立健全公共财政投入机制，有利于科学界定央地之间、府际之间和职能部门之间财权分配责任和关系，确保民族地区义务教育投入总量的充足性和增量的可持续性。
2.1. 提高财政性投入总量
从国际惯例上看，衡量一国对于教育投入的重要指标，主要看教育投入占GDP的比重，要想实现教育和经济发展的良性互动，教育经费投入占GDP的比例要高于4%。自2012年开始，我国教育经费投入连续9年高于4%，在一定程度上保证了义务教育发展的资金需求。然而，民族地区大多处于老少边穷地区，自然环境差，经济基础薄弱，财政收入较少，绝大部分属于“吃饭财政”，义务教育支出明显不足，所以公共教育支出4%投入目标远远不能满足民族地区义务教育发展的资金要求。以凉山州为例，自2012年开始，除了个别县没有达到4%的投入目标，绝大多数县市远高于这个目标，2019年部分贫困县如普格县、布拖县、昭觉县和美姑县投入甚至高于10%，义务教育经费短缺的问题并没有随财政投入力度的加大而得到足额解决。其原因在于这些县级政府财政收入基数低，尽管投入比例较高，但这不意味着只要达到4%就保证了资金的充足。整体来看，到2020年底，尽管我国已经解决了绝对贫困问题，民族地区经济实力也得到了显著提升，但人们期盼有更好的义务教育，“上好学”的愿望愈发迫切，这也就对民族地区义务教育人财物等各类资源投入提出了更高的要求。因此，在后扶贫时代，各级政府要加大对民族地区义务教育财政性经费投入力度，进一步提高义务教育投入占GDP比重，确保《义务教育法》规定的“三个增长”逐年稳步提升。同时，要完善民族地区财政性教育经费投入结构和方向，提高义务教育投入在三级教育财政投入中的比重，进而实现义务教育事业发展效益的最大化。此外，完善结对帮扶制度，从中央层面组织开展省际协作帮扶、地域对口帮扶、校际结对帮扶，多措并举为民族地区义务教育优质均衡发展提供充足的资金保障 [3]，不断全面缩小民族地区区域之间、城乡之间和校际之间的义务教育发展差距，为民族地区乡村振兴战略高效推进提供强有力的人才支撑。
2.2. 完善转移支付制度
对于民族地区来讲，扩大义务教育转移规模，有利于解决当前我国民族地区义务教育经费总量不足、教育投入结构失衡及投入绩效不高等突出问题。一是扩大一般性转移支付规模 [4]。在后扶贫时代，要优化和完善现有的一般性转移支付制度，不断提高其在中央财政转移支付中的比重，使其成为转移支付的主要形式。此外，还要进一步明确省级政府的义务教育权责，完善省级以下义务教育一般性转移支付办法，不断提高省级财政的协调功能，不断缓解民族地区基层政府特别是县级政府的财政压力，为民族地区义务教育发展提供充足的财力保障。二是加大专项转移支付力度。根据民族地区实际，各级政府在一般性转移支付为前提基础上，由中央与省级资金相互配套的专项资金投入来解决民族地区义务教育发展面临的基础设施条件差、教学设施设备缺乏、学生资助投入不到位等突出问题所需要的资金缺口。此外，要加大中央专项支付力度，由于民族地区大多分布于我国的中西部地区，经济实力跟东部相比较弱，加之民族地区县域之间发展差异较大，需要均衡的开支较大，省级政府无力负担过多的转移资金，需要进一步加大中央专项扶持力度来弥补民族地区义务教育资金投入不足的困境。三是合理分担公用经费比例。在坚持公用经费省级分担为主、中央合理分担原则的前提下，针对民族地区义务教育投入充足性欠佳的情况下，中央可以适当加大财政投入倾斜力度，有必要对现行的“两免一补”及公用经费分担比例进行上调，即从现在中央负担的80%上调至90%，同时省级政府再承担剩下的10%，各县市政府不需再进行配套投入，从而缓解民族地区基级政府义务教育投入的资金压力，确保义务教育投入总量和增量的充足性和可持续性。
2.3. 科学测算投入规模
科学测算是决定投入数量和结构的依据。民族地区地域广，经济发展水平迥异，不同简单采取以人头、平均式的这种粗放型的投入方式，这样尽管从面上解决投入的数量问题，但往往会出现义务教育财政投入规模冗余、投入低效，影响义务教育投入的效率性和效益性 [5]。所以，科学、精细测算义务教育投入标准和金额，是保证民族地区义务教育投入充足性、公平性、效率性和效益性的根本前提。具体而言，除了要相对准确的预测各级教育生均经费指数等教育经费需求外，还要根据民族地区实际，综合考虑各地区义务教育阶段各类师生数量、基础设施建设需求和义务教育发展的薄弱环节，结合国家义务教育发展规划预算义务教育投入金额，并以此作为拨付标准，这样不仅为民族地区义务教育发展提供了可靠稳定的资金来源，同时也确保了不同地区、不同收入水平的人群享有均等化的受教育机会。具体而言，由于义务教育财政投入是公共财政预算的一个重要组成部分，为了进一步明确义务教育财政投入的方向和重点，有必要通过调整和提高教育经费预算科目级次来实现 [6]。在实际操作过程中，可以在财政预算中专门设立民族地区义务教育类科目，并把教育事业费和教育基建费并于该项目，对于其他项目可以归入其它款项目。这样就提升了民族地区义务教育财政投入的分配等级，由原来的二次分配提升到一次分配的行列，从而提高各级政府对民族地区义务教育投入的重视程度，同时有利于提高财政性义务教育投入过程的公平性和透明度，使义务教育投入投到真正需要用钱的地方，进而降低浪费率，提高教育投入的使用效率和产出效益。
3. 均衡教育资源配置，缩小民族地区区域间和城乡间义务教育发展差距
按照诺尔斯提出的公平正义原则，衡量民族地区义务教育是否真正公平，不仅要从机会公平上保证所有适龄儿童“有学上”，同时还要过单独的补偿措施使弱势群体能够获得更多的教育资源和服务，进而实现过程公平和结果公平 [7]。因此，在后扶贫时代，巩固民族地区教育扶贫成果、实现义务教育优质均衡目标，必须加大对经济发展薄弱、返贫风险较高的相对贫困地区和广大农村地区的义务教育投入，不断提高教学办学水平和质量，进而为所有民族地区适龄儿童提供高质量、均等化的基本公共教育服务。
3.1. 优化经费投入结构
目前，制约民族地区义务教育优质均衡发展症结之一在于教育资源在城乡、区域之间的分配不均衡，城乡之间生均教育资源差距过大。因此，在后扶贫时代，在解决民族地区义务教育投入总量的同时，重点要均衡和优化区域之间和城乡之间的教育投入规模和结构 [8]。一方面可以采取差异化的经费投入方式。各级政府要根据民族地区发展实际，针对区域之间财政支持现状和城乡义务教育差距大小，特别是对于经济相对落后的农村地区和困难家庭要加大投入力度，在投入的标准上要高于其他地区，对困难学生的帮扶上要进一步提资助标准。此外，要修订完善经费拨付制度，采取可采取综合定额与专项补助相结合的拨付方式。其中，“综合定额”是指在向民族地区的各级中小学校拨款时，应结合学生数量、学校规模、校舍面积、教学设施设备和教职工数量等方面综合测算教育投入金额；“专项补助”则是专门针对民族地区寄宿制学校、教学点、完小以及初小等薄弱学校设立的专项资金 [9]，以此来缩小城乡义务教育差距，使农村地区义务教育阶段学校拥有更多的优质教育资源，获得更大、更多、更好的生存发展空间 [10]。另一方面，要进一步优化经费投入结构，重点向民族地区的农村义务阶段学校倾斜。在后扶贫时代，有必要设立专项资金用于农村学校基础设施建设、教学办公条件的改善等方面，确保专项资金受众的特定性。进一步修订完善城乡中小学生均公共经费定额标准，并明确公共经费的使用范围，提高义务教育投入产出效益。同时，根据民族地区实际，探索建立一套分级独立的税收体制，确保基层政府拥有自己的税收权限，获得相应的财政收入，在此基础上预留一部分财政专项经费用于对农村义务教育进行补充和扶持，以便在对贫困学生学杂费和生活费减免、奖助学金提供等方面给予足够帮扶，减轻贫困家庭接受教育负担，降低农村地区义务教育的辍学率，使转移支付制度能够真正起到缩小城乡投入差距的作用。
3.2. 均衡师资队伍配置
教师不仅是保证教学活动高质量开展的前提和基础，更是提高学校内涵发展、增强学校核心竞争力的关键因素。当前，民族地区区域之间、城乡之间义务教育发展不均衡，最主要就体现在师资水平的差距上。在后扶贫时代，统筹推进民族地区城乡义务教育均衡发展、一体化发展，关键在于统筹城乡教师资源，重点建设好乡村教师队伍，配齐培强管理服务团队。一是调整教师编制。首先，优化编制结构。在后扶贫时代，要进一步创新教师配备机制，建立省域内“机动编制”、“预借编制”、“专项编制”和跨县域调整机制，探索购买工勤服务模式，有效缓解教师编制不足，总量不足和结构性缺员的问题 [11]。其次，壮大师资力量。进一步加大对特岗计划、公费师范生、民族地区教师专项计划等政策的倾斜支持力度，采取定向委托培养等特殊招生方式，加强对民族地区特别是农村地区双语教师、艺体类薄弱紧缺教师和全科教师的培养力度和规模。第三，强化教师双向交流机制。深入推进“县管校聘”改革，逐步完善民族地区城区学校和农村学校、优质学校和薄弱学校教师双向流动机制。支持民族地区学校校长、教师开展省、市、县内挂职，相互学习和交流经验。培养和引进优秀校长、名师到民族地区教学或者支教，进一步优化教师岗位设置结构，适当提高中级、高级教师岗位比例。二是提高教师福利待遇。首先，深化乡村教师支持计划，促进县域内教师合理流动。实行教师待遇一校一策，打破城乡二元结构壁垒，推动教师队伍城乡一体化建设 [12]。建立省级统筹管理民族地区义务教育教师绩效工资机制，针对民族地区要建立差异化的岗位工资绩效标准，确保经济发展落后地区和农村地区的标准高于经济条件较好的地区。其次，实施特殊津贴制度。各级政府要根据所辖范围内民族地区的自然地理条件、经济发展现状进行分类管理，精准施策，建立合理的梯度补贴制度，不断提高财政保障实力较弱地区以及农村地区的教师待遇。最后，探索建立教师激励制度，提升教师工作获得感。在后扶贫时代，要进一步在民族地区推行教师弹性退休制度、教师礼仪制度、荣誉制度，努力改善教师工作和生活条件，从根本上解决民族地区教师引不进，留不住的问题。
3.3. 缩小基础设施设备差距
基础设施设备是影响义务教育发展质量高低的重要因素。在后扶贫时代，各级政府要加大对民族地区特别是农村地区的基础设施建设力度，不断缩小区域间和城乡间的办学条件差距。一是实施寄宿制集中规模办学。根据义务教育优质均衡的建设标准，修订完善农村寄宿制学校建设标准，加快民族地区城乡义务教育一体化发展，加强城镇学校和寄宿制学校建设，保留并办好必要的乡村小规模学校。大力实施国家和省重点教育项目，集中力量打造一批规模寄宿制学校，提高寄宿制学校管理和生活设施配置水平。二是加大信息化建设力度。优质教育资源匮乏是制约民族地区义务教育高质量发展的短板，要借助信息化手段，引进、消化、吸收优质教育资源到偏远地区，不断提高民族地区教学质量和育人水平。各级政府要加强学校信息化运行和保障机制，加强网络基础设施与多媒体终端配置力度，确保“优质资源班班通”和“网络学习空间人人通”使用效果。同时，要构建“互联网+教育”远程教育平台，把发达地区的优质课程资源、先进的教育方法和管理理念传送到民族地区和边远山区，实现优质教育资源共享。三是提升学校标准化建设。进一步加大公共教育资源向民族地区特别是农村学校的倾斜力度。根据民族地区实际，坚持农村适当高于城镇的建设标准，不断改善学校住宿条件，加大对经济发展落后地区和困难家庭适龄学生乘车、寄宿等方面的补助力度。进一步改善基本办学条件，继续高标准推进全面改薄计划，提高民族地区义务教育阶段学校行政办公用房、教学及辅助用房、教学设施设备的配备标准，不断缩小城乡学校间的硬件设施差距，使之能更好的服务于教育教学活动。
4. 完善治理结构，提升民族地区义务教育投入绩效管理水平
党的十九届四中全会指出，优化治理结构，提升政府治理效能是完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化、可及性和满意度的重要举措。义务教育是提高民族地区民众知识水平、抬升社会整体文明程度和拉动地方经济发展的重要引擎，是各级政府必须提供的纯公共产品。政府作用发挥如何、职能定位和履职效率的高低直接影响着义务教育公共产品的供给质量。因此，转变政府职能，提升治理能力现代化水平是促进民族地区义务教育优质均衡的重要保障。
4.1. 优化投入绩效评价机制
中共中央和国务院在2018年颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确指出要加强对财政资金支出效率和效果评价，并将评价结果作为优化财政资源配置和提升公共服务的重要举措。因此，在后扶贫时代，要进一步完善义务教育投入绩效评价指标体系，改变现在单一化、简单化、静态化的评级机制，要构建体现义务教育投入充足性、公平性、效率性和效益性全过程、动态的绩效评价指标体系。首先应包括投入类指标，这类指标主要检验民族地区义务教育投入是否实现了“三个增长”，从投入总量上判定是否达到了法定标准，从增量上评价投入增长速度和增长率是否稳定。其次要包括过程类指标，该类指标主要评价民族地区义务教育城乡投入是否均衡，资金管理和使用上是否合理及有没有浪费现象，是否做到了投入产出效益的最大化，进一步强化对义务教育投入公平性和效率性的评价。最后还应该包括产出类，主要评价义务教育投入带来的内部效益如何，如万元财政培养出来的毕业生人数、辍学率、义务教育巩固率和合格毕业生人数等。通过投入、过程、产出相结合的指标体系，每年开展义务教育投入绩效综合评估。为进一步提高义务教育投入评价的客观性，各级政府有必要主导成立专门的评价机构，并将评价结果作为下一年度编制预算的主要依据，以此确保民族地区义务教育投入在区域间、城乡间的均衡，进而助推县域义务教育优质均衡目标的实现。
4.2. 加强内控监督和审计力度
近年来，特别是党的十八大以来，随着国家对民族地区义务教育投入力度的不断加大，各中小学可支配的资金量也在不断增多。因此，必须强化内部监督机制，加大审计力度，以此提高义务教育资金投入绩效。首先，建立健全内控制度。财政和教育等行政部门要进一步健全完善“校财局管”的运行机制，在财务核算和日常经营开展上要严格规范管理，要加强对所辖范围学校监管力度，及时向社会公开学校对于财政教育经费投入的使用情况，确立资金合理高效利用，不断提升义务教育投入产出效率。其次，强化义务教育财政投入预算的约束力。根据民族地区不同区域，科学编制预算投入规模和投入结构，进一步规范中小学财务管理。同时要针对民族地区特别是农村地区中小学预算重视程度不够、预算内容不合理、预算执行存在偏差等突出问题，各相关职能部门必须加强对学校校级管理干部和具体财务经办人员的培训，以此来提高义务教育经费投入的效率性和效益性。最后，要加强对义务教育投入的审计监督。义务教育经费投入要坚持政府审计为主，社会审计、国家审计与学校内部审计相结合的审计体系，对义务教育投入资金进行不定期审计，使整个投入过程都在监督机制中规范运行，进而提高资金使用的透明度和高效性。此外，在监督审计过程中，要坚持信息公开原则，通过举行政府报告会、张贴宣传栏、政府官网等渠道公布各级义务教育经费从投入到使用的所有信息，供全体公众了解，接受公众监督，以此来约束和规范各级政府的投入行为 [13]。
4.3. 强化法治建设和问责机制
从美国、日本等发达国家经验看，建立完整的法治体系，实行严格的问责机制是提高义务教育投入绩效水平的保障。目前，《义务教育法》对我国义务教育经费的投入和管理进行了明确的规定，政府的主体地位、各级政府的分担比例与相应责任都得到了法律上的确定。但该规定仍然属于原则的条款，各级政府的财政责任依然过于模糊，各级政府仍存在互相推诿的现象，不规范使用、浪费义务教育经费与专项补助的现象依旧存在。因此，要加紧出台有关义务教育投人与使用的专项法律，制定与各地区社会经济发展水平相适应的教育经费投入标准、依法追究克扣、挤占、挪用、拖欠义务教育经费行为的法律责任，从而确保各项义务教育经费的足额投入。此外，各级政府要加大对相关责任部门和责任人的履职情况进行监督考评，对失职渎职的行为要严格问责。各级政府要加大对民族地区义务教育各项投入标准是否落实到位，是否对公用经费滞留、截留等违纪违法问题进行监督问责。具体而言，可以尝试建立义务教育专门的账户管理体系，即在中央、省、市、县设立独立的义务教育资金账户并进行独立核算管理。同时，在资金拨付过程中，进一步减少中间环节，确保资金分配的透明和高效，提高民族地区义务教育资金投入的运行效率。除了这些显性问题以外，还要加大对义务教育投入隐性问题的监督，如教育投入过程中的资金使用效率、城乡投入均衡情况等方面进行监督考评，并将其工作业绩作为干部表彰、问责、职务晋升的主要依据，以此调动各级政府和相关职能部门履行义务教育投入职责的积极性，不断提升义务教育投入绩效管理水平，实现民族地区基本公共教育服务优质、高效供给。
5. 结语
2020年我国脱贫攻坚战的顺利收官，标志我国已经进入了后扶贫时代，在此盛世背景下，民族地区“义务教育有保障”目标已经实现，但由于历史、地域以及人群思想意识、文化素质等原因的影响，民族地区义务教育发展各项指标还较低，其发展速度、质量与发达地区相比还有很大差距，义务教育优质均衡目标的实现任重而道远。因此，在后扶贫时代，各级政府在巩固义务教育扶贫成果的基础上，必须加大对民族地区义务教育人财物等各类资源的投入力度，进一步优化投入结构和规模，重点向经济发展薄弱地区、相对贫困地区、农村地区和特殊群体倾斜。此外，要加强义务教育投入充足性、公平性、效率性和效益性评价，不断提高民族地区义务教育投入绩效水平，全面提升义务教育办学质量和水平，推动民族地区义务教育由基本均衡向优质均衡目标转变。
基金项目
四川省高等学校人文社会科学重点研究基地–农村社区治理研究中心项目“新时代农村基层党组织引领乡村治理能力提升研究”(SQZL2020B08)；四川广播电视大学重点科研课题“新时代农村基层党建引领乡村治理的路径探索——基于德治、自治、法治‘三治融合’的视角”(KTKYC2020014Z)阶段性成果。