地方政府债务对经济高质量发展影响研究——基于省际面板数据的分析

Research on the Impact of Local Government Debt on High Quality Economic Development—Analysis Based on Inter Provincial Panel Data

摘要: 地方政府债务是连接财政与金融政策的重要工具，2023年中央经济工作会议提出，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政务债务风险可控。本文基于创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，采用熵权TOPSIS模型构建了经济高质量发展的评价体系，并从基础设施建设投资资金运用和资金来源两端出发，构建地方政府债务指数，通过系统GMM模型实证检验了各省2010~2022年地方政府债务对经济高质量发展水平之间的关系，研究发现：1) 我国各省经济发展质量总体水平在持续提高，但仍偏低，2022年仅9个省达到中等及以上发展水平。2) 东部地区经济高质量发展指数明显高于中西部及东北地区，2022年中等及以上发展水平省份中，东部地区占比高达88.9%。3) 东部地区经济实力最强，债务承载能力也最强，西部地区债务承载能力最低。4) 地方政府债务对经济高质量发展的影响是非线性的，同样呈现出倒“U”型，地方政府适度的债务扩张能够有效促进经济发展质量。

Abstract: Local government debt is an important tool to connect fiscal and financial policies. The 2023 Central Economic Work Conference proposed to ensure fiscal sustainability and controllable risks of local government debt in effectively supporting high-quality development. This article is based on the five new development concepts of innovation, coordination, green, openness, and sharing, and uses the entropy weight TOPSIS model to construct an evaluation system for high-quality economic development. Starting from the application of infrastructure construction investment funds and the sources of funds, a local government debt index is constructed, and the relationship between local government debt and the level of high-quality economic development in each province from 2010 to 2022 is empirically tested using the system GMM model, Research has found that: 1) The overall level of economic development quality in various provinces of China is continuously improving, but it is still low. In 2022, only 9 provinces reached a moderate or above development level. 2) The high-quality development index of the economy in the eastern region is significantly higher than that in the central, western, and northeastern regions. In 2022, among provinces with medium or above development levels, the proportion of the eastern region is as high as 88.9%. 3) The eastern region has the strongest economic strength and debt-carrying capacity, while the western region has the lowest debt-carrying capacity. 4) The impact of local government debt on high-quality economic development is non-linear and also presents an inverted “U” shape. Moderate debt expansion by local governments can effectively promote the quality of economic development.

1. 引言

当前，我国经济发展经历多年的高速发展，已逐步向高质量发展阶段转变。党的二十大报告先后13次论述“高质量发展”，指出实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一。特别是在新冠肺炎疫情爆发以来，国际经济环境尚未完全复苏，单纯的内需驱动仍然不足以推动经济的快速增长，投资仍然是地方政府拉动经济增长的重要手段，投资的持续扩张结果必然是政府债务的大量积累。因此，在我国全面进入把握新发展方向、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新时代背景下，如何用好地方政府债务，促进经济的高质量发展成为重中之重。

现有研究对地方政府债务与经济增长之间的关系进行了大量有益探索，但关于地方政府债务对经济高质量发展的影响研究较为匮乏且暂无定论。理论研究表明，债务能够通过调节国民经济中的资本存量影响宏观经济，主要观点分为三种：一是债务促进增长论，该观点认为债务对经济增长具有促进作用，表现为适度规模的政府债务会通过帕累托改进优化资本的跨期配置，纠正过度储蓄问题，从而实现更高的经济增长水平 [1] 。Roberts基于Diamond模型研究发现低水平固定利率的政府债务能够优化资本在金融部门和非金融部门的配置效率，有利于实现高水平增长。二是债务抑制增长论，该观点认为政府债务会造成利率和税收扭曲，挤出私人投资，降低资本配置效率，从而抑制经济增长 [2] 。Egert [3] 基于内生增长模型分析认为，由于政府债务普遍不是全部用于公共投资，所以政府债务扩张会挤出私人投资，导致经济增长率随政府债务与GDP比率的上升而单调递减。三是债务非线性，该观点认为当政府举债或增加税收时，国民将倾向于减少不必要的开支并且增加储蓄，经济并没有真正地产生增长 [4] 。政府债务规模对经济增长的因果性可能是双向的，即低增长率可能会导致高政府债务水平，反之高政府债务水平也可能会导致低增长率 [5] 。

本文试图通过构建经济发展质量效益评价指标，以客观地评估我国各省经济发展质量，并据此研究各省地方债务对经济发展质量的影响，从而对现有研究进行有益补充。

2. 地方政府债务对经济高质量发展的影响机制分析

2008年以来，中国经济发展进入增速换挡调整期，但信贷增速却呈现加快趋势。各项贷款余额占国内生产总值的比重从2008年的不足100%迅速攀升至2022年的176.8% [5] 。张军 [6] 的研究发现我国经济增速放缓背景下仍存在大量流动性需求，认为流动性与经济增长之间的背离主要是由于大量的地方政府债务的拖累。因此，当地方政府举债时，将会使得经济中的流动性增加，进而通过多种渠道影响区域经济增长。本文主要从基础设施投资渠道分析地方政府债务对经济增长的影响机制。

吕鑫等 [7] 利用工业企业和城市面板数据发现地方政府债务显著降低了与基建关联度较高的制造业行业资源配置效率。陈瑞 [8] 选取2010~2015年30个省份的地方政府债务数据分析指出地方政府通过垄断国有土地抵押融资，举债以提升基础设施建设水平、提高对社会投资的吸引力，促进工业经济增长。胡玉梅和范剑勇 [9] 认为地方政府债务对企业融资既可能产生“基建挤入效应”，也可能产生“信贷挤出效应”，对于东部地区，地方政府债务主要用于基础设施建设，增加了当地的投资机会，表现为“基建挤入效应”，不会增加当地企业融资成本；对于中西部地区，地方政府债务由于挤占信贷资金，抬高了企业融资成本 [10] 。

结合我国的经济发展阶段来看，21世纪初，我国各省基础设施建设均相对落后，基础设施建设投资回报率较高，地方政府举债投资基础设施建设所形成的流动性能够释放较大的增长潜力；2009年，为应对国际金融危机冲击，我国推出了4万亿经济刺激计划，货币政策相对宽松，信贷规模也随之快速增长，由此释放的流动性多被地方政府用于基础设施投资以救市 [11] 。2011年以来，我国经济发展下行压力加大，在内需不足和外需不振的双重作用下，通过基础设施建设投资释放的流动性几乎成为地方政府推动经济增长的唯一手段 [12] ，影响机制见图1。

Figure 1. The impact mechanism of local government debt on economic growth through infrastructure investment channels

图1. 地方政府债务通过基础设施投资渠道对经济增长的影响机制

当前，我国经济发展下行压力加大，叠加新冠肺炎疫情等多重超预期因素的影响，地方政府过去依赖土地财政清偿到期债务的方式难以为继。当地方政府债务到期时，主要通过借新还旧(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)的方式清偿到期债务。特别是在高速公路、医院等领域的到期债务中，借新还旧比例居高不下，从而大大减少经济活动中的流动性，投资规模扩张受限，进而下拉经济增速。

3. 相关指数构建

(一) 经济高质量发展指数构建

1) 指标选取

对经济高质量发展情况进行评价，应综合考虑一系列与经济发展活动相关联、受经济发展活动影响较大的指标。为此，本文立足创新、协调、绿色、开放和共享“五大发展理念”，分别选取研发活动经费、人均GDP占比、建成区绿化覆盖率、贸易依存度、人均宽带接口等18个指标，采用熵权TOPSIS模型构建经济高质量发展指数，相关指标见表1。

Table 1. Comprehensive evaluation index system for measuring high-quality economic development

表1. 衡量经济高质量发展的综合评价指标体系

注：“+”表示正向指标，即越大越好型；“−”表示负向指标，即越小越好型。

2) 模型构建

熵权TOPSIS模型是通过熵值法确定各个被评价指标的权重，再采取TOPSIS法比较各个被评价指标与理想解之间的距离，从而对被评价对象进行一个客观的评估，主要有以下几个步骤：

① 假设有m个被评价对象，每个被评价对象有n个评价指标，构建的判断矩阵可以表示为：

$X={\left(x_{ij}\right)}_{m\times n}\left(i=1,2,\cdots ,m;j=1,2,\cdots ,n\right)$ (1)

② 将对判断矩阵 $x_{ij}$ 做标准化处理，可以表示为：

${x^{\prime }}_{ij}=\frac{x_{ij}}{x_{\max }}$ ( $x_{\max }$ 表示同一指标值中的最大值) (2)

③ 计算信息熵 $H_j$ ：

$H_j=-k{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{m}{\sum }}{p}_{ij}\ln p_{ij}}$ (3)

其中， $p_{ij}=\frac{{x^{\prime }}_{ij}}{{\displaystyle \underset{i=1}{\overset{m}{\sum }}{x^{\prime }}_{ij}}}$ ； $k=\frac{1}{\ln m}$ 。

④ 定义指标j的权重 ${\omega }_j$ ：

${\omega }_j=\frac{1-H_j}{{\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}\left(1-H_j\right)}}$ (4)

其中， ${\omega }_j\in \left[0,1\right]$ ，且 ${\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}{\omega }_j}=1$ 。

⑤ 计算加权矩阵R：

$R={\left(r_{ij}\right)}_{m\times n},r_{ij}={\omega }_j\times {x^{\prime }}_{ij}\left(i=1,2,\cdots ,m;j=1,2,\cdots ,n\right)$ (5)

⑥ 确定最优解 $S_j^{+}$ 和最劣解 $S_j^{-}$ ：

$S_j^{+}=\max \left(r_{1j},r_{2j},\cdots ,r_{nj}\right),S_j^{-}=\min \left(r_{1j},r_{2j},\cdots ,r_{nj}\right)$ (6)

⑦ 计算各方案与最优解 $S_j^{+}$ 和最劣解 $S_j^{-}$ 的欧氏距离 $D_j^{+}$ 和 $D_j^{-}$ ：

$D_j^{+}=\sqrt{{\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}{\left(s_j^{+}-r_{ij}\right)}^2}},D_j^{-}=\sqrt{{\displaystyle \underset{j=1}{\overset{n}{\sum }}{\left(s_j^{-}-r_{ij}\right)}^2}}$ (7)

⑧ 计算综合评价指数：

$C_i=\frac{D_i^{-}}{D_i^{+}+D_i^{-}},C_i\in \left[0,1\right]$ (8)

评价指数 $C_i$ 越高，表明评价结果越优。

3) 各省经济高质量发展指数

为此，综合考虑到统计数据可得性，本文研究区间选取为2010~2022年，利用熵权TOPSIS模型对我国30个省(自治区、直辖市)¹经济高质量发展情况进行评估，结果见表2。

Table 2. High quality economic development index of each province from 2010 to 2022 (excerpt)

表2. 2010~2022年各省经济高质量发展指数(节选)

注：数据来源于国家统计局、各省统计局、wind。鉴于各省2023年统计年鉴尚未发布，部分年度指标无法获取，取相关指标2017~2021年五年平均增速进行估算，得出2022年近似值。

根据评价结果数值大小将各省划分为五个等级，即：低水平(经济高质量发展指数小于0.25)、偏低水平(经济高质量发展指数大于等于0.25，小于0.3)、中等水平(经济高质量发展指数大于等于0.3，小于0.35)、偏高水平(经济高质量发展指数大于等于0.35，小于0.4)、高水平(经济高质量发展指数大于等于0.4)，结果见图2。

Figure 2. 2022 provincial economic quality index

图2. 2022年各省经济高质量指数

以2022年为例，经济发展较好的省份从高到低依次为福建(0.5621)、北京(0.5488)、上海(0.4881)、浙江(0.4078)、江苏(0.3973)、广东(0.3699)、天津(0.3590)，均为东部地区省份²；而经济发展水平较低的省份从低到高依次为宁夏(0.1446)、甘肃(0.1709)、内蒙古(0.1844)、新疆(0.1928)、云南(0.2006)、贵州(0.2018)、青海(0.2142)、黑龙江(0.2274)、山西(0.2402)、吉林(0.2460)，主要分布在西部及东北地区。总体上看，2022年仅9个省达到中等及以上水平，相较于2010年增加5个省，经济发展质量总体水平在持续提高，但仍偏低。

分区域看，2010~2022年，东部地区经济高质量发展指数均值为0.3635，明显高于其他地区(中部地区为0.2366、西部地区为0.1978、东北地区为0.2261)。其中，2022年东部地区经济高质量发展指数均值为0.4019，仍远远领先于其他地区(中部地区为0.2760、西部地区为0.2208、东北地区为0.2481)，9个经济高质量发展指数达到中等及以上水平的省份中，有8个来自于东部地区。

(二) 地方政府债务指数构建

从资金运用端看，地方政府举债的主要目的为基础设施建设投资，基础设施建设投资扣除中央项目下投资可近似视为地方政府支出部分；从资金来源端看，地方政府基础设施建设资金多由国家预算内资金、基础设施建设投资收入和地方政府融资所得。综上，本文建立恒等式为：基础设施建设投资 − 中央项目下的基础设施建设投资 = 基础设施建设投资国家预算内资金 + 基础设施建设投资收入 + 地方政府债务增量。即：地方政府债务增量 = 基础设施建设投资 − 中央项目下的基础设施建设投资 − 基础设施建设投资国家预算内资金 − 基础设施建设投资收入。

1) 变量选取及预处理

a) 考虑到统计数据可得性，且研究区间内农村固定资产投资完成额占全部投资完成额的比重约为2%，可近似用城镇固定资产投资完成额代替全社会固定资产投资完成额。b) 自2018年起，国家统计局不再发布城镇固定资产投资完成额具体数值，可近似根据2018年起城镇固定资产投资完成额同比增速估算出2018~2022年城镇固定资产投资完成额具体数值。c) 参照现有统计口径，基础设施建设投资主要包含电力、燃气及水的生产和供应业，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业三类行业组成。d) 选用EBITDA率(即息税折旧及摊销前收入/总资产)指标来代表基础设施建设投资活动所产生的现金流。基础设施建设投资收入 = Σ三类行业城镇固定资产投资完成额*三类行业EBITDA率平均值。由于wind中缺失各省基础设施建设投资各个子行业平均EBITDA率，因此，各省基础设施建设投资收入可近似表示为：i省基础设施建设投资收入 = Σi省三类行业城镇固定资产投资完成额*三类行业全国EBITDA率平均值。e) 各省基础设施建设投资三类行业中央项目城镇固定资产完成额和来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金额可近似表示为：i省中央项目城镇固定资产完成额 = i省城镇固定资产投资完成额/全国城镇固定资产投资完成额*全国中央项目城镇固定资产完成额；i省来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金 = i省城镇固定资产投资完成额/全国城镇固定资产投资完成额*全国来源于国家预算内资金的城镇固定资产投资资金。

2) 结果估算

根据估算结果，2022年全国各省地方政府债务增量约为11.2万亿元，2010年以来债务总额高达97.6万亿元。从地方债务增量看，四川、河南、云南、浙江、河北位列前五，合计占比高达38.4%，宁夏、甘肃、海南、西藏、青海增量相对较小。从2010年以来债务总额看，四川、河南、浙江、云南、河北位列前五，合计占比高达32.5%，宁夏、青海、海南、西藏、甘肃债务总额相对较小，结果见图3。

Figure 3. Debt increment by province in 2022 (Unit: 100 million yuan)

图3. 2022年各省债务增量(单位：亿元)

分区域看，2010~2022年期间，中部地区、西部地区地方政府债务增速较快，年均增速分别达14.54%、14.4%，高于东部地区(11.39%)，东北地区地方政府债务年均增速最低，仅为3.34%。从地方政府债务占地区生产总值的比重看，东部地区由于经济实力较为雄厚，债务承载能力最高，2010~2022年，东部地区地方政府债务占地区生产总值的比重均值为0.0760，明显低于其他地区；其次是中部地区，债务承载能力中等，地方政府债务占地区生产总值的比重均值为0.106；而西部地区经济实力较弱，债务承载能力也最低，地方政府债务占地区生产总值的比重均值为0.1537。

4. 地方政府债务对经济高质量的实证分析

(一) 模型设定

现有研究表明，地方政府债务与经济增长之间是非线性的。因此，本文假设地方政府债务与经济发展质量同样表现为非线性关系。考虑到模型内生性问题，本文采用系统GMM模型进行分析，可以表示为：

${\text{economy}}_{it}=\alpha {\text{economy}}_{i,t-1}+\beta {\text{debt}}_{it}+\gamma {\text{debt}}_{it}^2+\theta X_{it}+{\mu }_i+{\lambda }_{it}+{\epsilon }_{it}$ (9)

(二) 变量选取及指标定义

被解释变量：经济发展质量(economy)，选取上文计算得出的各省经济高质量指数表示；

核心解释变量：地方政府债务(debt)，选取上文计算得出的各省地方政府债务指数表示，debt2为各省地方政府债务指数的平方；

其他解释变量：

1) 城镇化率(urban)：选取城镇常住人口/常住人口总数表示，城镇化率越高，表明对城镇固定资产投资的需求越大，地方政府债务水平会随之升高。

2) 人口增长率(growth)：选取常住人口同比增长率表示，人口增长率与区域经济发展程度息息相关。

3) 产业结构(structure)：选取第三产业增加值占地区生产总值的比重表示，第三产业占比越大，表明区域经济发展质量越高。

4) 税收水平(tax)：选取税收收入占地区生产总值的比重表示，税收水平越高，表明地方政府偿债能力越强。

5) 对外开放程度(open)：选取进出口总额占地区生产总值的比重表示，对外开放程度越高，意味着进出口对区域经济高质量发展产生的作用越大。

6) 通货膨胀率(inflation)：选取CPI指数同比增速表示，适度的通货膨胀能够对区域经济高质量发展起到一定的促进作用，相关分析结果见表3。

Table 3. Descriptive statistical results of various indicator variables by province from 2010 to 2022

表3. 各省2010~2022年各指标变量描述性统计结果

(三) 实证结果分析

系统GMM回归结果见表4。

Table 4. System GMM regression results

表4. 系统GMM回归结果

注：“^***”、“^**”、“^*”分别表示在1%、5%、10%的水平上显著。

表4结果显示，地方政府债务的一次项系数在1%的水平上显著为正，二次项系数在5%的水平上显著为负，意味着地方政府债务与经济增长质量同样呈现出倒“U”型的关系。与此同时，还表现出以下特征：1) 城镇化率的系数在5%的水平上显著为正，表明随着城镇化率的提高，随之而来的基础设施配套建设将会逐步完善，从而推动区域经济发展质量。2) 税收水平的系数在1%的水平上显著为正，表明我国地方政府税收收入能够保障地方债务可持续增长，从而促进区域高质量发展。3) 对外开放程度的系数在1%的水平上显著为正，表明实行对外开放政策符合我国地方经济高质量发展的需要，能够对投资形成一定程度的补充作用，从而促进区域经济高质量发展。4) 通货膨胀率的系数为正，表明当前我国通胀水平总体较低，温和的通货膨胀率有利于改善区域经济发展质量。

此外，滞后一阶的高质量发展指数的系数在1%的水平上显著在1%的水平上为正，表明我国经济增长质量在不断提升。上文高质量发展指数测算可得，2022年高质量发展指数均值较2010年提升了0.0658，实证结果同样验证了这一结论。

5. 结论与建议

(一) 研究结论

本文综合选取一系列与经济发展活动相关联、受经济发展活动影响较大的指标，构建经济高质量发展指数，以评价区域经济发展质量；从基础设施建设投资资金运用和资金来源两端出发，构建地方政府债务指数，并通过系统GMM模型实证检验了各省地方政府债务对经济高质量发展的影响，得出以下结论：

1) 2010~2022年期间，各省经济发展质量总体水平在持续提高，2022年高质量发展指数均值较2010年提升了0.0658，但仍偏低。2022年仅9个省达到中等及以上发展水平。2) 我国区域间经济发展质量较不均衡，东部地区经济高质量发展指数明显高于中西部及东北地区，中等及以上发展水平的省份主要分布在东部地区。3) 由于区域间经济实力差距较大，区域间债务承载能力也不均衡，东部地区债务承载能力最强，西部地区债务承载能力最低。4) 地方政府债务对经济高质量发展的影响是非线性的，同样呈现出倒“U”型，地方政府适度的债务扩张能够有效促进经济发展质量。

(二) 政策建议

一是营造开放多元的政策环境。除涉及国家安全、公共安全等国计民生重大公共利益的领域，应放开市场准入门槛，鼓励民营企业与国有企业“同台竞技”，充分激发民间资本活力，以培育新的经济增长点。

二是完善地方政府考核机制。一方面，地方政府考核机制应破除“唯GDP论”，兼顾与经济发展活动相关联、受经济发展活动影响较大的多重领域，适度降低经济增长率在政府考核中的权重，从而能够抑制地方政府盲目举债用于投资以刺激经济增长。另一方面，地方政府从举债到清偿债务之间存在一定的时间差，这种情况下的权责背离会诱使地方政府忽视资金使用效率。因此，应强化对地方政府相关主管部门从举债、使用资金到清偿债务的全流程考核，建立终身问责机制，以提高资金使用效率。

三是规范地方政府融资行为。强化对地方政府举债全流程监督，加强地方政府隐性债务相关信息数据的披露，要求地方政府严格按照市场化方式公开发行债券融资，从而有效降低地方政府隐性债务产生风险，减少地方政府融资不规范行为。

NOTES

¹西藏自治区因重要数据缺失较多，本文忽略不计。

²东部地区包括：北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10省。中部地区包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省。西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆11省。东北地区包括：辽宁、吉林和黑龙江3省。