1. 问题的提出
社会多元治理转型问题是近年来社会关注的热点。十九大首次提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[1]等有关社会与社区多元治理的发展规划。在此基础上,二十大报告进一步提出了完善社会治理体系的重要战略;尤其是专门提出了要健全城乡社区治理体系,加快推进市域社会治理现代化,通过城市治理现代化推进社会治理效能[2]。社区是构成一个城市的基本单位,城市社区的治理水平,将是衡量一个城市治理能力的重要标准,其治理转型的进程更是会直接会影响到当地城市乃至整个社会的治理现代化进程。
相较于单一的行政管理模式,治理模式象征我国社会向着多元主体参与下的协作共治道路转型,其具有治理主体多元和平等、是主体间拥有共同目标、是重视政府相对人的参与、管理手段和方式多样、责任合理分配、强调治理效率等多重特征[3]。当下的社会关系中,仅靠政府或市场一方已经很难解决诸多复杂的问题,所以引进治理理念,以谋求多元主体基于平等协商而产生的对公共事务的最大利益公约数,在多元共治理中谋求善治的最终效果。
应当认识到,经济社会的发展与城市化进程不断推进的确扩大了社区数量与规模,为实现社区治理乃至社会治理转型奠定了现实基础;但另一方面,“城市化的进程也是整个社会转型的进程,是思想观念碰撞最为激烈、贫富分化最为严重的时期,因此也是社会矛盾激化、社会纠纷频发的时期。[4]”由城市化带来的流动性外来人口以及多元化的利益诉求与价值分歧,也成为了城市中纠纷数量激增、纠纷种类复杂、纠纷处理困难的主要原因。社区作为城市人口的聚集地,无疑成了各类纠纷的交汇点。相关纠纷的解决状况不仅关系到城市社区治理能否达到善治局面,同时也关系到当地市域治理现代化的进程乃至整个社会的稳定与否。构建并完善城市社区内的纠纷化解体系与化解能力,是社区治理转型中的应有之义。
事实上,早在2012年我国就已经初步建立了诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,形成了人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系[5]。这是我国构建多元纠纷化解机制迈出的第一步,但由于其自身的粗犷式体系架构,显然难以在当下纷繁复杂的社区矛盾处理中发挥出理想作用。2021年最高人民法院印发了《关于深化人民法院一站式多元解纷机制建设推动矛盾纠纷源头化解的实施意见》,为社区多元纠纷化解机完善制提供了新思路。多元纠纷化解的概念早已有之,但却鲜有针对城市社区中的多元纠纷化解机制展开具体分析。现阶段,应针对城市社区内的纠纷化解机制存在的弊端,在过往的基础上做出相应整改,构建起一套符合当下城市社区内的纠纷解决体系,使得社区纠纷化解能力与社区现代化发展保持同步。在社区治理语境下,应当探索如何将多元参与、合作互动等品格进一步融入进社区多元纠纷化解机制中,以实现其自身优化、提升社区多元纠纷化解机制效能,使其成为社区治理体系下重要的一部分,并以妥善的纠纷化解结果为社区治理乃至社会治理的转型提供和谐的外部环境与社会基础。
2. 社区多元纠纷化解机制的理论分析
2.1. 社区多元纠纷化解机制的内涵
多元的纠纷化解机制,是指在一个社会中解决各种纠纷的途径、方法、程序以及其所依赖的制度,在社会发展进程中相互整合、协调,并最终形成体系化的纠纷解决系统。具体到城市社区中,社区多元纠纷化解机制即意味着在城市中某一特定地域的居民或组织,自行选择各类解决社区纠纷方式,以达纠纷化解的机制。
社区多元纠纷化解机制包含了多元性与系统整合两个层面。纠纷解决主体的多元性按照不同类别可以划分为作为公权力机关与私法主体两类,前者包括基层的政府与司法机关,后者包括仲裁机构、行业协会、人民调解委员会等不同主体。手段途径的多元性包括以居中裁决为特征的司法裁决、行政裁决、仲裁裁决,以及以协商调解为特征的司法与行政调解、调解委员会调解、行业协会调解。其规范依据涵盖了硬法与软法两种类型,前者指的是国家有权机关制定的法律法规或相关的解释、政策,后者包括公共道德、村规民约、行业规范、地方传统等。由软法与硬法互为补充,形成纠纷解决过程中完整的规范依据。在此基础上,纠纷多元化解机制还注重将主体、手段、程序、依据等不同要素间体系化的整合。对于不同类别的纠纷、双方当事人可以选择合适的解决主体、便捷高效的解决途径,并运用具说服力的依据,达到以较小的纠纷的化解成本撬动社区多元协调治理的整体工程。
2.2. 社区多元纠纷解决机制的可行性
社区多元纠纷解决机制中的非诉纠纷解方式道拥有中国本土“无讼”文化根基,易于取得良好的效果。自古我国的调解文化就很发达,其中包括了民间调解、宗族调解、乡吏调解、官府调解等多种调解纠纷的机制。在以调解和解为主要手段的“无讼”文化的影响下,百姓形成了“和为贵”的民族心理,推崇调解制度并乐于接受调解这种法律方法的运用。因此“无讼”文化是当前社区纠纷化解中调解制度的文化渊源。
社区多元纠纷化解机制契合社区治理之理念,是社区治理转型的有机组成部分。社区治理转型实质上就是国家权力向社区居民与各类组织的过程,其强调的是多元主体的互动与参与,通过多渠道对公共事务的高效管理[6]。社区治理模式下的主体多元平等性与合作主义、高效灵活等品质,同样适用于社区纠纷这类事务的处理过程。构建多元化的社区纠纷化解机制,一方面意味着各种民间组织从公权力机关处获得一定的纠纷化解职能,参与到纠纷处理过程中,契合了多元参与平等治理的特质。另一方面,国家化解机制与民间化解机制共同存在,为当事人提供灵活多样的选择。尤其是各类非诉纠纷解决渠道,能以非对抗性的灵活方式解决纠纷,照顾到案件双方未来社会关系,规避了单一诉讼模式下高成本、低效率以及可能出现的“赢了官司输了感情”等弊端。而作为理性人,案件当事人亦会选择对自己最为经济高效的途径解决纠纷。从这个角度看,社区多元的纠纷解决亦满足了治理模式下灵活、经济、效率等品格。
社区多元纠纷解决机制是减轻基层机关案件压力的重要手段。城市经济的发展与人们法治意识的加强带来的社区中纠纷的种类新增与数量上升。加之社区人口陌生化问题,矛盾双方更偏向于对诉讼的单向选择。但我国人口基数巨大的国情,导致了我国不能成为诉讼大国。实际上,社区中相当大的一部分纠纷属于社区居民内部矛盾,总体上呈现出非对抗性状态,适用非诉讼的方式能取得更好的效果,并无必要轻易动用司法等公权力去解决。而社区纠纷多元化解决机制提出的初衷正是为了缓解司法机关巨大的案件压力,充分利用社区中行政机关、专业律师、群众组织、市场主体、行业组织等在内的多元主体自身优势,将大部分矛盾以最快捷、最低成本的方式化解。
2.3. 社区多元纠纷解决机制目标设定
首先,社区多元纠纷解决机制最直接的目的在于真正地化解社区矛盾,维护社区和谐。纠纷的产生是人类社区发展不可避免的问题,其能否妥善解决是影响社区和谐稳定的关键性问题。诉讼这种纠纷化解方式并不意味着纠纷在社会和心理意义上得到了解决,且表面上得到解决的纠纷可能在其他方面表现出来[7],难以达到实质性的纠纷化解目的。而多元化的纠纷化解途径打破了这一困境,为纠纷的及时处理与非对抗性化解提供了可能,并在此基础上,为实现社区治理转型提供和谐稳定的外部环境。
其次,社区多元纠纷解决机制旨在对现阶段社区纠纷化解力量的梳理整合,实现真正体系化、互动协助的社区纠纷化解机制。虽然当前的社区中已经存包含国家机关、群众组织、市场主体、行业组织等不同纠纷化解力量,但其仍然处于各自为政、互不交流的状态,各个主体间很难针对具体案件做到衔接互动。社区多元纠纷解决机制的构建与完善,旨在于改变这类纠纷处理方式,做到多元纠纷解决主体间的信息共享、有机互动,使得纠纷以及由纠纷带来的社会矛盾能够实质上得到解决。
最后,社区多元纠纷解决机制长远目标在于推动包容性法治理念融入社区治理过程中。法治可以以明确的规则为治理提供指引,而包容性法治是旨在通过法治手段减少社会排斥、培育社会主体的社会责任感与担当、追求社会总体法治环境提升与进步的新型法治理念[8],其蕴含的社会依法自治、规则包容、机会均等、广泛参与等品格,与多元纠纷化解机制中主体多元化、规则多元化的内涵不谋而合。一方面,社区纠纷的化解需依法进行,而国家法律难以有效处理的纠纷,就交由社会自治规范完成。因此需要发展软法治理,与国家硬法协调互补,这不仅满足了现代化社区治理工作对多元规则的依赖性,也体现出包容性法治中的规则包容特征。另一方面,社区多元纠纷化解机制充分鼓励各种社会力量广泛平等参与,减少国家权力不必要的干预,以达致纠纷的高效及时处理与良好社会效果的追求。这就要求法律为不同主体提供地位平等、机会平等,并尊重各方合理利益诉求的规则,对应了以多元主体平等参与为核心的主体包容性内涵。推动社区多元化的纠纷化解机制过程,也是践行包容性法治理念融入社区治理的过程。
3. 社区多元纠纷解决机制的困境审视
3.1. 民间纠纷化解力量薄弱
在当前社区纠纷中,以民间力量为主导的非诉纠纷化解机制和以国家机关主导的纠纷化解机制之间存在着发展严重不均衡的问题。在矛盾双方协商不成的情况下,基层百姓多会偏向于选择象征国家权力的司法机关进行诉讼,而以人民调解委员会为代表的民间力量却日渐式微。
其具体表现为:第一,调解人员专业性不足。当下社区调解工作已经由邻里纠纷、婚姻家庭传统领域向劳动争议、房产买卖、行政纠纷等领域转变。这些纠纷产生于经济活动过程,要依赖于专业知识加以判断。调解人员在处理这类纠纷中往往不懂得相应的法律法规或是最新政策,并伴随着调解程序不够规范,最终甚至产生与法律相悖的调解结果[9],这自然导致了当事人对其不信任。第二,调解协议落实难问题。目前的《人民调解法》法第33条将双方当事人同意作为申请司法确认前提条件的做法有违法对效率的追求。如果申请过程中一方当事人反悔,或是双方基于信任未提起司法确认后一方在履行中反悔,则另一方当事人只能重新提起诉讼解决纠纷。当事人选择民间组织调解的方式,本就是关心如何高效灵活地解决纠纷。而目前的现有制度,却可能导致这一初衷难以落实。最后,资金不足也是主要原因之一。即使《人民调解法》中规定了县级以上民政府对人民调解经费给予必要支持,但从实践情况看,基层的重点财政投放在带动经济发展的实体产业上,而对法律服务的资源投入相对较少,这客观上导致了调解人员工作积极性不高,人员流动性较大,从而更加剧了民间调解组织力量的薄弱性。
3.2. 多元主体间的互动衔接不足
如上文所述,社区纠纷的多元化解主体包括基层政府与司法机关以及行业协会、人民调解委员会等。但上述主体大都埋头于自己熟悉的一套独立运行的程序中,各类主体间缺乏有效的沟通和系统性整合。
不论是民间性纠纷化解途径,还是官方的解纷化解途径,都具有自身的局限性,面对纷繁复杂的社区纠纷,需要系统化整合与相互沟通。系统性的缺乏必然导致各个主体间信息资源无法同步,不同阶段的纠纷化解优势难以发挥,最终导致矛盾纠纷发生时,没有完整的纠纷化解机制来应对。例如当事人在诉讼、调解等方式中选取一个来解决纠纷,该解决方式具有固化特点,而没有一个制度化平台来系统的应对纠纷[10]。另外各主体间的职权与义务不明确也容易产生责任的推诿,在纠纷解决效果低下的同时还会浪费当事人与社会的公共资源。
3.3. 多元纠纷化解规则构建滞后
由于我国立法惯例以及法律适用普遍性等原因,国家层面的法律能够为社区纠纷化解提供一个宏观性、兜底性的规定,但却少有考虑到城市社区的特殊性,在处理部分社区居民纠纷中很难取得良好的社会效果。因此社区纠纷化解需要相应的软法,来实现对国家法的细化与补充。但民众对法律的认知大多停留在“硬法”层面,软法在百姓心目中权威地位并不高。即便当下部分社区尝试构建社区公约、居民行为规范、物业管理规约等软法,但大都由于缺乏群众基础而不了了之,有的地方在当地政府或居委会的推动下诞生了社区软法,但大多数条文仍停留在对上位法律的重述,没有体现出本社区内的特有问题。
软法的兴起是社会私主体应对内部事务自我处断的依据,是其积极行使自治权的体现,而社区软法缺失现象背后折射出的是社区自治文化的缺失与自治权的空转。正如有学者指出,在基层社会组织自治发展的法律体系构建过程中,过于强调法律规范特别是国家法的立、改、废作为社会组织法治秩序生成的条件,造成法律规范体系的封闭与僵硬[11]。其实在整个社区的民间力量中,均存在对自治的忽视现象。有调查指出,在某省的若干的城市中,75.9%的居民对居民委员会各项工作制度并不了解;64.7%的居民委员会工作人员称其工作制度等规定仍是基层政府制定好后下发给社区的;83.1%的居民表示自己并未参与过居民公约的制定,其社区的居民公约是直接由居民委员会制定后在社区内张贴的[12]。居民对社区的软法制定未享有充分的知情权、参与表决权,加之基层自治组织的行政化色彩浓厚,同时没有国家层面切实的制度来规范软法的制定等因素,由此导致的只能是软法的制定修改不能反映出社区居民的真正诉求,不是居民自治权运行的产物,以及居民对其的陌生化与不信任。
4. 社区多元纠纷解决机制的优化路径
4.1. 严格规范民间纠纷化解过程
针对当前社区人民调解机制存在的薄弱之处,当务之急在于提升其专业性、权威性,让矛盾双方愿意选择这种纠纷化解方式并信服其做出的调解结果。具体而言,首先要改变人民调解组织的人员构成,提升人员入职门槛。未来的调解委员会的用人重点应当聚焦政法机关退休职工、专业律师以及法学院校中的专家学者,保障每个调解委员会都有一定比例的法律专业人员兼职调解员,以此提升调解工作的专业与法治性。在调解人员入职门槛上,应当由国家有司法行政部门设定统一的人民调解员资格考试,注重对法、情、理三者的统一应用的考察,并在持证上岗后举行定期的培训学习与经验交流。
其次需要在人民调解法等相关规范中完善调解的程序性内容。程序对于实现实体上的公正、效率具有保障意义。虽然调解方式具有的灵活性是诉讼不能比拟的,但不能由于其灵活性而导致调解工作的随意混乱。在未来的立法修改中,应当借鉴司法程序中的时限制度与案件负责制度。对于久调不决的纠纷,应当终止调解并建议双方走诉讼程序,以避免占用社区调解资源;对调解化解的纠纷,要归档保存,并细化到具体调解负责人,以此来倒逼调解者公正客观地履行职责。
最后,应当修改司法确认制度以改进纠纷化解工作效率,提升调解协议的权威性。可以赋予以特定情况下调解协议以强制力。第一类是邻里间因侵权纠纷带来的停止侵害、排除妨碍、消除危险、归还财物、恢复名誉、赔礼道歉等的调解结果。这类纠纷一方面注重落实的及时性,另一方面事实争议不大,能达成合意说明侵权方亦认可侵权事实,故可以由法律直接赋予其强制执行力。第二类是小额的经济纠纷。民事诉讼法中基于效益考量规定了小额诉讼的一审终审制度,在调解法中,也应借鉴这一思路,赋予一定金额范围内的纠纷调解协议强制力,以促使双方纠纷尽早化解。
4.2. 改进不同纠纷化解主体间的分工与协调机制
构建体系化的社区纠纷化解机制核心在于社区共治下的合作主义与共享理念。宏观上需要搭建社区中不同纠纷化解主体间的信息共享平台,针对案件的不同具体情况先定性归类再分流处理。属于社区居民及组织间感情纠葛或事物认识差异而导致的矛盾,通常背后的利益性不大。这类纠纷更易走调解途径,通过非对抗式的方法将矛盾消灭在摇篮中。公安机关或是法院接到这类纠纷,应及时将信息反馈到当事人所在社区的居委会,由其组织人员先行调解。对于达成调解合意无望的纠纷,则及时分流进入诉讼或仲裁程序。而在针对例如劳动、环境污染、医疗事故、食品安全、知识产权等专业性较强的纠纷上,则需要充分利用行政调解与行业组织调解的优势。因为该类主体在其领域内积累的专业知识是其他主体所不具备的,同时其在处理专业纠纷中可以积累经验,形成政策和规范,有助于控制今后同类问题的发生。其他主体在面对这类纠纷后可将这类纠纷交由行政机关或行业组织先行调解。
强调盘活民间纠纷化解力量,减轻基层国家机关案件压力并不意味着其对社区中大部分纠纷放任不管。相反,基层国家机关应积极履行其作为社区治理主体的职责。司法机关应当转变为对民间非诉纠纷化解过程中的法律指导者、监督与保障者。其一方面需要为法律专业性相对欠缺的社区调解组织提供规范依据和程序指导;另一方面对软法的适用予以司法审查,在其与国家硬法发生冲突时能够及时加以纠正。同时还需对民间调解协议及时确认保障,以司法的权威带动民间调解的权威性,实现不同社区纠纷化解机制间的功能互补。另外可以由社区所在地基层政府牵头,定期举行联席会议,对该段时间内处理完毕的纠纷通报并记录在案,对其中较为典型的、影响较大的纠纷共同总结经验,探讨后续社区治理过程中如何应对与预防这类纠纷。最后针对尚未解决的疑难复杂案件,则可以通过会议的契机共同商讨,制定处理预案,以保证纠纷及时合理的化解。
4.3. 完善多元纠纷化解规则
当下完善多元纠纷化解规则重点在社区居民公约等软法建设,而构建社区软法的着力点在于社区居民自治权的落实与自治文化的培育。应当思考基层自治权落实效果不佳背后的原因,从而探索破解社区软法匮乏群众基础的方法。
受到我国传统的全能型大政府观念影响,一方面公民对政府的服从性较大,民主与自治意识有待进一步加强;另一方面,作为群众自治组织的居委会行政管理色彩浓厚,背离了群众自治平台的本质,因此才会出现部分居委会单独制定或是套用上级文件的情况。除了立法上完善基层自治权运行规则,加畅通民意表达渠道,加强对居民行使自治权的宣传教育等传统做法之外,更应改变目前基层民意实现中时间长、难度大等现状,因为利益的实现是驱动社区民意表达最直接动力,如果居民的合理诉求能得到及时反馈,那么必然其积极行权就有了动力。同时可以设立专项资金,给予对软法内容有实质性贡献者以物质奖励,以此提升居民在软法制定中主动参与的动力。而居委会也应回归自治性的群众服务组织属性。一是其要在软法制定修改过程中由主导决策者变为组织辅助者,将社区软法的制定决策权交由社区居民行使。二是要明确政府在社区中的权力边界,将公共管理类的事务交由政府完成,将社会性的自治性事务处理权归还给自治组织与社区居民。
从软法的自身内容角度看,社区软法既是居民自治与纠纷处理的规范依据,同时也蕴含着社区民众的道德观念,完善社区软法应当注重德治因素的融合。“就文化角度而言,中华传统‘和合’文化中强调合作、注重和谐、淡化对抗等理念与软法的特征相契合。[13]”我国自古就有礼法融合的治理模式,其中形成的诚信、公正、忠孝、仁爱等文化,更是如今以德治国的主要思想来源。在当下的社区软法中,应当将上述文化有机融合到社区软法中,发挥其在纠纷化解中的说服教育功能。另外社区软法应当具有问题导向性,对与本社区治理中有关的问题做出回应,例如对本社区治理中出现的选举纠纷、化境污染、人口老龄化、养老、就业等问题重点关注,并细化其条文,从而增加软法治理的可操作性,真正实现软法对硬法的辅助互补作用。
最后还要加强软法与国家硬法的衔接。软法的内容必须要在国家硬法的框架内,不得借自治为名,侵犯居民人身权利、财产权利,更不能与国家法律法规相抵触。应当改变现行的社区软法备案制度为事前审查制度,通过这种方式来提升软法的合法性与权威性,从而减少软法出台后以及在执行中与硬法相冲突的可能性。国家硬法也需要对社区软法提供必要的强制力保障,明确违反后的不利性后果,以提升社区软法的在纠纷化解中的权威性。
5. 结语
社区多元纠纷化解机制的构建与完善,是应对当今社区矛盾频发、种类繁多的必然举措,也对以“多元共治”为核心的社区治理转型工程起到极大的推动作用。多元化的社区纠纷化解机制应重点体现为“多元化”与“机制”两个方面。多元化意味着纠纷化解主体、途径与依据等多元化,机制意味着不同部分有机结合而成的一个体系化、协同化的整体。社区多元纠纷化解机制的研究,应围绕这两个特征展开。在实践中,需要重视与规范民间纠纷化解这一途径,优化社区软法这类纠纷化解依据,同时注重整合不同纠纷化解主体,加强其协同与互动能力建设,以达到完善社区多元纠纷化解机制的最终目的。在社区治理现代化转型的背景下,有必要将社区多元纠纷化解机制的研究与时俱进地进行下去。