1. 引言
进入20世纪90年代以来，由于科学技术的广泛运用，以全球变暖为主要表征的气候变化产生的问题日益突出，全球各国也愈发重视适应和延缓气候变化，《巴黎协定》开创了自下而上的国家自主贡献目标，同时我国于2020年提出碳达峰、碳中和的目标。在全球气温日趋上升的情况下，运用法治手段推动实现碳中和目标现已成为国际社会的普遍做法，英国、美国、欧盟、日本等国都已进行了应对气候变化立法，我国虽然也有诸多学者提出对此进行立法，并且中国社会科学院研究项目组也提交了建议稿，然自2016年国务院将应对气候变化法立法工作纳入其年度计划后，其立法进程却地陷入了停滞状态。全球气候变化的不断加速以及近年来我国遭受的极端性恶劣天气愈发频繁，并且为了实现“双碳”目标，应对气候变化立法有必要被重提。
2. 我国进行应对气候变化立法的必要性
2.1. 对气候变化后果严重性的共识
国际社会已日益认识到气候变暖对人类当代及未来生存与发展造成的严重威胁和挑战：极端气候、冰川融化、海平面上升、风暴肆虐物种灭绝、粮食短缺，与气候变化相伴的是大规模、全球性的经济、人身损害，对小岛屿国家来说，甚至可能失去国家领土而使其国民成为“气候难民”，随之而来关于如何处理“气候难民”的问题也一度引发争议。2021年8月，联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)的报告《气候变化2021：自然科学基础》指出，近年来气候变化之广泛、迅速且强劲，实数几千年未见，人类活动极可能是全球气候变暖的最主要因素，预计在接下来的数十年间，各区域的气候变化都将加剧，由此带来的环境风险也将变得日益显著，人类社会的生存和发展将面临更加严峻挑战。报告同时指出每0.5℃温升都将加剧极端天气的发生频率和幅度，如若全球气温升幅在未来几十年及以后短暂超过1.5℃，那么与保持在1.5℃以下相比，许多人类社区和自然生态系统都将面临额外的重大风险[1]。
我国也深刻认识到气候变化带来的危机并深受其害：2022年，我国经历了罕见的极端高温，平均气温为1961年以来历史同期最高，高温日数为历史最多，区域性高温热浪事件为历史最强，而与为另一个极端的城市内涝严重。《中国气候变化蓝皮书(2023)》指出，2023年较2022年的天气气候更加复杂，极端降水、台风、高温、寒潮等极端天气气候事件多发。《国家适应气候变化战略2035》同样载明，气候变化已对我国自然生态系统带来严重不利影响，并不断向经济社会系统蔓延渗透。
2.2. 为应对气候变化提供法律依据
目前我国气候变化领域存在法治需求与规范供给之间的矛盾，相关应对气候变化的法律规范零星地分散在《大气污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律文件中，这一分散的态势导致法律体系显得庞杂而缺乏核心基础，且其中的规定往往过于笼统和原则化，缺乏具体的操作性和指导意义，无法有效应对气候变化产生的相关问题。且这些法律的立法初衷并非为了应对气候变化，而更多地指向大气污染，也就是说我国并没有一部专门性的应对气候变化的法律。
2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》就已经明确指出：“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。”但自2016年之后，应对气候变化立法进程戛然而止，至今未见任何实质性的推进或更新。2023年达成调解的我国气候变化诉讼第一案在我国产生了巨大的影响，在此背景下更需要一部应对气候变化法律来进行规制。
2.3. 气候政策向气候法律转变的趋势
“政策是法律的初型，法律是定型化、规范化了的政策[2]。”回顾我国应对气候变化的历程，政府始终占据主导地位，并且相较于立法，政府更倾向于采用灵活且高效的政策手段[3]。但鉴于政策有着周期短暂、刚性不足的致命缺陷，唯有将其转化为法律，方能更加稳定、透明且具有刚性。“靠政策治理的实质是一种人治[4]。”党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，建设法治国家，为此要建立健全社会主义法治体系，这就要求我国建立健全应对气候变化立法，将政策法律化，而不应仅以政策应对气候变化危机，这与我国法治国家建设的初衷相悖。当前一些发达国家已经完成了政策向法律的转变，而我国正处于政策向法律转化的过渡期。
政策法律化是指，一项政策经过实践证明在现在和将来的一段时间内是适用的、有效的、成熟的，因而通过法律的形式把它固定下来。并非所有政策都适宜转化为法律，其必须具备以下条件：第一，政策必须对全局产生重大影响，且存在明确的立法必要性；第二，政策需经过充分论证和实践检验，确保其成熟度和长期稳定性[5]。首先，气候变暖的威胁和挑战全世界人民包括中国人民有目共睹，为了适应和延缓气候变暖，应对气候变化立法非常有必要的，同时《国家适应气候变化战略2035》指出气候变化带来的不利影响已经向经济社会系统蔓延渗透，不管是从自然生态角度还是经济社会角度来说，应对气候变化立法对我国全局有重大影响；其次，我国先后不断出台较多的政策性文件及气候评估报告(见表1)具有长期性，并且每年都持续稳定出台《中国应对气候变化的政策与行动》，具有稳定性，因此具备了政策向法律转化的必须条件。
Table 1. China’s policy documents to address climate change
表1. 中国应对气候变化政策性文件
2006年 |
《气候变化国家评估报告》 |
2007年 |
《中国应对气候变化国家方案》 |
《中国应对气候变化科技专项行动》 |
2009年 |
《中国的减灾行动》 |
2013年 |
《关于加强应对气候变化统计工作的意见》 |
《国家适应气候变化战略》 |
2014年 |
《国家应对气候变化规划(2014~2020年)》 |
《中美气候变化联合声明》 |
2015年 |
《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》 |
2022年 |
《国家适应气候变化战略2035》 |
2008~2022年 |
《中国应对气候变化的政策与行动》 |
2023年 |
《应对气候变化重点任务(2023~2025)》 |
3. 我国应对气候变化立法之可行性
3.1. 国内应对气候变化立法的推进
首先，当前国内应对气候变化立法已有诸多行动计划、政策文件的铺垫。早在2009年8月，《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》就已经被通过[6]。2011年之际，国家发改委将应对气候变化法列入其2011~2015年立法规划。紧接着，中国社会科学院法学研究所于2012年完成了《中华人民共和国应对气候变化法》的初步建议稿。经过广泛的征求意见和细致的完善，该建议稿在2014年正式提交至国务院法制办进行审议。随后，在2016年，应对气候变化法的立法工作被正式纳入国务院当年的立法工作计划之中[3]。同样，我国也已经出台了诸多政策文件以应对气候变化，如《国家适应气候变化战略2035》等。
其次，我国许多环保单行法中都已蕴含有关应对气候变化的内容，如《大气污染防治法》提出调整能源结构，推广清洁能源的生产和使用；《固体废物污染环境防治》对控制温室气体的排放做出规定；《清洁生产促进法》的相关规定促进洁净能源技术和洁净能源的开发利用；《可再生能源法》《节约能源法》《煤炭法》《电力法》均从能源角度进行规制。这些环保单行法的规定有助于控制温室气体的排放，为构建应对气候变化法律提供良好基础。
此外，许多行政法规和部门规章也有应对气候变化之实质内容。如《节约用电管理办法》《碳排放权交易管理办法(试行)》《节能低碳技术推广管理暂行办法》等，虽未直接规定应对气候变化的具体规则，但其中的许多内容也能够体现中国应对气候变化的策略，而为应对气候变化法律的制定提供借鉴样本。
3.2. 国外应对气候变化立法的借鉴
3.2.1. 国际条约规定
在气候治理的国际合作历程中，1992年的《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)奠定了全球气候治理的法律基石；随后，1997年的《京都议定书》明确设立了发达国家至2012年的减排目标，并对发达国家与发展中国家在减排义务上做了不同的责任分配，为全球气候治理提供了阶段性的法律指导；2015年《巴黎协定》是全球气候治理的新里程碑，该协定不仅确立了控制全球温度上升的目标，还引入了自主贡献的参与模式，是近年来全球气候治理领域的重要突破与进展。
3.2.2. 各国国内立法
1998年日本正式颁布了《全球气候变暖对策推进法》并在2021年修订完成。该法明确阐释立法宗旨，并且为保障立法目标的实现日本在内阁设置“全球气候变暖对策推进本部”[7]。在明确不同主体在应对气候变暖中所需承担的责任与义务的同时，该法也系统构建了针对气候变暖问题的基本政策框架，以期这些政策能够有效指导和促进全球气候治理[8]。此外，该法还规定了抑制温室效应气体排出的基本措施：1) 实行温室效应气体算定、报告、公布制度；2) 设立全球气候变暖防止活动推进员；3) 设立国家、都道府县等全球气候变暖防止活动推进中心[7]。
2008年英国出台了《气候变化法》并配套碳预算制度，是应对气候变化领域影响最大的法律。2019年6月，该法案经修订后正式生效，新法案明确英国到2050年实现温室气体“净零排放”的目标，并构建了一个以五年为周期的碳预算管理体系。同时，法案还创立了气候变化委员会，并规定温室气体排放有关的贸易计划，建立碳交易制度框架，还规定了气候变化报告制定以及气候变化适应方案。在增强法规实践性方面，英国《气候保护法》还对减少废物计划、收集生活垃圾、手提袋费用、可再生运输燃料义务进行明确并且在附表中规定了民事制裁，以确保各项环保措施得到有效执行。
美国众议院于2009年6月26日通过了《美国清洁能源与安全法案》作为综合性气候变化能源立法，支持能源可靠性和清洁能源生产，对大型气体排放源进行法律上的约束来减缓全球变暖。这一法案主要包括八个方面：1) 清洁能源；2) 能源效率；3) 全球变暖减缓；4) 排放贸易；5) 温室气体的标准；6) 向清洁能源经济的转换；7) 气候变化的适应；8) 农业和森林的相关抵消[9]。2022年美国有史以来最大规模的气候投资法案《通胀削减法案》计划投资3690亿美元用于气候变化和能源安全领域。
2021年7月29日生效的《欧洲气候法案》提出欧盟国家到2050年实现气候中和，这意味着这些国家将在2050年整体实现温室气体净零排放，此外《欧洲气候法案》还设置了2030年、2040年气候目标，同时规定从2023年9月开始，每五年为一个周期对欧盟各成员国的减排措施进行评估[10]。法案还组建了独立的欧洲气候变化科学咨询委员会，并对公众参与做出明确。2023年10月1日欧盟碳边境调节机制(CBAM)法案生效，要求进口或出口的高碳产品缴纳或退还响应的税费或碳配额。
4. 我国进行应对气候变化立法之裨益
4.1. 促进和保障“双碳”目标如期实现
为应对气候变化，习主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话强调，中国将提高国家自主贡献力度，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。如期实现碳达峰、碳中和目标离不开制度保障。温室气体，特别是二氧化碳的过量排放是气候变暖的最主要因素，应对气候变化立法能够从法律层面上助推适应和延缓气候变化，促进二氧化碳排放量减少，构建规范化和程序化的减排措施，推动“双碳”目标行动在法治轨道上有序进行，使减排行动超越政治语境和政策依赖，防范政策风险，发挥法律的“安全阀”功能，从而有效避免由于政策脱离实际或违背规律而可能带来的重大风险[11]。
4.2. 为参与全球气候治理合作提供依据和方略
20世纪90年代以来，以全球变暖为主要表现的气候变化问题日益突出，在这一背景下，有效管理和降低气候变化带来的风险成为国际社会共同关注的焦点，相应地，气候治理作为环境保护国际合作的关键领域，日益成为国际议程中的核心议题[12]。当前全球各国积极开展气候外交并签订了一些列的国际条约，中国正是其中的主要参与者和积极推动者之一，将应对气候变化的各项政策转化为国内立法，能够充分展示负责任的大国的形象以及推进全球气候治理。
将国际法国内化是切实履行国际义务与国际接轨的表现，UNFCCC明确指出：“各国应当制定有效的立法；各种环境方面的标准、管理目标和优先顺序应当反映其所适用的环境和发展方面情况。”我国作为UNFCCC的签署国，更是根据《巴黎协定》提交了自主贡献目标，应对气候变化相关立法是落实UNFCCC的要求的体现，体现我国对气候变化应对的重视，将有利于我国在国际气候谈判中获得主动权并为世界应对气候变化法律制定提供中国蓝本。
5. 我国应对气候变化立法的构想
中国社会科学院研究项目组于2012年提交了《中华人民共和国气候变化应对法(征求意见稿)》(下称《意见稿》)，包括总则，气候变化应对的职责、权利和义务，减缓措施，适应措施，保障措施，监督管理，宣传教育和社会参与，国际合作，法律责任，附则十个部分。然而，《巴黎协定》开创了国家自主贡献与履约监督审查相结合的全新模式，实质上重塑了全球气候治理秩序，这一变革凸显了《意见稿》在适应新秩序方面的滞后性，为此需要在原有《意见稿》的基础上进行修改，并注入更为丰富和适应时代需求的内容以适应新的形势。
5.1. 立法目的
《意见稿》第一条将立法目的定为：为控制和减少温室气体的排放，科学应对全球和区域气候变化，促进我国经济和社会的可持续协调发展。日本《地球温暖化对策推进法》第一条规定的立法目的为：促进应对全球气候变暖措施的制定，通过明确中央政府、地方政府、企业和市民应对气候变暖应采取措施的责任，确立应对气候变暖的基本政策，从而为确保当代人和后代人们享有健康和文明的生活作出贡献，为全体人类福祉作出贡献。
英国于2008年颁布的《气候变化法案》旨在通过国内国际的双重行动，实现温室气体减排目标。具体而言，该法案设定了以1990年为基准，到2050年，温室气体排放量需减少80%的长期目标；同时也明确了到2020年，温室气体排放量需减少至少34%的中期减排目标。
结合我国的碳达峰、碳中和目标，可以将目的确定为：切实履行UNFCCC的规定，控制、减少温室气体排放，延缓、适应气候变化，使得二氧化碳排放在2030年前达到峰值，2060年前实现中和。
5.2. 立法原则
我国的应对气候变化立法应当包含以下原则：第一，可持续发展原则，该原则是气候变化应对的根本宗旨，UNFCCC第二条中明确将促进可持续发展作为气候变化应对的基本原则，因此我国应将可持续发展原则纳入。第二，公众参与原则，气候变化应对既需要国家做出统一计划和部署，也需要各地区、各行业、各企业的积极配合、采取共同措施，更需要社会公众的广泛参与，必须让公众参与法律的制定并且鼓励公众进行监督。第三，坚持减缓与适应并重的原则，减缓即通过减少温室气体的排放来降低气候变化的速度，而适应则是在气候变化已经发生或预期将发生的情形之下通过一系列行动和措施来有效应对气候变化所带来的各种影响，二者具有互补性，为此在立法中务必要实现二者的统合[13]。第四，风险预防原则，由于气候变化所产生的结果往往具有损害严重性和不可逆性，为此需要确立风险预防原则，积极采取各种适应性措施，即要预测、防止气候变化引起的风险。
5.3. 气候变化减缓与适应措施
气候变化的减缓与适应措施同样重要。关于气候变化的减缓措施，首先可以在法律中明确排放总量控制制度，确保各主体、各地区乃至全国温室气体的排放得到有效的控制，从而减缓气候变化的进程；其次对碳排放交易制度和碳税进行更完善的规定，降低企业的碳排放量；此外还应明确相应的配套政策，如长期能源规划、大气污染防治行动计划等。
关于气候变化的适应性措施，首先应建立气候风险和脆弱性审查制度，对气候变化可能带来的各种风险进行系统性评估，并对社会、生态等系统在面对气候变化时的敏感性、适应能力等进行审查，从而指导资源的合理配置和风险的提前防范。其次，设立监测预警制度，明确对先关地区进行气候变化状况监测，以便及时发现并应对气候变化带来的各种风险。同时，还应建立处理应对制度，确保在由极端气候变化导致的灾难生发时能够迅速有效地进行救援和恢复工作。最后，设立基金保险制度，为已经受到气候变化影响的地区提供经济支持。
5.4. 各主体的责任和义务
应对气候变化法还需要明确国家、政府、企业、社会团体、公民的不同义务和责任，关于义务和责任的设置可以参考日本的立法，国家需要掌握温室气体浓度变化状况及全国总体气候变化、生态系统状况而进行观测与监测，制定应对气候变暖的总体国家政策；各级政府需要具体实施法律与政策，积极引导本辖区内的公民和企业等低碳节能，减少温室气体的排放；企业应按照国家或行业标准进行碳排放，缴纳碳税，依法进行碳交易活动；社会团体需积极开展有关抑制温室效应气体排出的活动，向违法主体提出气候变化诉讼[7]；公民则应在日常生活中遵守法律法规，监督违法碳排放行为并积极实施低碳行为[14]。
6. 结语
如今的气候危机早已不再是若干年前顽固派口中的“危言耸听”，气候变化所带来的严重的威胁和挑战我们有目共睹，应对全球气候变暖需要世界各国共同努力，我国作为负责任的大国，作为UNFCCC的签署国之一，应当与世界各国携手共治，履行公约规定的义务，完成应对气候变化国内立法，将国际法国内法化，将政策转变为法律，以现有的世界各国国内应对气候变化立法以及国际条约、协定为参照，根据我国国内已有的环保担心法规定的相关内容并对照我国国情，推进2016年以来停滞不前的应对气候变化立法，以适应和减缓气候变化，实现“双碳”目标。