1. 引言
随着时代的发展，近年来，基层社区逐渐成为新时代国家应对突发公共事件的焦点。过去的应急管理体系，面对现在的社会情况、现在的社区，已经难以满足当前复杂多变的社会情况和频频发生的复合灾害。随着我国城市现代化的深入发展，社区作为我国城市治理的最小基层单元，逐渐成为新时代应对突发公共事件的重要主体，做好农村社区治理毫无疑问是国家治理体系的基石也是关键一环。
韧性一词首次出现是在物理学中，主要用于描述物体变形后恢复原形的能力，经过多年研究后，被引入社会学、公共管理学等领域。学者们逐渐将韧性理论运用在防灾减灾领域，进而提出“韧性城市”、“韧性社区”等概念。社区韧性主要指面对各种突发灾害、公共安全事件，社区将情况进行控制，使损失尽可能控制在一定范围内，并使社区各项功能尽快得到恢复的能力。虽然韧性治理是当前学界的一个研究热点，但相较国外，我国当前基本处于起步阶段。国内在这方面的研究更多是关于韧性城市、韧性城市与应急管理的相关研究，少有研究基层社区建设韧性社区的。
2. 文献回顾
2.1. 国内相关研究
我国的应急管理研究较国外研究起步时间较晚，且重视程度还不够。中国应急管理第一人是胡平，他在1993年首次提出了“危机”概念；魏加宁(1994)阐明了危机理论的产生过程及其主要内容 [1] ；许文惠、张成福(1998)介绍了政府在应急管理中需要承担的责任和饰演的角色 [2] ；2003年，“SARS”事件成为中国现代应急管理理论的转折点。应急管理的研究中心自此从理论研究，转向应急管理体系。研究学者薛澜等(2003)根据研究提出当前社会需构建科学合理的应急管理体系，并借此提升应急管理能力 [3] ；李丹阳(2013)认为在大数据时代，应急管理也应当寻找新的改革方向，利用科学技术建立新体制 [4] ；朱正威(2019)研究指出，建国以来，我国的应急管理经历了4个阶段，多年的研究在治理体系、理念、机构等方面积累了不少经验，同时，韧性治理作为应急管理的新热点，未来会为应急管理提供新的发展方向 [5] ；吴佳等(2019)基于对应急管理机构改革与“一案三制”的对比分析，提出未来应急管理的重心主要在协调联动、应急准备、技术创新与适配等方面 [6] ；马越等(2020)总结了我国对应急管理的总体要求并推测其未来发展趋势 [7] 。刘星(2022)通过分析对比德国洪灾与河南暴雨，总结发现预警响应失灵的原因主要是在预警、预防与响应、响应对策等方面存在问题，可以从这些方面入手进行防范治理 [8] 。
在我国，韧性理论在应急管理领域的应用是近几年出现的，这方面的研究还处于萌芽阶段，现有研究成果主要集中在韧性理论、韧性评估和韧性优化等方面。另一方面，目前的研究更多是关于一些宏观方面的研究，很少有针对微观方面的研究，尤其是基层社区。张磊等(2018)以天津为例，构建了生态安全韧性模型 [9] ；研究学者翟长海等(2019)重点梳理了城市地震韧性研究，并提出提升对策；张泉等(2020)提出了社区基础设施的韧性提升对策 [10] 。李阳等(2022)提出从组织、能力和行动三个方面改善特大城市韧性治理面临的困境 [11] 。
2.2. 国外相关研究
在国外应急管理的研究，始于英国工业革命，等到在二十世纪九十年代后，应急管理才得到快速发展。在改变世界格局的第二次世界大战结束后，艾利森首次提出了“应急管理”，并且，世界上第一本讲述应急管理学的书籍《决策的本质》，也是由他书写。随后，国外应急管理研究进入平稳发展阶段。美国David Osborne等(2006)研究发现将应急管理的范围扩大，提出事前预防这一理念，可以有效减少突发灾害造成的损失 [12] ；Robert Heath (2004)在此基础上将应急管理划分为4个阶段，进而建立了4R危机管理模型 [13] 。Alison Ollerenshaw等(2003)则通过研究证明了地方政府在应急管理中的重要作用 [14] ；Comfort LK等(2012)认为在应急管理体系中融入多元协作可以提升应急管理能力，但要想实现这一目标，就需要保证信息的准确性 [15] ；Heather A. Koch等(2017)研究了社区应急管理能力的提升途径 [16] 。
19世纪70年代，美国的阿拉斯加地区发生了特大地震，联邦政府自此开始重视城市对灾害风险适应能力方面的建设。这也是国外应急管理韧性研究的开端。等到20世纪90年代，美国建立了新的城市抗灾能力评估。成立于1999年的国际韧性联盟，该组织的研究内容包括韧性理论在应急管理领域的应用实践。2002年，在万众瞩目的联合国可持续发展全球峰会上，“韧性”的概念正式面向全世界提出。第二届世界减灾会议在2005年正式将“韧性”一词作为灾害研究领域的重点。2013年，美国洛克菲洛基金会发起并组织了一场名为“全球100韧性城市”的活动，目的是面向全世界推广“城市韧性”这一概念并强调其重要性。21世纪以来，随着世界风云变幻，关于韧性城市的研究也得到了快速发展，从过去的气候变化扩展到了城市灾害风险等方面。Godschalk (2003)认为，韧性城市应当具有以下特征，有人类主导、保持可持续发展、人与自然和谐共生等 [17] 。Jha、Miner等(2016)提出所谓的城市韧性是多元的，而非单一的，其中最重要的部分是社会、经济、基础设施、制度，现在的韧性评价方法和指标体系也都是建立在此基础上的 [18] 。
综上，目前我国基于韧性治理视角的研究还显著缺乏，主要表现是在应急管理领域的研究数量不足、研究深度和层次不够，缺乏典型优秀经验，难以为实践提供理论指导和参考。
3. 基于现有研究总结韧性治理视角下社区应急管理存在的问题
3.1. 应急协同联动韧性有待提升
我国社区应急管理体系往往由政府把控，其余的应急管理主体因此自组织能力和自我调节能力逐渐弱化，面对突发公共事件也难以积极活跃的参与其中。其次，长期处于政府主导的惯性思想影响下，社会组织、社区、居民等多元主体变得缺乏自主意识，丧失了自身的主观能动性，同政府之间的沟通交流逐渐演化成接收上级命令，按部就班的工作。但是这种自上而下的沟通模式，在应对突发公共事件时，往往会产生时间差，浪费宝贵的应急救援时间。
3.2. 韧性应急空间和物资缺乏
应急空间和应急设施在日常阶段是保证社区安全运转的关键，在应急管理阶段是应对危机的物质基础，在灾后恢复阶段是确保恢复稳步推进的必要条件。随着时代的发展，当前应急空间和应急设施的建设维护更加复杂，不仅需要保证电力供应以维持照明、日常生活，还需要建设通信网络线路等，这些需求对于目前许多社区都有一定难度。另一方面，我国许多社区购置应急物资通常都是依赖政府拨款，社会组织、慈善组织在这方面的帮助还较为有限，社区自身也很难找到筹集资金的渠道。
3.3. 韧性智能应急技术不成熟
随着科学技术的发展，政府也在许多部门积极引进智能技术，与突发事件应急管理相结合。国外一些高科技公司提出建设智慧城市的理念，将应急防灾与智能技术集合于一体。目前我国也在积极尝试，建设城市智慧应急平台。但是建设这样完备的一套应急体系需要一定时间和成熟的技术支持，同时将这样的体系细化到社区级别，需要巨大的工作量和资金。即便建设完成，要想实行，也要具备完善的信息防护系统，否则如此详细的信息，一旦泄露，后果不堪设想。
3.4. 灾后恢复韧性机制不完善
通常，普通人在经历这样的突发公共事件后，有很大概率会产生心理问题，严重的甚至会影响日常生活。其次，对于突发公共事件造成的财产损失，政府应当积极出台扶持政策，保障人民生活有序恢复。因此，灾后恢复不仅应当重视受灾人员的物质损失，还要注意进行适当的心理干预、治疗，帮助人民树立积极的生活态度，消除心理阴影，从而积极参与到灾后恢复重建工作中，有助于维护灾后社会的和谐稳定。
4. 韧性治理视角下社区应急管理的优化对策
4.1. 完善应急治理体系，提升应急管理的制度韧性
制度是一个体系良好运转的底层逻辑。因此，要想建立完善的应急管理体系，就必须推进政府设计一套完善的从上至下的运行机制。首先，需要进行大量理论研究，不断充实完善应急理论基础。其次，需要在社会层面普及应急管理知识，鼓励社会组织参与应急救援，建设多元化的应急管理队伍。
4.2. 强化多元主体协同，提升应急管理的结构韧性
对于现有的应急管理组织机构，需要明确各部门职责，减少职能交叉，有助于提供应急管理工作效率。其次，提高社区应急管理的结构韧性就要发挥多组织作用，在社区应急管理中引进除社区外的其他组织，如社区居民。多元主体参与应急管理，首先要明确政府的主导地位，所有组织都要服从最高组织者的安排，保证多元主体的有序运行。其次，为了保证多元主体的沟通效率，需要组织专人负责与外部的沟通事项，确保指令快速传达。
4.3. 注重应急设施建设，提升应急管理的物理韧性
应急设施在应急管理中的事前、事中、事后等多个环节发挥着至关重要的作用。一方面，政府应当加大资金投入，提高社区应急管理韧性。社区应当结合自身需求，建设社区应急基础设施，如监测预警设备、应急救援设备、应急避难所等必要设施。另一方面，社区应当调查现有应急设施的现状，对于损坏、功能不足的设施进行相应的修缮和功能升级，以满足当前需求。
4.4. 重视科学技术价值，提升应急管理的技术韧性
要想实现新时代的韧性应急建设，就必须具备一个专业的应急救援队伍。所谓的专业队伍，就是指所有的应急救援人员都应当接受过专业的应急救援培训，掌握一定的应急救援知识，面对突发公共事件，能够冷静处置，熟练应用各种应急救援设备。其次，也不能忽略社区居民的力量，激发居民积极性，对于提高社区应急管理韧性具有显著效果。社区应当对社区居民进行应急管理知识培训，使其掌握一定的应急救援知识，了解基本的应急救援设备使用方法。同时，可以选拔一些优秀居民成立社区居民应急队伍，作为应对突发公共事件的后备力量。
基金项目
重庆科技学院研究生科技创新计划项目(YKJCX2221028)：韧性治理视角下基层社区应急体系优化对策研究。