国内数字政府研究述评：2001~2021

Review of Domestic Digital Government Research: 2001~2021

摘要: 为了分析目前我国数字政府发展的研究热点，本文以中国知网(简称“CNKI”)为数据源，运用文献计量法，从发文趋势、高被引文献、作者发文量及合作网络、研究机构、期刊分布、关键词共现、关键词突现、关键词时区分布等方面进行系统梳理与分析，并主要利用CiteSpace软件，辅之以VOSviewer与Excel软件，绘制作者、机构、关键词等知识图谱，对我国2001~2021年数字政府研究进行可视化分析。研究结果表明：数字政府研究的发文数量总体呈上升趋势，尤其在近五年增长迅速，成为当前学界研究的热门话题；具有影响力和代表性的学者较少；研究者与研究机构众多，但合作不紧密；基本形成了以中国人民大学公共管理学院、中国行政管理学会等为代表的核心研究机构；国内数字政府研究具有多学科交叉融合的特点；我国数字政府领域的研究经历了萌芽期、探索期、繁荣期三个时期；研究热点主要围绕概念明晰，可持续发展策略两大主题展开，未来“基层政府”、“云计算”、“信息时代”将成为新的研究热点。

Abstract: In order to analyze the current research hotspots in the development of digital government in China, this paper takes China National Knowledge Infrastructure (CNKI) as the data source, and uses bibliometrics to analyze the trends of publications, highly cited documents, the number of published papers by authors, and cooperation networks, research institutions, periodical distribution, keyword co-occurrence, keyword emergence, keyword time zone distribution, etc., and mainly uses CiteSpace software, supplemented by VOSviewer and Excel software, to draw the knowledge map of authors, institutions, keywords, and so on, and make a visual analysis of the research on Digital Government in China from 2001 to 2021. The research results show that: the number of published papers on digital government research is generally on the rise, especially in the past five years; it has grown rapidly and has become a hot topic in current academic research; there are few influential and representative scholars; there are many researchers and research institutions, but the cooperation is not close; it has basically formed core research institutions represented by the School of Public Administration and Policy of Renmin University of China and the China Public Administration Society; domestic digital government research has the characteristics of interdisciplinary integration; the research in the field of digital government in China has experienced three periods: embryonic period, exploration period and prosperity period; the research hotspots mainly focus on the two major themes of clear concept and sustainable development strategy. In the future, “grassroots government”, “cloud computing” and “information age” will become new research hotspots.

1. 引言

建设数字政府是实现“数字中国”战略、增强数字经济的有力支撑。1998年美国前副总统戈尔“数字地球”的提出标志着数字政府概念的诞生 [1]。随后西方国家加快了数字政府建设的步伐，如丹麦推出“数字丹麦”战略，新加坡提出“智慧国2015计划”，澳大利亚提出“数字化转型2025”战略，致力于将新兴的数字信息化技术与传统政府行政相结合，提高政府治理能力和治理水平 [2]。我国数字政府建设最早可追溯到1999年政府上网工程主站点试运行。随着我国大数据、云计算、5G技术等信息技术的快速发展，数字政府建设逐渐提上日程。自2017年党的十九大召开以来，党和政府越来越强调建设数字政府的紧迫性。党的十九届四中全会与十九届五中全会均提出要建设数字政府 [3]。2021年政府工作报告中，“数字政府”第一次被写入 [4]。以上表明我国党和政府在信息化时代背景下，对数字政府建设的政策倾斜与将我国打造成数字强国的决心魄力。

同时，国内学界也对数字政府诸多方面进行研究。首先，既有研究主要聚焦于界定内涵、技术规制、合理性、可持续发展等方面，相关理论与研究已初步形成，取得了一定的积极成果，但鲜有对数字政府领域的研究热点与发展趋势进行系统梳理与整合分析。其次，通过对“中国知网”上有关数字政府的文献进行检索发现，既有研究文献多基于案例分析、访谈问卷等定性的方法来探究数字政府的运行逻辑与现实困境，研究视角有社会质量视角 [5]、赋能治理协同 [6]、PPP模式 [7]、公民采纳 [8]、政策工具 [9] 等，少数定量研究通过建立模型来对影响数字政府建设的因素进行检验分析 [10]，但是现有研究成果缺乏基于文献计量方法的数字政府相关文献的归纳与总结。

鉴于数字政府研究分散、鲜有实证研究等现实状况，本文以“中国知网”为数据源，并利用文献计量法与知识图谱分析法，通过构建数字政府的知识图谱，从而对我国2001~2021年数字政府的发展历程、研究成果、研究热点展开系统述评，并指出未来研究方向，以期为我国后续数字政府的理论研究与实践结合提供有益借鉴。

2. 数据来源与研究方法

2.1. 数据来源

通过中国知网数据库，将检索式设为“主题 = 数字政府”，对时间不设限，语种为中文，文献类型为期刊，共检索出1270篇期刊文献。本文选取“SCI来源期刊”、“EI来源期刊”、“核心期刊”、“CSSCI”、“CSCD”作为研究样本文献。由初步检索的文献结果可知，国内有关数字政府的文献出现在2001年，因此本文以2001年为研究起点，在中国知网数据库中，通过高级检索，以“数字政府”为主题，时间段设定为2001年~2021年，语种为中文，得到文献335篇。手动删除会议报告、新闻报纸、期刊征稿、无作者、与主题无关的文献，最终得到256篇文献样本，以Refworks格式导出。文献检索时间为2022年3月1日。

2.2. 研究方法

本研究运用文献计量法，利用CiteSpace 5.8.R3与VOSviewer 1.6.18可视化软件工具，对国内21年来关于“数字政府”研究的文献进行梳理与分析。CiteSpace是陈超美教授通过应用Java语言开发的一款基于共引分析理论的信息可视化软件，对特定科学领域发展热点进行分析 [11]。2009年，荷兰兰顿大学的Ness J.Van Eck和Lundowaltman开发的VOSviewer软件，是一款可用于绘制特定领域相关文章的文献计量分析软件 [12]。本文利用CiteSpace5.8.R3软件，绘制作者共现分析、机构共现分析、关键词共现图谱、关键词时区图谱、关键词突现分析知识图谱；利用VOSviewer1.6.18软件绘制作者密度视图，共同对国内2001~2021年数字政府研究热点及其演变路径进行可视化分析；同时借助Excel软件，描述我国数字政府的年发文量、作者发文量、研究机构及类型分布、高被引文献等数据情况。

3. 我国数字政府研究统计分析

3.1. 发文趋势分析

发文量可以准确直观地反映出某一特定领域的发文趋势，是衡量研究主题关注度的重要尺度。由图1可知，2001年我国就有学者开始关注数字政府研究，数字政府研究呈绝对上升趋势，总体可分为三个阶段：起步期(2001~2017年)，这一时期我国数字政府年度发文量均在5篇以下，年均期刊论文1.8篇，可以看出此前国外数字政府概念的提出与国内开始“政府上网”工程建设的双重作用下，一些学者逐渐开始关注数字政府的发展；发展期(2018~2019年)，这一时期发文量增加迅速，年均期刊论文27.5篇，这表明十九大以来党和政府对数字政府建设的支持，为学界对其研究提供了有力的政策支持；繁荣期(2020~2021年)，这一时期发文量呈井喷式增长，年均期刊论文95.5篇，其中，2020年数字政府研究论文数量增长速度最快，2020~2021年数字政府研究发文总数为191篇，占总发文量的74.6%，2021年，“十四五”规划中继续强调对数字政府建设的必要性，未来相当一段时间内，数字政府领域相关发文量还会继续保持增长态势。总的来说，数字政府研究的发文数量总体呈上升趋势，尤其在近五年增长迅速，成为当前学界研究的热门话题。

3.2. 高被引文献分析

高被引文献是衡量研究主题学术影响力的重要尺度 [13]。如表1所示，本文列举了排名前10位的高被引文献，选取其中被引频次最高的前三篇文献进行分析。被引频次排在第一位的文献是戴长征、鲍静(2017)，该文章从社会形态演变进程的视角出发，认为数字政府是数字社会和数字国家实现高效治理的应有之义，肯定了数字政府在当今信息化社会的重要性，成为数字政府领域中最有学术影响力的文献 [14]。其次是刘淑春(2018)，该文章以浙江为样本，提出数字政府建设必须从国家层面进行协同改革，加强政策支持 [15]。被引频次排在第三位的文献是张晓、鲍静(2017)，该文章通过介绍获得2016年联合国电子政务调查评估第一名的英国政府，在数字化政府转型中的具体特点、战略措施、先进经验，以期对我国数字政府发展路径提供政策建议 [16]。

Figure 1. Annual publication volume of digital government research sample literature from 2001 to 2021

图1. 2001~2021年数字政府研究样本文献年度发文量情况

Table 1. Literature in the top 10 of the citations

表1. 被引频次前10位的文献

3.3. 作者发文量及合作网络

学者发文量是衡量学者的学术水平以及作者对该领域关注度的重要尺度。如表2所示，数字政府研究领域发文量前10的作者发文量共计43篇，占总发文量的16.79%，这说明目前具有影响力和代表性的学者较少，对该领域的研究需要进一步深入。根据普赖斯公式 $\text{M}=0.\text{749}\times \sqrt{{\text{N}}_{\text{max}}}$ 可以确定核心作者发文数量，其中N_max代表作者最高发文量，发文量(>M)的作者为该领域的核心作者。由表2可知， $\text{M}=0.\text{749}\times \sqrt{9}\approx 3$，所以将发文量大于3篇的作者定为数字政府核心作者，符合条件的作者共计15人，总发文量达58篇，占总发文量的22.65%，发文前5位的作者由马亮(9篇)、黄璜(6篇)、孟庆国(5篇)、徐顽强(4篇)、杨国栋(4篇)。运用VOSviewer1.6.18软件进行作者合作网络分析，生成数字政府核心作者密度视图(见图2)，15名作者形成4个聚类，各个聚类中作者数量为1~3人，图片中间偏右的地方聚类较深，表明这些聚类中作者联系较紧密；网络边缘聚类颜色较淡，这些作者在团队合作方面存在劣势 [17]。

3.4. 研究机构分析

通过研究机构分析，可以客观把握机构在该学科领域发展中的影响力。笔者利用CiteSpace软件绘制机构共现图谱(见图3)，共有141个节点，99条连接线，网络密度为0.01，节点数大于连接线数，这表明数字政府研究领域研究团体分散，跨机构间的合作较少，这种情况对于数字政府相关研究的发展与交流产生不利影响。此外，2001~2021年数字政府研究机构发文量如表3所示，其中，中国人民大学公共管理学院以16篇占据发文量榜首，根据上文所述的普赖斯公式计算可知，发文数量大于3的则为数字政府领域的核心机构，由样本文献进一步计算可知，核心机构发文数量(80篇)占总发文量(256篇)的31.25%，这表明目前数字政府领域基本形成了以中国人民大学公共管理学院、中国行政管理学会、北京大学政府管理学院等为代表的核心研究机构 [18]。

Table 2. Top 10 authors in the field of digital government research published statistics from 2001 to 2021

表2. 2001~2021年数字政府研究领域作者发文量前10名统计表

注：黄色越深代表作者之间联系紧密，聚类形状越大代表该聚类作者数量越多。

Figure 2. Density view of the core authors of the digital government research literature, 2001~2021

图2. 2001~2021年数字政府研究文献核心作者密度视图

Figure 3. 2001~2021 digital government research institutes present atlas

图3. 2001~2021数字政府研究机构共现图谱

Table 3. Ranking of the top ten articles issued by digital government research institutions

表3. 数字政府研究机构发文量前十名排序

3.5. 发文期刊分析

分析总结数字政府领域的发表期刊可以深入探究数字政府主题研究情况。从我国数字政府研究发文量最多的八个期刊(见表4)来看，其中，电子政务和中国行政管理两个期刊在数字政府领域的发文量超过总发文量的三分之一。电子政务和中国行政管理均是研究行政学与国家行政管理方面的国内顶级权威性期刊，并具有高复合影响因子。近百篇文献在这两个权威性期刊发表，表明数字政府领域收获了国内专家学者较多的关注度。此外，治理研究、行政论坛、情报杂志、行政管理改革、人民论坛均是涉及情报学、管理学、政治学等领域，并且影响因子较高的国内权威性期刊，这充分表明了国内数字政府研究具有多学科交叉融合的特点 [19]。

Table 4. Statistical analysis of the number of articles published in digital government research journals

表4. 数字政府研究期刊发文量统计分析

4. 热点主题分析

4.1. 关键词共现分析

对文献关键词进行共现分析可以探索出该领域的研究热点 [20]。如图4所示，数字政府研究领域共有198个节点，487条连接线，网络密度为0.025，这表明领域内关注的主题宽泛，覆盖面广且各主题间的关系相对紧密。

Figure 4. Keywords co-existing knowledge graphs of digital government research from 2001 to 2021

图4. 2001年~2021年数字政府研究关键词共现知识图谱

中心性是衡量关键词在共现图谱中重要性的重要指标 [21]。为了直观显示出我国数字政府领域的研究热点，笔者在关键词知识图谱中，统计了排名处于前10位的关键词及其中心性(见表5)，除“数字政府”外，“数字治理”、“数字经济”的频次与中心性(>0.1)，说明这些关键词与数字政府有很强的相关性。

根据上述分析可知，我国数字政府研究领域的关键词大致可以分为以下三类：第一，数字政府的适用群体。主要包括：地方政府、智慧城市、国家治理、数字社会等关键词；第二，数字政府的运行逻辑。主要包括等政务服务、协同治理、数据治理、营商环境等关键词；第三，数字政府的动力因素。主要包括隐私保护、信息鸿沟、信息泄露、数据共享、云计算、数据安全等关键词 [22]。

Table 5. List of the top 10 keywords in the field of digital government research

表5. 数字政府研究领域排名前10名的关键词列表

4.2. 关键词主题聚类分析

关键词主题聚类分析是通过把意思相近或相关的关键词归为一类形成某个主题，然后对该主题进行系统分析。笔者在图4的基础上，绘制关键词聚类分析图谱(见图5)，Q值为0.5015 (>0.5)，S值为0.8817 (>0.7)，这表明两值均在要求范围内，聚类结果显著且合理。同时，运用LLR算法提取聚类标签，由此得到聚类标签编号依次为#0数字政府、#1政务服务、#2电子政务、#3数字经济、#4创新扩散、#5数据治理、#6政府治理、#7城市治理，这8个类别聚类分别包含了不同的主题词(见表6)。为了更加突出主题内容，本文对聚类结果进行归纳总结发现，我国数字政府领域内的研究主要聚焦在明确概念、可持续发展策略两大主题领域。

Table 6. Clustering of digital government-related literature and its main keywords

表6. 数字政府相关文献聚类及其主要关键词一览表

Figure 5. Knowledge atlas of keyword clustering in China’s digital government research

图5. 我国数字政府研究关键词聚类知识图谱

4.2.1. 明确概念

国内外对数字政府的内涵的界定有异曲同工之处。G·大卫·加森认为“数字政府包括了所有电子信息技术在政府公共部门的运用。” [23]。Botros与Katsonis基于技术视角，提出数字政府的职能包括智慧办公、数据开放与共享等方面 [24]。何圣东和杨大鹏认为数字政府是一种通过各种现代信息技术将政府与其他主体间的双向互动、公共服务等政务活动进行数字化的政府存在状态 [25]。黄璜认为数字政府是政府为提高分配信息的效率而借助数字技术的一种方式 [26]。由此可以看出，国内外对数字政府概念的界定均侧重于提升政府行政效能方面。

4.2.2. 可持续发展策略

数字政府建设并不是一帆风顺的。数字政府发展过程中如何解决出现的与当前法律、经济不相适应的问题，是学界目前探讨的主要方向。首先，法律方面，余凌云从内外部行政法两方面出发，对数字政府建设过程中的法律规范提供可行性建议。他认为，通过制定具有针对性的文件并适时调整已有法律法规是应对内部行政的对策之一；正当程序的技术性、具有双重意义的技术与规范构成处理外部行政的核心要义 [27]。高秦伟提出建立政府数据治理的法治框架，在数字政府背景下，做好对公共数据的治理、开放、利用，为行政法治的演进提供内生驱动力 [28]。其次，经济方面，数字政府是推动数字经济增长的重要力量 [29]。伦晓波认为，数字政府能够引领经济朝着数字化和绿色化协同发展，有利于绿色技术创新，并最终促进数字经济市场体系的良性发展 [30]。韩春晖指出数据是数字政府建设的核心，但在营商环境中存在着诸如“数字鸿沟”、“数据泄露”、“算法黑箱”、“算法滥用”、“算法未知”等风险 [31]。因此，笔者认为数字政府如果要在未来得到长足发展，不仅需要政府自身的努力，更需要不断处理建设过程中涌现的法律、经济等新问题，通过建立数字法治政府、制定数字经济立法等措施，使数字政府的建设实现可持续性发展。

4.3. 关键词突现分析

关键词突现分析可以通过探究相应时间段节点频次变化率高的关键词，发现该领域的研究前沿。笔者通过对2001~2021年我国数字政府研究样本文献进行关键词突现分析(见图6)，Year表示文献限定时间段的初始年份，所以11个关键词的Year均为2001。Strength代表突现词的突现强度，其值越大，表明在该时期内突发的可信度就越高，以此来显示该领域的研究热点。Begin与End分别表示该关键词的出现和结束的时间；每个方块代表1年，扁平状方块表示突现未开始，凸起状方块个数代表该关键词突现持续年数。

通过分析图8可知，1) 突现强度最强的是电子治理，突现时间段为2012~2014年，仅持续了三年，这表明与电子治理有关的研究在最近11年里收到了较为短暂的关注。2) 突现持续时间最长的是电子政府，这表明有关电子政府的研究持续长达八年之久；突现持续时间最短的是数字时代、数字服务、公共治理这几个关键词，这表明数字时代下的数字政府研究、数字服务领域的数字政府研究、公共治理下的数字政府研究受到了关注。3) 基层政府、云计算、信息时代这些关键词突现于2019~2021年时间段，并一直持续到今天，说明这些主题是未来数字政府领域研究的趋势。

Figure 6. From 2001 to 2021, the top 11 keywords emerged in the field of digital government research in China

图6. 2001~2021年我国数字政府研究领域关键词突现前11名

4.4. 关键词聚类时区分析及演进路径分析

关键词时区图谱可以看出某一研究主题的演进路径和历史跨度。如图7所示，通过分析图中多个关键词节点的时间及其之间连线的变化，由此可以得出，我国数字政府的研究演变路径可分为以下三个时期。

4.4.1. 萌芽期(2001~2017年)

这一时期主要关键词包括“数字政府”、“电子政务”、“数字经济”、“数字技术”、“政府治理”等。我国数字政府研究2001年已经开始，但直到2017年之前发展缓慢。2001年，我国学者梁木生首次对“数字政府”的概念及运行过程进行分析，认为政府在运用现代信息技术手段时，必须遵守技术规制 [32]，填补了国内学界对数字政府研究领域的空白。2001~2007年间未形成大的关键词节点，直到2007年有关的电子政务研究开始受到关注，刘志明认为应用电子政务，打造数字政府，是建立一个高效政府、克服官本位障碍、深入进行政治体制改革的必有之路 [33]。张锐昕系统的对电子政府内涵的演进过程及其界定 [34]。由此可以看出，在萌芽期，数字政府的研究主要侧重于研究数字政府“是什么”、“怎么样”，相关专家、学者们对于数字政府的概念、特点及重要作用的研究，为未来数字政府领域的研究奠定了坚实基础。

4.4.2. 探索期(2018~2019年)

这一时期主要关键词包括“数字中国”、“数据共享”、“智慧城市”、“数据治理”、“数字治理”等。随着浙江、广东、贵州等地开展“一网通办”、“放管服”、“政务数据平台”建设与改革，国内专家、学者对数字政府领域的认知程度进一步深化。2017年10月，党的十九大明确提出要加快推进信息化，建设“数字中国”、“智慧社会”。周雅颂通过对我国第一个省级政务数据平台“云上贵州”建设的现状，困境进行系统分析，提出加强数字政府建设应从顶层设计、基层认同、数据确权与绩效四个方面展开 [35]。2018年，广东积极开展“数字政府”改革建设，例如，在深圳、佛山等地成立数字政府建设管理局，打造“整体政府” [36]。在探索期，通过各地建设数字政府改革试点的情况来看，数字政府的研究重点转变为“怎么做”、“如何做好”。

Figure 7. Distribution map of keyword clustering time zones in digital government literature in China

图7. 我国数字政府文献关键词聚类时区分布图

4.4.3. 繁荣期(2020~2021年)

这一时期主要关键词包括“云计算”、“数字治理”、“互联网+”、“技术治理”、“协同治理”等。2019~2020年，党的十九届四中全会和十五届五中全会相继提出要加强数字政府建设。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要进一步提升数字政府建设能力，推动政府治理流程再造和模式优化 [37]。所以近两年内，数字政府领域研究文章呈“井喷式”增加，学者们结合当前国家大力建设数字政府的背景，开始从数字政府的转型升级问题。具体体现在两个方面：其一，通过分析英国、美国、加拿大、新加坡、丹麦等国家的数字政府转型经验，旨在为我国数字化政府建设提供有益参考；其二，探索数字经济时代下，数字政府如何利用数字技术提高政务服务水平。在繁荣期，国内学界对数字政府的研究不仅局限于国内，研究视角更加具有针对性。

5. 研究结论

我国数字政府发展的可视化分析框架图(如图8所示)，本文主要通过运用CiteSpace、VOSviewer软件，辅之以Excel软件，对CNKI数据库中2001~2021年“数字政府”的256篇文献进行计量分析，直观全面地展示了近21年来国内数字政府领域研究热点与发展趋势。研究结果如下：

Figure 8. Framework diagram of visual analysis of the development of digital government in China

图8. 我国数字政府发展可视化分析框架

第一，从年发文量来看，可以分为起步期(2001~2017)、发展期(2018~2019)、繁荣期(2020~2021)三个阶段。总的来说，数字政府研究的发文数量总体呈上升趋势，尤其在近五年增长迅速，成为当前学界研究的热门话题。

第二，从高被引文献来看，以鲍静、刘淑春、戴长征、张晓为代表的学者在数字政府领域研究颇具影响力。

第三，从作者发文量及合作网络来看，目前数字政府领域具有影响力和代表性的学者较少，对该领域的研究需要进一步深入。

第四，从研究机构共现分析结果来看，数字政府研究领域研究团体分散，跨机构间的合作较少，这种情况对于数字政府相关研究的发展与交流产生不利影响，数字政府领域基本形成了以中国人民大学公共管理学院、中国行政管理学会、北京大学政府管理学院等为代表的核心研究机构。

第五，从发文期刊分析结果来看，电子政务是国内数字政府领域发表文章最多的期刊，国内数字政府研究具有多学科交叉融合的特点。

第六，从高频关键词、关键词共现图、关键词突现图及聚类结果等图谱来看，当前主要围绕数字政府的概念明晰以及可持续发展策略两大主题展开，未来“基层政府”、“云计算”、“信息时代”将是今后数字政府领域研究的重要方向；2001~2021年数字政府领域研究大致分为三个时期。2001~2017年为萌芽期，研究者主要倾向于对数字政府的概念、特点及重要作用的阐释；2018~2019年为探索期，研究者通过分析全国多地数字政府改革与建设的实践，研究热点转向数字政府“怎么做”、“怎样做得更好”；2020~2021年为繁荣期，研究者研究视角不仅局限于国内，研究进一步深化。