摘要: 当前扩大民事案件独任制的适用范围成为我国司法体系改革中的热点问题。从必要性来看，独任制是人民法院不可或缺的一种审判制度，是民事案件繁简分流的必然要求，其能够提高诉讼效能、化解司法资源有限与案多人少的现实矛盾，使得大量简单民事案件在保障公平的前提下有效解决我国民事审判中，合议庭制度存在的不堪重负，形合实独且流于形式的问题。此外，针对扩大独任制适用范围存在的具体问题，诸如独任制适用范围确定不明；独任制与合议制的转换机制不够完善；具体规则缺失等等，我认为国家应当进一步完善扩大独任制适用范围的立法，提高立法层级，细化独任制扩大适用的具体规则。
Abstract:
At present, expanding the scope of application of the sole appointment system in civil cases has become a hot issue in the reform of our judicial system. From the point of view of necessity, the sole-appointment system is an indispensable trial system in the people’s courts, and it is an inevitable requirement for the separation of complicated and simple civil cases. . It can improve the efficiency of litigation, resolve the realistic contradiction between limited judicial resources and a small number of cases, and make a large number of simple civil cases effectively solve the overwhelmed, solid and formal problems of the collegiate panel system in our civil trials under the premise of ensuring fairness. In addition, in response to specific problems in expanding the scope of application of the sole appointment system, such as the unclear determination of the scope of application of the sole appointment system; the insufficient conversion mechanism between the sole appointment system and the collegiate system; the lack of specific rules, etc. I think the country should further improve and expand the sole appointment system, regulate the legislation of the scope of application, raise the legislative level, and refine the specific rules for the expansion of the application of the sole system.
1. 问题的提出
随着中国特色社会主义发展进入新时期，新型社会现象导致民事纠纷日益向多样化、复杂化、深层次化发展，这无疑对我国司法系统带来了更大的压力和更严峻的挑战，也对我国司法改革提出了更高的要求和标准。如何妥善解决这些诉诸法院的民事纠纷，如何保障人民群众在每一个案件中感受到公平正义，逐渐成为中国当下司法体制改革的当务之急。2020年1月根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，国家授权部分地区人民法院开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作，其中推进繁简分流，扩大我国民事案件独任制的适用范围是一项重要内容[1]。本文旨在通过阐明扩大我国民事案件独任制的背景，研究扩大民事案件独任制适用范围的必要性和可行性，全面地论述我国扩大民事案件独任制适用范围，以期为当下推进司法体制改革，开展繁简分流提供理论上的指导与帮助。
2. 扩大我国民事案件独任制适用范围的必要性
(一) 独任制优势渐显
独任制相对于合议制，是人民法院的一种审判组织形式，指由一名审判员独自对案件进行审判，并对自己承办的案件负责的审判制度。独任制以其高度的灵活性、高效的便捷性受到司法人员的重视。法官独任审理案件，决策程序快速高效，案件的讨论过程能够大幅缩短甚至取消，能够保证案件在第一时间得到最为迅速的审理，同时能够有效克服合议庭审判互相推诿，莫衷一是而延长案件审判和责任不明，追责困难的弊端[2]。当下的中国人民法院面临着不言而喻的巨大压力，我国目前仅有3100多个基层法院，16万多基层法官，他们身处司法为民、公正司法的第一线，每年要受理数百万案件，同时还要保证一定的结案率。有限的司法资源和无限的法律纠纷的矛盾成为司法实践中最为主要的矛盾。扩大我国民事案件独任制适用范围，是提高诉讼效能、化解司法资源有限与案多人少现实矛盾的必要举措，它能够有效的提高司法效率，提高结案率，使得事实明确、法律适用没有争议的简单案件在保障公平正义的前提下能够得到迅速、快捷的审判；并且能够推进繁简分流改革，保障司法公正保证集中力量办大案、办疑难案，促使重案、疑案、难案能够得到更加公平公正的审判，有效防止此类案件一拖再拖、无法结案的陈弊，更好地使人民群众在每一个案件中感受到公平正义。
(二) 民事案件繁简分流的必然要求
当下司法案件多如繁星，难易程度不可一概而论，面对有限的司法资源和无限的民事纠纷，将二审案件和再审案件的审判组织形式一律规定为合议制已不符合我国当下司法实践的需要，有失变通[3]。案件既然有繁简之分，那么根据程序相称原理，将独任制的适用范围局限地限定在基层人民法院以简易程序、特别程序和非讼程序审理这类事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件中实在太过僵化刻板，理应将其纳入独任制适用范围当中。很多上诉的二审案件无非是离婚诉讼中对于感情是否破裂之类的问题，或者是基于民间借贷、商品买卖关系等形成的给付之诉，这类案件一是繁杂琐碎，二是大量当事人借上诉之名，行拖延之实，更有甚者，只是对一审判决不满，通过上诉一吐为快，对于诸如此类证据证明力强，权利义务关系明确、事实清楚的二审上诉案件，由经验老到，专业素质和业务能力更强的二审法官适用独任制又有何不可呢？另外，独任制目前的适用范围的实质条件是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，而中级法院和基层法院的管辖范围的区分并非都是以事实是否清楚、权利义务关系是否明确、争议是否不大作为区分标准，而是以标的额的大小、涉及法律关系的专业程度来划分，那么即使是在这些大标的额、或者涉及知识产权，但是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的这类案件，如果能够以高素质的法官队伍作为智力支持，以完备的法律监督体系作为保障，适用独任制也并不违背法理，仍然不失为行之有效的良策[4]。
3. 扩大我国民事案件独任制适用范围的可行性
(一) 试点初见成效
自2020年1月16日《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》实施以来，我国繁简分流改革试点探索取得阶段性效果。我国民事案件独任制适用范围的扩大，以一种最为直接的方式，更加科学精准地配置的司法资源。在这一年的司法实践当中，各试点法院摸着石头过河，使得基层人民法院中能够由法官一人独任审理适用普通程序审理的案件范围逐渐明朗，同时，简单的二审案件中适用法官独任制的范围也初见端倪，使得审判组织与审理程序、审判组织与案件类型间的匹配更为精准和灵活。同时，独任制适用范围的适用标准进一步得到细化，各试点法院通常采用“正反面清单”的形式来规范其适用范围，并严格遵守法律以确保合议制度能够得到有效实施，并进一步在此基础上优化独任制与合议制的转换制度，优化司法资源配置。过去一年中，试点法院一审独任制适用率高达84.8%，相比改革前提高了14.8个百分点，二审独任制适用率为29.3%，初步形成了一审以独主合辅；二审以合主独辅的审判组织形式格局。同时，确保法官“独任而不放任”，各试点法院严格监督适用独任制案件的质量，加强对法官独任审判的监督和管理，有效防止案件质量下降，使得试点法院采取独任制审判的一审案件上诉率仅为6.1%，二审改判和发回重审的几率仅为0.6%，相比改革前同比分别下降27%和29%；二审中采取独任制审判的案件提起再诉率仅有0.6%，再审的二审独任制案件改判和发回重审的案件数量仅有17件，从一定程度上来看，试点法院采用独任制的民事案件质量指标高于适用合议制的民事案件的质量指标[5]。实践表明，扩大我国民事案件独任制的适用范围进一步提高了我国各级人民法院司法工作的质量和效率，极大地优化了我国“诉讼爆炸”压力下的司法资源，增强了人民群众对司法公平和司法正义的获得感。过去一年的司法实践比任何理论观点都更加强有力地证明扩大我国民事案件独任制的适用范围符合我国当下现实国情，有利于在更高层次上实现社会主义法治的公正与效率的统一，有利于我国全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，促进我国治理体系和治理能力的现代化，建设中国特色社会主义法治体系。
(二) 法官素质普遍提高
推进司法体制改革，人是关键。扩大民事案件独任制的适用范围，首先要提高法官的个人素质、专业素养和业务水平，法官的水平高低是决定着能否扩大民事案件中的独任制适用范围和扩大成果好坏的重要因素[6]。我国自依法治国，建设社会主义法治国家以来，大力推进法制教育改革，通过推动法制教育改革，为司法体制改革铺平道路，提供充足的智力支持和人才基础。我国法制教育蓬勃发展已取得重大成效。教育是百年大计，人才是第一动力，推动法制教育改革，是推动法律工作者专业水平提高的最为直接和广泛的办法。法官的素质得到了充分的提高是做好一切司法工作的核心关键。我国实行纠问制的诉讼形式，法官在审判过程中发挥着至关重要的作用，高质量的法律人才，高素质的法官队伍，是公正审判的重要保障。如今，我国法学高等教育蓬勃发展，早已今非昔比，法律专业化、职业化、精英化深入推进，一大批法律青年人才跃跃欲试大有可为，这为高素质的法官队伍提供了新鲜的血液，也为我们坚持司法公正提供了信心[7]。新时代法律人才的职业素养，法官素质能够符合独任制的适用范围和审判方式的要求，胜任独任制扩大带来的种种挑战。
(三) 配套措施日渐完善
试点改革如火如荼推进，各试点法院在扩大我国民事案件独任制适用范围的过程中创造性地探索出了许多极具新颖性的独任制配套诉讼制度，为推进扩大独任制提供了宝贵的经验。郑州、南京和宁波等一些地区的基层人民法院进一步完善适用独任制的普通程序案件，并加强和完善适用独任制的标准化程序;上海市和北京市部分地区的中级人民法院采取加强专业法官会议和审判委员与二审独任制的有机结合，采取更为严格的措施对拟改判发回的独任制二审案件加大专业把关力度;福建省厦门市、河南省洛阳市以及宁夏回族自治区银川市中级人民法院等法院创造性地建立采用独任制适用二审案件的报备和评查机制，通过庭长监督的方式加大对二审适用独任制审理的案件的监督，保证在扩大适用独任制审判民事案件的过程当中提高效率的同时不降低审判质量。此外，全国范围内法官错案责任终身追究制度的逐步确立和法律监督体系的日益完善为扩大独任制的适用范围提供了坚实的制度保障。法官对错案的责任终身追究制度可以有效地增强法官在处理案件中的责任感，提高审判质量并增强司法公信力，要求法官审慎地行使其司法权，给审判权戴上牢不可破的“金箍”，以尽可能地减少错案发生。同时，随着司法体制改革不断推进，依法治国和法治中国建设取得显著成效，严丝合缝的法律监督网逐步建立，法官行使审判权的同时，不得不受到来自全社会各方面的监督。如此，就为扩大独任制的适用范围提供了更切实的可行性保障，扩大适用独任制的审判组织形式，确实是提高司法效率，节约司法资源，保障人民群众在每一个案件中感受到公平正义的利民之举，切实之计。同时，扩大我国民事案件独任制适用范围的改革也是深化司法体制改革，优化司法职权配置，追求公正、高效、简明、先进、便民的配套之举。扩大独任制适用范围的改革是推进司法体制改革的部分举措，推进司法体制改革则是扩大独任制范围改革的全局规划和根本目的，二者是部分与整体的关系，相互联系，相辅相成，扩大我国民事案件的独任制适用范围，势在必行。
4. 独任制扩大中的问题
(一) 合议庭制度不堪重负
目前，原有合议制的审判组织形式在司法实践中逐渐暴露出诸多弊端和不足。《中华人民共和国民事诉讼法》中规定采取合议制的审判组织形式。1其初衷原本是希望通过群策群力，汇集群体智慧，使得审判结果更为公正合理，防止法官个人专断，导致出现审判“一言堂”的局面，进而妨害司法公正与权威性所采取的一种有效措施。虽然该措施施行以来，对防止法官个人专断、增强审判的威信与公正等方面发挥了不可估量的作用，但是其也耗费了大量的司法资源。当前诉讼案件呈指数态势爆炸增长，且日益复杂化多元化，有限的司法资源就日益显得弥足珍贵，缓解司法资源压力成为司法实务中的主要矛盾，假如大部分的民事案件都需要数名法官组成合议庭来进行审判，又将会需要多少法官才能满足司法实务的需要?司法资源的捉襟见肘迫切需要我们深入推进繁简分流改革，扩大独任制的适用范围，放开法官的手脚，满足人民日益增长的诉讼需求。
(二) 合议制弊端暴露，形合实独且流于形式
合议制的审判组织形式在司法实务中逐渐呈现出沦为形式化的趋势，尤其是在有人民陪审员参与的情况下[8]。《中华人民共和国陪审员法》中规定了人民陪审员参加三人合议庭审判案件时能够对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权。但即使法律给予了人民陪审员独立行使权利的保障，但在学历要求日益高标准、法律专业化进一步加深的今天，面对着日益繁杂的疑难案件，不要求专业的法律职业素养，而仅要求高中以上文化程度的标准已不能满足实务需要。另外，不乏陪审员因自身缺乏专业素养而选择将决策权交由法官，全程附和，不提出自己的个人看法和独立意见。更有甚者，面对着专业法官都难以审清事实，理明法律关系的疑难复杂案件，陪审员更无法明辨是非，定分止争。轻者服从法官，置身事外；重者坚持己见，难辨案情。至于在没有人民陪审员参与的情况下，合议庭制度在确实有必要转换为一般普通程序时，合议庭的组成通常有失严谨显得草率，经常是临时拼凑其他法官组成合议庭。非承办法官不仅对案情一无所知，而且手头上往往还积压着其他繁多的审判工作，即使临时抽出时间和承办法官组成合议庭，往往也是充当案件陪衬，不置可否。如果一定要求非承办法官充分了解案情，无疑是变相给非承办法官额外增加了更多的负担，相当于同一案件耗费了数倍的司法资源，无疑是一种事倍功半的做法。更为重要的是，以合议制作为审判组织形式，其重要目的无非是希望法官能够充分讨论案情，追求兼听则明，防止偏听则暗，而在我国现行法院下分设各庭，庭长负责全庭工作，以身作则严格管理，严守案件质量的体制下，法官办案受到直接的监督，在其遇到重大疑难案件时，一定会向本庭的其他法官或者庭长请示或者寻求建议。这种法庭下的讨论在客观上和合议制起到了同样的作用，也就是说，集中群体智慧的作用可以通过加强监督来达到同样的效果，在这种情况下，合议制难免沦于形式，无法适应时代发展的新要求。
(三) 具体规则缺失
纵然各试点法院在过去一年的试点改革中尝试探索出了很多合理可行的宝贵制度经验，但是关于扩大我国民事案件独任制适用范围的具体规则仍然处于严重的缺失状态[1]。首先，关于扩大我国民事案件独任制适用范围的规定集中体现在《最高人民法院关于民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》这一法律文件中，而法官得以独任审判适用普通程序民事案件的权力来源则是第十三届全国人大常委会第十五次会议作出的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民法院在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作的决定》，但是我国是社会主义法系国家，我国法律的正式渊源只有制定法，而显然无论是最高人民法院的实施办法，还是人大常委会的授权决定，都并非制定法类型的法律文件，都无法作为我国民事法律审判的正式渊源。在民事判决书对法律适用的阐述当中引用全国人大常委会的授权决定实有不妥，有损法律权威性之嫌。立法层级低，法官独任审判普通程序的民事案件得不到法律权威的有效保障，成为推进繁简分流改革，扩大我国民事案件独任制适用范围的一大弊端。其次，各试点法院在一年的试点改革中各施拳脚，提出了很多极具价值的创造性制度，有力的推进了改革，但是缺失统一的整理与指导，导致有些试点地区行之有效的良好制度不能为各地法院所借鉴吸收，或者有些地点的措施极富当地现实色彩而无法在全国范围内推广普及，如果这类配套制度被其他地区法院所学习吸收，反而会起到南辕北辙，事倍功半的不良效果。具体规则制度的不统一，也会极大阻碍我国推进繁简分流改革的脚步。
(四) 独任制适用范围确定不明
扩大我国民事案件独任制的适用范围，扩大到什么程度，具体范围是什么，《办法》第十六条第十二款的规定集中回答了这些问题的解决措施，指出基层人民法院的办案法官可以适用普通程序独任审理事实不易查明，但法律适用明确的案件[9]。同时，实施办法还采取负面清单的方法详细规定了适用合议制审判的案件类型，而独任制适用范围的规定不免相形见绌。虽然最高法的实施办法从正面对独任制的适用范围作出了直接性的规定，但是如何具体地认定为不易查明的事实、法律适用明确的标准仍然是个十分模糊的概念，可操作性有限，操作难度较大[10]。经过一年的试点改革，最高法认为该标准不限制民事案件的案件案由和案件类型，应从整体上把握考虑这一标准，即不论事实如何，在事实确定后，法律关系都能清晰、明了地形成，有明确的法律规范对应相应的事实，在这种情况下，只要查明事实，法官一人就能够清晰地认定出事实和法律关系，并依法作出裁判。但显然，对于独任制的适用范围，还是没有规范性的法律文件能够从正面作出回答，明确适用独任制审判的案件具体类型。此外，关于二审能否适用独任制，实施办法的规定更为含糊不清。实施办法并未正面直接规定二审案件可以适用独任制，但是十九条却直接规定：“由法官一人独任审理的第一审或者第二审案件……”可见，实施办法从原则上来讲，是认同在第二审案件的审理过程中法官能够运用独任审理的审判组织形式，但是适用范围和具体情形语焉不详，甚至不加规定，给司法实践带来极大困惑。在最高法的问答口径中，二审案件适用独任制的标准才姗姗来迟，口径将二审独任制的适用范围严格限定在一审适用简易程序审理结案的上诉案件和民事裁定类案件，但又认为上述两类案件不能一律适用独任制，仍需满足案件事实清楚、法律适用明确的标准，这样以来，二审能否适用独任制的问题由重归于一审案件独任制的标准问题。明确我国民事案件独任制扩大后的适用标准，是推进繁简分流改革当下迫在眉睫的重大问题，需要我们引起高度重视。
(五) 独任制与合议制的转换机制不够完善
独任制与合议制各有各的长处，也各有各的弊端，但毫无疑问都是法官审理案件的重要审判组织形式。现实中的案件往往不是标准化的案例，其中曲折百转千回，往往需要在不断摸索、梳理事实的过程中才能作出正确的判断，法官在审理的过程中，会经常发生将应当适用独任制的案件采取合议制审理，或者将应当采取合议制审理的案件采取独任制审理的现象，所以独任制与合议制的转换机制就成为审理民事案件中不可或缺的一环。但是，如何转换、何时转换、转换的标准是什么、转换决定由谁作出、又应当以什么形式作出、能否重复转换等问题仍是当下横亘在扩大独任制适用范围、推进繁简分流改革的座座大山，目前仍没有规范性的标准问题对独任制与合议制的转换做出具体规定[11]。
5. 关注立法层级，完善具体规则
(一) 完善立法，提高立法层级
我国民事案件独任制适用范围的扩大，是民事诉讼程序上法律层面的一次重大变动，对我国民事诉讼程序和民事审判都具有深远的意义，而当下关于扩大我国民事案件独任制的变动仅仅通过全国人大的决定和最高法的问答口径的文件予以规定显然无法满足司法实践的中的要求。加强并完善立法工作，及时修改民事诉讼法的有关规定，使得民事诉讼法同司法实践相一致，用规范性的法律文件将扩大我国民事案件独任制适用范围的决定和实施细则提高到法律层面，赋予其更高的效力，是完善繁简分流改革，做好扩大民事诉讼独任制的当务之急。
(二) 完善独任制扩大适用的具体规则
我们应该肯定民事诉讼繁简分流改革试点在过去一年的司法实践中取得的丰硕成果，也要正视改革试点过程当中暴露出的很多问题，首当其冲的是在具体的实践过程中存在很多适用不明的情况，例如，独任制在适用普通程序的一审案件中的具体使用规则、第二审案件中独任制的具体适用范围等等。针对这些情况，需要我们及时的总结梳理全国范围内的改革试点情况，结合实际国情，尽可能地明确和细化独任制的适用范围和标准，尽量采取列举的方式抑或负面清单的方式将更加细致的具体情况规定在法律当中，增强独任制扩大在司法实务当中的可操作性，从法律层面为独任制的扩大提供立法保障。首先，加强做好立法工作，通过修改我国民事诉讼法，及时将我国此次改革试点的成果经验体现在法律当中，从法律高度对扩大我国民事案件独任制适用范围作出细致的规定，巩固一审以独主合辅，二审以合主独辅的审判组织形式格局，在一审案件中尽量以正面的更为具体的概括性标准规定独任制的适用范围，而在二审案件中则以具体列举的负面清单模式规定独任制适用范围为宜，例如应当通过法律规定:除第一审适用简易程序审理结案和上诉人不服民事裁定的事实清楚、法律适用明确的案件以外，均适用合议制的审判组织形式。
此外，还应当建立完善独任制扩大的配套制度，如独任制和合议制的转换制度[12]。首先，针对担任人民陪审员具有高中以上文化程度即可的低标准问题，我认为有必要适当地提高担任人民陪审员的文化门槛，毕竟法律审判是一个需要全程发挥理性、智慧与经验的过程，人民陪审员的高标准和严要求在一定程度上决定着审判结果的公正合法，这也是对人民负责的态度体现。人民陪审员所享有的权利应基于其自身素质和文化素养的高低，在素质合乎标准，能够托付人民信赖的基础上才应享有对事实认定、法律适用独立发表意见，行使表决权的权利。其次，还需要明确独任制与合议制在一审和二审审判中进行转换的具体情形和决定方式，明确由转换决定采用的形式和决定权归属，转换决定采用的形式是指法官在作出转换适用审判组织形式时应当适用何种法律文书，采用判决书还是裁定书的问题，我认为针对该一般性的程序问题，应当采用裁定书的形式。而转换决定的决定权是指转换适用审判组织形式的决定由谁作出的问题，我认为针对独任制中法官自由裁量权的扩大，应当由庭长作出，由办案法官下达裁定书，如果是庭长担任办案法官，则应当由院长作出，这样能够有效保障转换使用审判组织形式的合法性，保障司法权时刻处于受到监督的地位，促进两种审判组织形式相辅相成，保障更好地发挥独任制和合议制两种制度的作用，必能裨补阙漏，各扬其长。
基金项目
文章受2023年江苏省研究生实践创新计划立项支持，项目名称为网络经济模式下的反垄断检察公益诉讼制度研究，项目编号SJCX23-1874。
NOTES
1中华人民共和国民事诉讼法第三十九条规定：“人民法院审理第一审民事案件，由审判员，陪审员共同组成合议庭或者由审判人员组成合议庭，合议庭的组成人员必须是单数……”中华人民共和国民事诉讼法第四十条规定：“人民法院审理第二审民事案件，由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数，必须是单数。发回重审的案件，原审人民法院应当按照第一审程序另行组成合议庭。审理再审案件，原来是第一审的，按照第一审程序另行组成合议庭；原来是第二审或者是上级人民法院提审的，按照第二审程序另行组成合议庭。”