1. 引言
坚持依法治国、建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。在生态文明建设中，完善相关法制建设是实现美丽中国的关键一环。2018年5月18日，习近平在全国生态环境保护大会上的讲话中强调指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，但是，当前我国生态环境保护中依然存在“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”等问题 [1]。因此，新时代继续推进生态文明建设，必须加强生态文明法制建设，有的放矢、逐一击破。有学者从生态文明建设刑法保障的角度分析指出，随着我国生态文明建设的不断推进，生态环境保护从以治为主转向了以防为主，刑法保障机制在治理功能、预防功能和适用效益方面的有限性开始凸显。因此，刑法保障机制应该做到与时俱进，在不同的生态文明建设时期应当赋予其不同的定位，即从当前的预防法定位向保障法定位转变 [2]。还有学者提出，针对环境法制建设中立法不足、适用性差、体系不健全等问题，需要吸收生态文明的精神内涵，融入到环境法法律原则构建中，进一步充实和完善 [3]。本文在吸收借鉴现有文献研究的基础上，分析了新时代加强生态文明法制建设的必要性，并结合十八大以来我国生态文明法制建设的现状，对加快推进生态文明法制建设提出了相应的对策建议。
2. 新时代加强生态文明法制建设的必要性
2.1. 保护生态环境的客观需要
生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。2013年5月24日，习近平在十八届中共中央政治局第六次集体学习时指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障” [4]。生态文明建设是一个长期而系统性的社会工程，只有制定更为严格的制度，推进最严密的法治，才能打破现阶段的一切阻力，开创生态文明建设的新局面。首先，保护生态环境必须依靠制度。制度建设具有长远性和根本性的特点，加强生态文明制度建设，是实现美丽中国永续发展的坚实基础。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出，“目前我国的生态文明建设仍然是一个明显短板，资源环境约束趋紧、生态系统退化等问题越来越突出” [5]。因此，新时代加强生态文明建设，必须要不断完善生态文明制度体系，为保护生态环境提供制度保障。其次，保护生态环境离不开法治。法治是法制的基础和前提条件，生态文明法治就是要把生态文明建设纳入法治的轨道，对破坏生态环境的行为予以法律制裁。法治是“依法办事”的治理方法和运作机制，习近平所指出的“最严格的法制”，不仅是为了解决以往生态文明建设中存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题，同时也是对破坏生态环境的犯罪，实行更为严厉、更为坚决的法律制裁。总体而言，制度建设注重静态规则，而法制建设注重动态管理，两者相互补充，共同构筑了生态环境保护的坚固屏障。
2.2. 实现人与自然和谐共生的重要手段
人与自然的辩证关系是人类发展的永恒主题。习近平总书记指出，我国要实现的现代化是“人与自然和谐共生的现代化” [6]。在建设现代化国家新征程中，要注意正确处理好人与自然的关系，坚持走人与自然和谐共生的现代化道路。进入新时代，人民群众对优美生态环境的要求越来越高，环境质量成为人民关注的焦点。但在现实发展中，一些个人、企业甚至政府单位表面提倡绿色发展，背地里阳奉阴违反其道而行之，给绿色发展造成很大的阻碍。因此，仅靠宣传和教育是无法实现绿色发展的全面、有效的保障，而要解决这一困境，就要从生态文明法律体系的构建入手，以法律手段实现人与自然的和谐共处。首先，绿色发展的法治化能够使法治与新发展理念产生共鸣，有利于培育人们的生态道德和行为习惯，推动“两山”理念深入人心，为建设生态文明、推动形成绿色发展方式和生活方式以及满足人民群众对美好生活的向往提供法治保障。其次，要依法处理好生态环境中存在的突出问题，尤其是对生态环境造成的严重损害，用法律的强制性来保障资源的节约和保护，提高社会公众的环保意识。最后，在对自然生态环境进行保护方面，可以明确国家规定的行政机关和法人机构对违反国家规定的生态环境损害的赔偿范围和费用，从而更加准确高效地解决绿色发展中的各类纠纷，维护受害人的合法权益。
2.3. 实现全面依法治国基本方略的重要内容
全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十九大把坚持全面依法治国确立为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要内容，对全面依法治国的科学内涵和实践要务进行了深入的论述，为我国的社会主义法治建设提供了理论依据。法治是法制的落脚点，因此，新时代加强生态文明法治建设是贯彻全面依法治国基本方略的重要内容。首先，在全面依法治国中，生态法制是生态环境保护的一个重要组成部分，只有高度重视生态立法工作，将生态法制融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的进程中，构建完善的生态法治体系，才能够最大程度地发挥出法律制度对生态环境治理的关键作用，推进全面依法治国的进程。其次，生态法治建设的发展，为全面依法治国注入了新的动力。生态法治建设的实践过程，就是协调人与社会之间、人与人之间以及人与自然之间在生态利益分配上的关系，是全面依法治国理念在生态文明领域的具象发展。因此，新时代推进生态文明法制的发展，也是实现全面依法治国基本方略的重要组成部分。
2.4. 推进生态环境领域治理体系与能力现代化的必然要求
习近平总书记指出，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现” [7]。党的十九届四中全会将生态环境保护制度列入坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，这标志着生态文明建设已经成为国家治理体系的重要组成部分。要推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化，就必须坚持和完善生态文明制度体系，用制度保障生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平不断提升。“十三五”期间，我国的生态文明法制建设取得了突破性进展。例如，环境法的立法专门化工作取得了重大突破，一是填补了立法空白，制定了《土壤污染防治法》等7部法律；二是践行习近平生态文明思想，修改了《森林法》等19部法律……等等 [8]。然而，我们必须清醒地看到，我国环境容量有限、生态环境脆弱、资源约束趋紧等深层矛盾依然突出。因此，“十四五”期间，生态文明立法必须以习近平同志关于生态文明法治建设重要论述为指导。以法律体系生态化为目标，对现有的各种法律进行“生态化”评估与改造，确保绿色发展观念在整个法律体系中得到贯彻。
3. 新时代我国生态文明法制建设现状及主要问题
3.1. 生态立法方面
生态文明法制建设是一项长期而复杂的工程，从立法体系看，可以说中国的生态文明立法才刚刚起步。虽然党的十八大以来，我国生态环境立法工作在立法质量、数量，技术、方法及法律功能等方面取得了较大进展，但我国现有的环境立法体系尚不完善，存在立法失衡和立法滞后等问题。立法失衡主要是指我国在环境、资源、生态三个方面的制度发展极不平衡，存在明显的“重环境，轻生态”的失衡现象。学者林禹秋指出，我国的《环境保护法》只重视基于环境质量保护的污染防治问题，在生态保护建设方面的规定却严重不足。大气、水、土壤、森林、草原、矿藏等环境和资源要素均已有专门性立法进行保护，然而，被称为“地球之肾”的湿地生态系统，迄今仍无专门的法律进行保护 [9]。立法滞后问题主要是指资源利用效率滞后。全国人大环境与资源保护委员会法案室主任翟勇认为，一段时间以来，由于盲目引入不适合我国国情的“新概念”，且有的部门忽视资源利用效率立法，影响相关立法思维，使资源立法路径偏离，目前我国尚无一部专门规范提高资源利用效率的法律 [10]。
3.2. 生态执法方面
法律的权威在于法律的有效实施，进入新时代以来，我国环境执法理念不断发展，执法方式不断强化，逐步形成了一个具有一贯权责的公开透明的环境执法体系。但是，在环境执法方面，我国目前还存在着执法过程不规范以及执法手段不足等问题。执法过程不规范主要体现在一些地方政府，为了保住一时性的经济发展，本着“违法成本低，守法成本高”的错误理念，对当地污染企业纵容包庇，执法过程流于表面，使得环境问题整改落实变得更加困难。环境执法手段不足表现在缺乏长期有效的协作手段和激励手段。我国有十多个拥有环境监管权的部门，但是这些部门往往各行其是，特别是资源性部门，只注重资源的开发利用，却忽略了资源保护和污染防治，以至于一些地区为了实现林业的经济效益，将原生灌木、杂生林尽数砍伐，改种植数千亩的速生林，造成了区域生态严重失衡。而在江河湖泊的水污染治理方面，长期以来，水务部门和环境保护部门都一直缺乏长效的联动协作机制。此外，环境执法为绿色发展保驾护航，绿色发展的本质是生态型发展。企业是经济发展的主体，环境执法生态化意味着引导、激励企业向绿色发展转型，而不能局限于“命令”与“惩罚” [11]。
3.3. 生态司法方面
新时代我国环境司法在习近平生态文明思想指引下，呈现出具有中国特色的环境司法专门化、专业化特征，绿色司法成为我国环境司法的时代表征。但是，在环境司法实践中还存在民事侵权诉讼不易、修复补偿机制不健全等问题亟待解决。民事侵权诉讼不易主要是指在涉及生态环境的民事侵权案件中，侵权行为与损害结果之间存在初步因果关系须由原告承担举证责任，大多需要原告申请鉴定。而影响人体健康因素的复杂性，以及污染致害的隐蔽性、长期性，致使损害后果与侵权行为的因果关系鉴定极为复杂，甚至无法进行 [12]。此外，诉讼成本过高，普通公民家庭无力承担高额的诉讼费用，这也增加了民事侵权诉讼的难度。生态环境的修复补偿机制不健全主要是指生态环境审判时，不仅要对破坏生态环境的行为人进行制裁，而且更重要的是通过公正的审判，使遭到破坏的生态环境得到恢复。但由于目前相关法律规定的责任承担方式单一，我国还没有建立完善的生态环境恢复补偿机制，致使破坏生态环境的违法成本较低，难以有效地遏制某些单位或个人的侥幸心理。
3.4. 生态守法方面
在整个环境法制体系中，公民作为守法的主体，是参与人数最广、耗费成本最低、法制意义最大的基础环节。党的十八大以来，随着我国全面依法治国进程的加快，人们的法制观念和社会参与程度日益提高，人们对法律的认识也越来越深刻。然而，企业作为社会守法的重要力量，其法律意识的缺失也是不容忽视的。一些企业缺乏社会责任感，不配合有关部门监管，对周边群众的正常诉求无动于衷没有真正意识到环境法的根本目的在于保护公众的公共利益，而公众利益的维护需要社会成员共同担负生态责任，而不是单纯地享有生态权利。目前，我国很多企业大多是迫于政府的压力才采取环保措施，有些企业还存在偷排污水、污染防治设施不健全、生产经营不规范等问题。为了节省生产成本，大部分小企业往往不会选择安装环保设备，而一些大中型企业即使安装了环保设备，多数情况下也是为了应对相关部门执法而使出的“障眼法”。此外，在衡量经济发展与保护生态环境的过程中，有些地方政府一般更加倾向于以经济发展为主，但迫于政策压力又不能对生态环境置之不理，因而使环保政策流于表面，在当地形成了一种“形式主义的环保观”。
4. 新时代加快推进生态文明法制建设的对策建议
4.1. 完善生态立法
建设生态文明离不开法制保障，生态法制的建设需要制定完备的生态文明法律，规范和约束破坏生态的行为，以确保生态文明建设的顺利实施。完善生态文明立法可以从以下三个方面展开。
首先，生态文明立法要以习近平新时代中国特色社会主义生态法治思想为指导。一方面，着力解决当前存在的立法碎片化、立法重复率高、质量低等问题，并以“补短板”为切入点，加快推进重点领域的生态环境立法。另一方面，以法律体系生态化为目标，将生态文明融入全域发展，全方位、全领域、全过程实现“生态化”的评估与改造，以确保绿色发展观在整个法律体系中的全面落实。
其次，要明确立法权责。明确我国现行法律法规的职责，既要明确其责任主体、具体内容，又要保证其可操作性和易于执行。要完善生态法律体系，就必须明确实施主体，明确自然资源管理部门与资源监督部门的职责分工。自然资源的数量、范围、用途等必须在法律的框架下进行有效的监管，保障自然资源所有者的权利，并在不损害其利益的情况下，保护自然资源。同时，还要明确监管主体，保证责任和义务的合理分配，做到点对点，避免相互推诿扯皮，阻碍生态文明法律的实施，影响执法主体的具体执行。
最后，注重加强立法的科学性。有学者指出，“环境立法的科学性意味着环境立法不再是以前被动的、填填补补的立法，而是一种主动的、有目的的、系统的、引导性的、具有适度超前性的立法” [13]。加强立法的科学性是实现环境法治的先决条件，因此，环境立法的科学化问题就显得尤为迫切。要实现环境科学立法，必须重视克服现有环境立法的缺陷，完成从被动应对向主动引导的转变。
4.2. 强化生态执法
执法是法律实施和实现的重要环节。执法工作是一项复杂的工作，由于部门众多，部门之间的权力存在交叉，在环境执法的一些领域存在着一定的空白，执法队伍往往不能完全发挥其应有的功能。这就需要加强法律的调控功能，健全生态执法制度，把公平公正融入到生态执法过程的方方面面，更好地建设新时代生态文明法治体系。
首先，要对执法权力进行合理配置，对执法机关和人员进行科学的配置。权力是由法律赋予的，生态问题的产生并不是一个环节的问题，而是一系列的连锁效应，甚至多种生态问题共同出现导致一个共同问题。因此，生态执法作为生态法治的灵魂，要求执法者必须具备更高的执法素质和执法能力。此外，有学者指出，在生态执法的具体问题上，存在着更为严峻的问题：由于生态管理公共性而导致的权力重叠与竞合，这往往成为部门本位主义与规制不能的“顽疴”，被学者所诟病的“九龙治水”现象即为典型 [14]。也就是说，在“无利可图”时执法部门间往往会互相推诿，不能真正实现执法为民，而在发现“有利可图”时执法部门间就会相互竞争。为了避免出现这种情况，我们需要制定具体的执行方案，制定相应的监管体系，合理的分配执法力量，对执法机关人员进行科学配置。
其次，合理执法，创新执法方式。执法人员在工作中要严格遵守规章制度，保证工作流程遵循合理性原则，一旦发现有违法的情况，就以合情合理的方式进行处理，既不会给执法对象带来伤害，也不会使问题变得更严重。另一方面，在执法手段上要主动创新，而不是循规蹈矩地按照传统的方式来实施。在执法工作的过程中，要主动开展宣传工作，鼓励、引导群众参与其中。此外，还可以邀请业内的专业人士开设讲座和巡回演讲，给相关工作人员普及生态执法的专业知识，以督促相关人员担负起自己的责任和义务。
最后，克服消极执法，健全监督机制。执法人员在进行执法的过程中，有时可能会存在执法消极的情况。想要有效应对此类问题，首先要建立问责制，执法人员在执法时要做到公平、公正，并且要对所涉案件负全部责任，如果所负责的案件出现了问题，则由有关单位或者上级主管来追究，这样就可以有效地避免执法工作中这种不作为情况的发生。同时，相关部门还要积极健全相应的监督机制，建立事前监督、事中监督和事后监督等一系列完善监督体系，为执法人员在各个环节的工作铺平道路，让权力暴露在阳光之下，这样也可以在很大程度上避免不作为现象的发生。
4.3. 规范生态司法
司法是保护生态环境和维护环境权益的最后一道防线。司法裁判与执行既能够提高公众对法律与国家管理的认同，又能保障行政执法的合法性与正当性。因此，规范生态司法、创新生态环境保护的司法程序，是加强新时代生态文明法治建设的必然要求。
首先，加强环境资源审判队伍的专业化建设。相关工作人员应该深刻领会习近平生态文明思想的内涵，尤其是习近平“最严”生态“法治观”。积极适应新时代的要求，结合环境资源审判工作的政策性与专业性要求，强化司法队伍的政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，确保环境资源审判工作坚决围绕党和国家工作大局开展工作。同时，还要不断提升审判人员的专业化能力。环境资源审判的特殊性决定了审判人员必须不断强化自我专业认知，汲取多方力量共同解决难点问题，实现“从环境司法的‘专门化’逐步走向环境审判的‘专业化’，以适应生态文明新时代环境司法体制革新之需” [15]。
其次，推进环境公益诉讼深入发展。一方面，要引导社会大众理性地对待环境公益诉讼。环境公益诉讼应当保持一种“超越个案环境纠纷解决、不依赖于个案胜诉”的理性态度。公益诉讼在环境保护中具有重要的作用，政府应扶持和强化环境公益诉讼，借助公益诉讼动员和组织社会力量，以便实现社会和政府整体发展目标。另一方面，加大政府对民间环保组织扶持力度。针对目前社会上较为突出的一些环境问题，政府应当尝试建立环境公益诉讼的保障机制，并对提起公益诉讼的环保机构予以适当的资金补偿。通过在省内设立环境公益诉讼专项基金等，向社会、企业以及公众筹集经费，为民间环保组织提供起诉、调研、取证等方面的资金支持，让其在公益诉讼中发挥出应有的作用。
最后，要推动生态司法鉴定评估机构的专业化建设。目前，我国尚无专门的环境司法鉴定机构，只能通过国家环保部门内部的鉴定机构进行，例如环保部门的内设鉴定机构等。在这种非专业化的鉴定评估机构做鉴定，容易引起人们的质疑，从而影响鉴定结果的真实性。因此，建立一个统一的、完善的环境污染损害评估和考核管理体系是非常有必要的。
4.4. 倡导全民守法，自觉践行生态法治要求
在法治社会，每个人的生活方式都离不开法律的规范。严格依法办事，认真遵守法律是广大人民群众实现自身根本利益的必然要求。我们国家的法律，反映了工人阶级领导的全体人民的共同意志和根本利益。因而，公民只有自觉守法，才能使体现在法律中的人民的根本利益落到实处。公民守法是法治的社会基础，做遵纪守法的好公民，这是法治社会的基本要求，只有依法办事，才能使人信守法律。
首先，公民自觉守法是推进生态法治建设的必然要求。建设美丽中国是大家的共同心愿，要实现这个美丽愿景，就必须健全生态立法，推进严格执法，提高公民的生态法治意识。同时，还要注重强化公民的生态法治意识，这有助于公民将法治观念牢记在心，在生活中自觉贯彻生态环保的思想，为保护身边的环境和珍惜绿色生态资源作出积极的贡献。因此，在依法治国的过程中，只有督促公民认真履行生态保护的义务，强化公民的生态法治意识，做到“人人守法、崇尚守法”，才能真正建立生态法治理念下的美丽中国。
其次，加强生态普法宣传力度，扩大生态法治的社会影响力。一要强化生态法制建设的自主性，做好生态法制宣传教育规划。根据不同的法律目标，开展有效的法律宣传，使习近平总书记提出的“最严”生态“法治观”贯彻到广大人民群众中的行动中去。二要树立典型，发挥出榜样人物的引领作用。广大公职人员、公众人物和社会道德模范等带头自觉遵守生态领域的法律法规，提高人民群众对生态法治的认识。三要采取多元化的教育手段，例如社区教育、新媒体教育、学校教育等媒体传播媒介，加强对生态法治的宣传，让生态法治思想渗透到公民生活的方方面面。
5. 结论
生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。树立生态文明理念，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦必由之路。但是，正如习近平总书记所言，只有“依靠法制、依靠制度”才能为生态文明建设保驾护航，使生态文明建设落到实处。因此，生态文明法制建设是推动人民群众自觉保护环境的重要前提，也是建设美丽中国的重要保障。新时代向第二个百年奋斗目标前进的新征程中，我们要进一步加强生态文明法制建设，促进生态立法的完善化、执法的严格化、司法的规范化以及社会守法的普遍化，加快生态文明体制改革的步伐，为生态文明建设提供健全的法制保障，推动构建人与自然和谐发展的现代化、法治化新格局。