1. 引言
突发事件是指具有高度不确定性、高度危害性和紧迫性，突然发生的、会严重危及或有极大可能危及公共安全的，需要国家出手采取一些处理措施对应的重大灾难或危机事件。2020年初爆发的新型冠状病毒肺炎(英语：Coronavirus disease 2019，缩写：COVID-19)1对人民的日常工作生活造成了全方位的影响，在疫情发生时，政府第一时间集中人力、物力、财力，采取有效的措施阻断疫情的传播，力图阻挡病毒，把损失降到最低。为了阻断疫情传播，加快轻型症状患者、疑似病例和密切接触者的收治隔离速度，提高全国范围内新冠肺炎救治力度，有时需要临时征用一些公民的私有财产来满足防疫的需要，在此其中起到主要作用的为方舱医院和隔离集中点，方舱医院和集中隔离点的建立建设，涉及到政府对体育馆、展览馆、高校学生宿舍和酒店的紧急征用，但在具体实践中存在补偿制度、补偿标准和补偿金额不明确，为此，建立完善的应急征用补偿机制，明确补偿标准，有利于保护被征用人的合法利益，减少行政征用后的纠纷，有利于提高应急征用的效率，满足疫情防控的需要。
2. 应急征用的概述
2.1. 应急征用的法律性质
应急征用是行政机关面对一些自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件从而实施的具体行政行为，是行政征用的一种特特殊形式，也是政府应对突发事件的一项重要措施，该应急征用的行政主体依法强制取得相对人财产使用权并且给予一定补偿。2020年1月20日，国家卫生健康委发布公告，决定将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病管理，并采取甲类传染病的预防和控制措施。新冠肺炎疫情属于“突发事件”中的“突发公共卫生事件”，属于可以征用的范围。2因此在新冠肺炎期间对于酒店的征用属于应急征用的范畴内。
2.2. 应急征用的法律依据
德国法学家耶林曾说过：“法律其本身不是目的，而是达到目的所用的手段，在面对法律和社会公益不能两全的情况，则宁可放弃法律，也要重视社会公益，此为非常状态下的紧急行为。”在我国，政府基于公共利益的需要，可在紧急状态下行使政府征用权，这种行为有着明确的法律依据。应急征用的法律依据主要包括：(1) 《中华人民共和国宪法》；《中华人民共和国宪法》中的第十三条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。3(2) 《中华人民共和国民法典》，《中华人民共和国民法典》中的第一百一十七条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。4(3) 《中华人民共和国突发事件应对法》，《中华人民共和国突发事件应对法》中的第十二条规定，有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产，被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。(4) 《中华人民共和国传染病防治法》，《中华人民共和国传染病防治法》中的第四十五条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还5。(5) 《突发公共卫生事件应急条例》，《突发公共卫生事件应急条例》中的第三十三条规定，根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。6
2.3. 应急征用的主要特点
根据上述法律法规梳理得出应急征用主要具有以下三个特点：
第一，公益性。应急征用的核心是基于广大的公共利益的考虑。是否以公共利益的为目的是区分应急征用合法的标准。第二，强制性。应急征用是一种单方面的行政行为，不以相对人同意为前提。第三，补偿性。财产权是公民的基本权利之一，应急征用体现了行政征用权与公民财产权的冲突，如果应急征用损害了公民财产权，应当给予补偿。
由此可见，应急征用不同于捐赠，被征用的财产后续应当及时返还；也不同于征收，征收是为了取得所有权而不是暂时的使用权。应急征用的目的是为了取得使用权，且严格限制在处理突发事件的场景中。
3. 应急征用的补偿
3.1. 法律规定
除了《宪法》、《民法典》等法律外，其他法律和法规也对征用应补偿做出明文规定，例如，《突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：“突发公共卫生事件应急工作结束后，地方各级人民政府应组织有关部门对应急处理期间紧急调集、征用有关单位、企业、个人的物资和劳务进行合理评估，给予补偿。”7但是，上述规定均为原则性的要求，缺少详细的操作指引步骤，针对补偿方式、补偿标准、对补偿不服如何救济等问题，并没有统一的法律、法规予以明确。在实务中，为了依法开展征用工作，部分地方政府制定了征用补偿的暂行办法，例如，上海市人民政府制定了《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》8，云南省人民政府制定了《云南省突发事件应急征用与补偿办法》9，杭州市人民政府制定了《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》10，太原市制定了《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》，等等。
3.2. 补偿实体
(1) 补偿主体。按照“谁来征用、谁负责补偿”的原则，征用单位该是补偿单位。实务中，征用单位一般为按照县级及以上政府的要求，负责处置突发事件的有关行政主管部门，既包括县级以上人民政府，也包括政府的组成部门、派出机构等。
(2) 补偿标准。其一，合理补偿原则。无论《宪法》、《民法典》还是地方政府规章，均规定了合理补偿原则，但是，“合理补偿”属于原则性的规定或者“一般条款”，需要借助具体的规则才能适用到个案，保障被征用人的合法权益。其二，通过评估方式确定补偿金额。征用单位应委托具有资产评估资质的第三方机构对被征用人的财产进行损失评估，并以此给予补偿。但是，采取评估的方式确定补偿标准，也存在一定的弊端，例如，不同于征收发生的场合，双方可以进行商谈和对话，征用行为一般发生在情况紧迫之时，更注重效率和便捷，而评估程序相对复杂，评估机构的确定方式、被征用人对于评估结果的知情权、复核权难以充分得到保障等等。其三，通过当时市场价格确定补偿金额。征用单位参照本行政区域应急征用情况发生时期租用同类物资和同类场所需要的市场价格，给予补偿。事实上，该方式与评估方式有一定的重合之处，市场比较法本来亦是被广发采用的评估方法之一。但是，实务中，行政征用补偿中的市场价格，一般不通过中介机构的评估程序，而是由征用单位或者物价管理部门直接予以认定的方式。显然，该方式可能导致被征用人对补偿的金额提出异议，引发行政争议。
(3) 补偿方式。补偿方式原则上一般采用货币支付的方式进行补偿。但征用单位与被征用人另有约定的除外，亦可采取实物补偿等其他形式进行补偿，只要补偿价值与货币补偿相当即可。
4. 现存的应急征用补偿理论体系
从世界范围看，有些国家征用补偿标准为“完全补偿”，如法国、韩国 [1]，也有国家遵循“公平补偿原则”，如德国、美国 [2]。在我国学理上也有关于补偿标准的争议，但学界通说与我国《民法典》赞同应急行政征用的公平补偿原则。《民法典》第一百一十七条完善了应急行政征用的补偿标准即“公平、合理”。学者王敬波在其《略论政府应急征用法律制度的完善》这一文章中指出，我国的行政应急征用补偿制度中，补偿标准存在笼统模糊的现实问题。其指出，一方面我国对于行政应急征用补偿，诸多法律规范仅仅规定了单一的金钱补偿方式，另外一方面在补偿具体标准的法律表述过程中也存有较大问题，多数法律规范以“相应补偿”、“适当补偿”为补偿标准，造成了实践过程中补偿随意性的出现 [3]。学者薛峰、张婷婷、李静怡、徐志文在《疫情防控应急征用的法律风险与合法性规制》这一研究中指出，应急征用补偿标准的细化规定缺失，容易导致补偿方式随意、标准不合理等一系列问题 [4]。在此基础上其提出我国应探索多元化的补偿方式以及补偿标准，征用机关除采取金钱补偿方式以外，可以结合财产用途、使用方式、涉及利益主体的实际情况，采取合适的补偿方式，实现真正意义上的公平 [5]。例如在补偿方式的选择上，可以采取诸如减免税负、实物补偿、医疗抚恤等方式，结合一般的财产返还、金钱补偿等补偿方式。学者金梦蓝在《疫情防控下政府应急征用的制度困境与进路探索》这一研究中指出，我国在立法过程中应进一步明确应急征用的补偿方式以及补偿标准。针对补偿方式，应确立多元化补偿方式的制度建设路径。对于补偿标准，则应确立“公平合理”法原则，以市场价格为中心，细化补偿标准，允许方式补偿标准地域性差异的出现 [6]。学者王名扬在《法国行政法》这一研究中指出，11因行政应急征用而产生的补偿价款，具体数额根据部长事先规定的价格表予以计算。换言之，法国对于被征用财产的范围进行了明确，确立了被征用财产价值的浮动灵活预评估机制。但是在不具有价格表的情况下，法国则引入了估价委员会这一机构，该机构由行政机关、工商业、农业代表共同组成，承担对被征用财产的价值评估工作。但如果被征用人依据对补偿数额不满的，则可以直接向普通法院提起诉讼 [7]。
4.1. 直接补偿说
直接补偿学说是指：政府用金钱或实物等方式直接弥补受害人所受损失的行政补偿方式在我国，直接补偿包括金钱补偿与恢复原状两种补偿方式，其中金钱补偿因为简单直接、可操作性强、适用性强从而成为补偿机关常用的补偿方式之一。在应急征用补偿当中，被征用的财产在不能恢复到征用前状态的或补偿权利人不愿意恢复原状时，补偿机关可以采取金钱补偿的方式。但是，就补偿给付范围与额度，并非在于完全填补损失，也不仅只有金钱给付一途，应视人民实际受损失的情况以及各种条件而加以决定。例如2022年广州增城区永宁街隔离酒店征用补偿公示，如表1所示。12
Table 1. Summary table of expenditures for quarantine hotels on Yongning street in 2021 (Yongning Vienna Hotel, Seven Days Hotel)
表1. 2021年永宁街隔离酒店支出情况汇总表(永宁维也纳酒店、七天酒店)
根据上述表格内容我们不难发现，增城区政府对其征用的酒店所补偿的措施为直接补偿，即现金支付。并且在酒店改造为隔离酒店的改造费用上面也进行了补偿。同时在表格中我们可以看出，酒店的防疫物质费、安保费、人文关怀费用等等都写进了补助费用内部。这种补助的方式类似于上文提到过孙树志教授的“完全补偿”学说。即政府对隔离酒店的支出、改造、人员工资等方面全部进行了补偿。
4.2. 间接补偿说
间接补偿学说是指通过授予某种特殊权利或利益，间接的弥补受害人所受损害的行政补偿方式。在实践中，间接补偿分为以下几种方式：(1) 在人和财物调配上反面给予特定的优惠；(2) 从减免税费的层面是进行补偿；(3) 授予某种能给受损失人带来部分利益的特许权；(4) 给予医疗、抚恤等补偿；(5) 提供其它政策性优惠和照顾等等。在新冠肺炎疫情期间，国家各部门例如上至中国人民银行与财政部、银保监会、证监会、外汇局等，下至各个地方政府，均发布了各类政策性文件为疫情间的企业解困。其中不仅包含企业的信贷支持政策、融资政策、各级政府性融资担保机构还为无法及时还贷的企业提供履行代偿政策、减免税费政策、延迟或减免用人单位缴纳社会保险等企业基础费用政策等。但是有关单独针对隔离酒店补偿的政策方面的资料较少，在现实实践层面上大部分地区的政府是针对隔离酒店进行金钱方面的补助。上述提及到的政策补助也是针对受疫情影响的全部企业进行的，并无争对单独的酒店实施。
在上述两种分类之中又可以分为三类：(1) 完全补偿学说，(2) 适当补偿学说，(3) 平衡补偿学说。“完全补偿说”认为，应对征收关系人因公益征收需求所征收的损失给予全部的补偿；“适当补偿说”认为，对于征收关系人因公益征收所产生的损失只需要给予相对妥当的补偿即可；而“衡平补偿说”(又称折中说)认为，征收补偿在斟酌公益与关系人利益后，公平决定之则为已足，其利益衡量的结果，可能是完全补偿，亦可能是相当补偿。
4.3. 完全补偿说
根据《日本国宪法》第29条第3款的规定，其对于征收补偿的要求是“正当补偿”，而根据目前主流的观点，所谓的“正当补偿”即为“完全补偿”。之所以如此理解，源于从征收损失公平负担的视角来看，应该将征收行为前后该相对人所拥有的财产性价值没有增减作为正当的补偿，从而推断出“正当补偿”与“完全的补偿”的概念是一致的。在日本，完全补偿作为补偿的基本原则，只存在极少数的例外情况才可以只给予“相当补偿”13 [8]。在20世纪末前苏联解体后分离的独联体国家中，“完全补偿”原则同样被诸多国家的宪法所明文确认，如《俄罗斯联邦宪法》中第35条规定对财产的征收应当给予“等价的补偿”的方式，在《塔吉克斯坦共和国宪法》中第32条规定对于财产的征收应给予“充分的补偿”的方式，在《哈萨克斯坦共和国宪法》的第26条规定对于财产的征收应给予“照价补偿”的方式。14“等价补偿”、“充分补偿”、“照价补偿”本质上都为“完全补偿”，我国也有学者提出这样的观点；孙树志教授认为我国经济水平已经可以承担起完全补偿的要求，并且考虑到被征用人为社会利益做出贡献，应该实行完全补偿原则。
4.4. 适当补偿说
美国宪法第五修正案中要求政府征收私人财产的时候应给予当事人“公正补偿”(just compensation)。“公正补偿”又被称为“正当补偿”(due compensation)、“充分补偿”(adequate compensation)。通常情况下，政府给予被征收人以征收财产的公平的市场价值(fair market value)，从而使得被征收人在财产被征收后的财产状况不会相比于征收前变差(worse off)，这种方式才算是“公正补偿” [9]。由此可见，美国在法律层面上的征收补偿标准同样采用的是“完全补偿”原则，这是源于只有给予充分的补偿才算是公正补偿，通过这种方式不会使得被征收人的财产状况变得比征收前差。同属英美法系的澳大利亚，在其1989年的《土地征收法》中的第55条明确规定了“完全补偿”的原则：“依本部分有关土地利益征收的规定而有权获得补偿的人，其补偿额应是在考虑了所有相关因素后做出的恰能补偿该人在征收中遭受的所有损失的数额。”
4.5. 平衡补偿说
平衡理论是在20世纪80年代改革开放背景下提出的独特理论，将关系视角置于行政法范畴。平衡理论以公民权利和行政权力的总体配置相平衡为出发点，运用协调、制约和激励机制充分激发行政主体与相对人的能动性，使得法律制度和社会价值的结构性均衡，进而将整个社会的利益最大化。博弈论和利益衡量作为平衡手段的具体表现，可为突发公共卫生事件背景下的应急征用补偿制度提供理论支撑。
5. 基于现实具体的补偿方式
通过新型冠状病毒肺炎疫情期间潮南区征用酒店应急补偿方案整理得出15；其补偿原则为(1) 合法合理的补偿原则；应急补偿应符合相关的法律法规，补偿的价值应与被征用财产在征用期间的市场使用价值相当。(2) 补偿直接损失；仅仅补偿应急征用酒店产生的房租水电、人工等费用，不包括酒店人员非物质层面损失和突发事件直接造成的财产损失。(3) 补偿实际损失；仅应急补偿已经发生的实际费用，不包括预计发生的费用。按规定应由保险公司负责理赔的，不纳入政府突发事件应急补偿范围。
按照征用酒店客房总数及入住情况分类给予补偿：
(一) 征用酒店客房的协商价格。根据酒店设施的配备情况和物价部门批准的收费标准，双方议定每间客房每日的补偿标准，作为征用客房的协商价格。
(二) 补偿办法。酒店使用期间，征用酒店的补偿标准按每日入住率计算：入住率超过65%的，按实际使用的房间数计算补偿费用；入住率低于65%的，按房间数的65%计算补偿费用；腾空期间按房间数的45%计算补偿费用。
根据上述两种情况可以看出，虽然上述两个隔离酒店在不同的地方，但政府做出的行政补偿的方式具有类似的性质，都是按照入住率的情况进行补贴的，这种补贴的方式都为直接补贴，采取的是适当补偿的方式，根据酒店的入住率从而调控补贴的价格。
6. 结语
综上所述，应急征用补偿针对的是政府在紧急情况下的合法行为。因此补偿应当以市场标准为主要参考依据的补偿标准，各地会在物价水平、酒店市场价格、职工工资水平和酒店具体环境设施等不同因素中予以取舍，应该采取直接补偿的方式(直接补偿有利于酒店迅速回笼资金，维持营业)并结合适当补偿学说。相较于完全补偿学说，部分隔离酒店在疫情期间会对隔离者收取隔离费用，比如留学生回来后隔离的酒店就向其收取5000~10,000不等的酒店费用，还有些因从疫区回到家乡所在地自费进隔离酒店的情况，若此类的酒店全部采取完全补偿说的办法进行补偿，那可能导致酒店从中两头获利的行为出现，背离了紧急情况下行政补偿的初衷。因此，依据笔者浅见应该采取适当补偿的学说，根据具体的酒店隔离入住率来进行补偿方面的调控，但在此基础上也应该规定一个最低的补偿的标准，维持酒店的基本运行。
NOTES
1资料来源2019冠状病毒病-维基百科, 自由的百科全书(wikipedia.org). https://zh.wikipedia.org/wiki/2019%E5%86%A0%E7%8A%B6%E7%97%85%E6%AF%92%E7%97%85
2参见中华人民共和国国家卫生健康委员会公告2020年第1号_部门政务_中国政府网. http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/21/content_5471158.htm
3参见中华人民共和国宪法_国情相关_中国政府网. http://www.gov.cn/guoqing/2018-03/22/content_5276318.htm
4参见中华人民共和国民法典第一百一十七条. http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202006/75ba6483b8344591abd07917e1d25cc8.shtml
5参见中华人民共和国传染病防治法(修订). http://www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_19023.htm
6参见突发公共卫生事件应急条例. http://www.gov.cn/zwgk/2005-05/20/content_145.htm
7参见国家突发公共卫生事件应急预案. http://www.gov.cn/yjgl/2006-02/26/content_211654.htm
8参见上海市突发公共卫生事件专项应急预案. http://wsjkw.sh.gov.cn/tfggwssj-yjcz/20200512/9ee99b7ccfea45a984e8452d5adfcc17.html
9参见云南省人民政府办公厅关于印发云南省突发事件应急征用与补偿办法的通知. http://www.yn.gov.cn/zwgk/zfxxgkpt/gkptzcwj/xzgfxwj/202111/t20211119_230596.html
10参见杭州市应对突发事件应急征用实施办法. http://www.hangzhou.gov.cn/art/2009/10/21/art_808126_878.html
11参见王名扬. 法国行政法[M]. 北京大学出版社, 2007年版, 第322页.
12资料来源永宁街隔离酒店征用补偿、运营保底补贴、工作人员岗位补助公示. http://www.zc.gov.cn/gk/jczwgk/gzjjczwgk/ynj/content/post_8005776.html
13参见[日]盐野宏. 行政救济法[M]. 杨建顺, 译. 北京: 北京大学出版社, 2008年.
14参见[美]路易斯·亨金, 等, 编. 宪政与权利[M]. 郑戈, 等, 译. 北京: 三联书店, 1996年.
15参见源新型冠状病毒肺炎疫情期间潮南区征用酒店应急补偿方案. http://www.chaonan.gov.cn/gkmlpt/content/1/1950/post_1950004.html#208