1. 引言
在民事执行程序中，被执行人原本应当以其全部财产向申请执行人承担债务清偿责任，但对于被执行人账户下的专款专用资金，执行机关往往会基于遵照法律法规的特殊规定或维护社会公序良俗等原因，例外性地对专款专用资金予以豁免执行。然而，这样的一种法律行为背后涉及到了几方面群体的利益协调。在市场经济高度发展的今天，国家既要通过执行行为保障债权人的债权得到实现，维护申请执行人的合法权益，也需要兼顾与被执行人相关联的专款专用资金背后所隐含的社会公共利益，从而维护社会的和谐稳定。从理论和实践的角度探讨如何规范民事案件中对于专款专用资金的豁免执行行为，既做到准确、高效执行，又不侵犯到相关群体的合法权益，才能确保执行行为的合法和正当。
2. 专款专用资金豁免民事执行制度的法理基础
2.1. 有限的财产处分权
专款专用资金往往存储在以被执行人名义开立的银行账户内，但资金仅是暂存其中，被执行人仅享有对该资金的临时合法占有，并需要按照专门的用途定向使用该资金。在民事执行活动中，原则上被执行人应当以其所有的全部财产对申请执行人承担债务清偿责任，这意味着执行行为的边界恰是被执行人享有个人财产权的财产。叶林和张冉学者认为个人财产权是包括个人对自己财产所从事的合法使用、转让、经营和继承等行为在内的个人对于自己财产的权利[1]。由于被执行人并不能自行支配该资金，因而被执行人只对该资金享有有限的财产处分权，而不享有所有权，因此即便该资金在形式上存储在涉案银行账户中，也不应当作为被执行人的财产而执行。
2.2. 维护国家权威和政府公信力
专款专用资金来源于国家或相关部门的财政拨款，其设立目的是按照国家政策用于科教文卫等社会公共利益，因而资金本身体现了社会治理中的国家意志，是国家行为作用于市民生活的直接体现。在民事执行活动中，使专款专用资金豁免执行，避免由于执行活动为专款专用资金的正常流通造成阻碍，确保专款专用资金能够按照既定用途作用于特定领域，使国家政策得到贯彻落实，是对国家权威的维护，也是对政府公信力的维护，最终将使社会公共利益按照由国家理性设定的既定路线得到有效保障和长足发展。
2.3. 人权保障优先于债权保护
专款专用资金常带有特殊、敏感和紧急的属性，例如：扶贫基金、农民工工资、住房基金等，强制执行这些资金必然会影响到资金受众及其所抚养或扶养的家庭成员等群体的基本生活保障，有违人道主义精神，因而专款专用资金的背后牵涉到了公民的生存权。张丽洁学者认为生存权是首要的基本人权，国家尊重和保障人权早已入宪，强制执行豁免制度是落实并发展人权保障的实际体现，民事执行活动在保护公民合法财产的同时，也应当注意尊重和保障人权[2]。执行债务人的财产所要实现的权利无非是债权，当人权与债权发生冲突时，应当秉持人权保障优先于债权保护的原则，倾斜保护基本人权，因而专款专用资金应当豁免于民事执行。无论是从维持相关利益群体当下的生存权，还是满足未来持续生存的期待出发，都应当通过豁免专款专用资金的执行使基本人权得到应有的维护。家庭是社会最小的细胞，通过保障每个家庭的基本生活，使家庭生活可以维持，是社会繁荣稳定的前提和基础，这更加是人权保障优先于债权保护的应有之义。
3. 专款专用资金豁免民事执行制度存在的问题
3.1. 认定规则的内容抽象
一直以来，我们国家的法律和司法解释对于专款专用资金豁免民事执行制度只是做出了原则性的规范，认定规则的内容抽象，可操作性不强。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》(以下简称“《查冻扣规定》”)第3条第8项可以作为专款专用资金豁免民事执行制度的直接规范。这则法条是兜底性条款，可以将专款专用资金豁免民事执行解释在内，并将专款专用资金豁免民事执行制度指向了其他法律或者司法解释对于豁免执行的具体规定。然而这样的概括性的描述在内容上无疑是抽象的，留有了过大的解释空间。
尽管最高人民法院在其发布的一些通知性文件中，对可以豁免民事执行的专款专用资金的具体类型单独个别做出了规定，比如《最高人民法院关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》中规定，社会保险基金专款专用，法院不得查封、冻结或扣划，不得用社会保险基金偿还债务。此外，最高人民法院还在其他通知或复函中对党费1、旅行社质量保证金2、粮棉油政策性收购资金3、证券交易保证金4等类型的专款专用资金可以豁免民事执行做出了个别规定。但以上个别规定终究是屈指可数、类型有限，纵使可以有针对性地对个别类型的专款专用资金的豁免作出要求，但却无法全面覆盖实践中出现的各式各样的专款专用资金类型，因而在事实上仍无法彻底解决认定规则内容抽象的问题。
值得注意的是，最高人民法院在审理个别民事执行类案件中，表明了态度：明确支持专款专用资金一般可以豁免民事执行，并介绍了根据账户性质、款项来源和用途等事实综合判断专款专用资金的认定方式5。然而，最高人民法院的观点毕竟仅体现在个别案件的裁判文书中，并未上升为司法解释或作为指导性案例予以公布，也未收录在人民法院案例库作为参考示范的标准案例，因而其辐射范围有限，对于下级法院在裁判类似案件中的影响不够直接。此外，最高人民法院也并未对上述要件之间的印证关系作出明确要求，比如账户类型是专户但款项来源和用途模糊，行政机关开具的证明文件的证明力如何，尽管账户类型是专户但款项来源和用途清晰是否可以认定为专款专用资金，以上问题恰恰是需要进一步明确的。
3.2. 司法实践存在同案不同判的问题
在司法实践中，办案人员对于如何认定专款专用资金，以及专款专用资金是否可以一概予以豁免的具体操作不尽一致，存在同案不同判的问题。
其一，专款专用资金的判定存在差异。尽管最高人民法院认为应当结合专用账户以及收支情况进行综合判定6，但地方法院往往更加看重专用账户在认定过程中所起到的作用，而这种作用往往被认为是决定性的。比如有法院在根据相关部门出具的函件确认涉案账户属于专用账户的基础上，便径行解除对涉案账户的冻结，而对相对人提出的因涉案账户未专款专用于特定用途进而否认专款专用资金的主张不予支持7。
其二，法院对于专款专用资金可以豁免民事执行的基本态度也不尽一致。最高人民法院认为企业住房基金等类型的专款专用资金并非绝对地、当然地排除执行，只是在执行时应当采取谨慎的工作态度，充分查明被执行人是否有其他财产可供执行，执行案涉资金是否会对职工权益产生不利影响，职工是否对执行案涉住房基金提出异议等事实8。此外，地方法院也并不认可所有的专款专用账户均可当然地豁免执行，甚至有个别地方法院认为拆迁补偿安置专项资金监管账户等类型的账户并不属于法定可以豁免执行的内容，法院援引相关司法解释规定，明确指出涉案账户并不属于司法解释规定所禁止执行的账户类型9。
其三，被法院援引作为专款专用资金豁免民事执行依据的内容不尽一致。按照《查冻扣规定》，只有法律或司法解释才有权对专款专用资金可以免于民事执行做出规范，然而在司法实践中，可以作为是十分广泛的。比如部门规章中规定的专款专用资金可以豁免民事执行的主张就获得了法院的支持。有法院援引《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》10认为涉案资金为专款专用资金，涉案账户为专用账户，应当豁免民事执行11。此外，在实践中，地方政府工作部门出具的函件也可以作为豁免民事执行的依据。比如有法院在认可地方政府财政部门出具的复函基础上，确认涉案账户属于专用账户，进而认定于法有据，可以豁免执行12。
3.3. 资金豁免执行程序的缺失
如前所述，在司法实践中，法院会援引有关规范，在事实上对专款专用资金豁免民事执行予以确认，但现行法律却并未对资金豁免执行的相关程序性事项作出正面回应，因而专款专用资金豁免民事执行的程序尚属缺失状态，并且至少存在以下几方面的程序缺失。其一，关于程序的启动。关于启动主体，资金豁免执行程序到底是应当依被执行人的申请而启动，还是应当由法院依职权主动进行。如果依被执行人的申请而启动，法院是否应当承担必要的协助义务。如果由法院依职权主动进行，法院的审查是形式审查还是实质审查，审查的界限如何划定。其二，关于决定内容的公开范围。法院在审查涉案资金是否属于专款专用资金中，是否应将审查过程和审查方法向当事人公开，公开的范围如何界定。其三，关于救济程序。执行豁免程序项下是否应当设置监督和救济程序，如果决定设定，监督和救济的权利应分配被执行人还是申请执行人中的单方还是双方。
4. 优化专款专用资金豁免民事执行制度的路径
4.1. 明确具体的认定规则
首先，应当肯定专款专用资金豁免民事执行制度的法律地位，并考虑出台直接的法律依据。最高人民法院在前述裁定书13中对专款专用资金豁免民事执行制度的渊源、内涵和办案原则做出了较为规范的表述，如能将表述内容上升为司法解释的一般性规定，并整合此前发布的特殊类别专款专用资金豁免执行等若干单独性的通知，采取一般性规则和列举性条款并举的方式，以司法解释的形式出具规范，便可为专款专用资金可以豁免民事执行制度提供较为清晰和直接的法律依据。尽管我国目前虽未正式出台专门的法律对专款专用资金豁免民事执行制度进行规定，但民事强制执行法的立法工作已在如火如荼进行中，其中便涉及到了专款专用资金豁免民事执行制度的规范雏形。2022年6月公布的《民事强制执行法(草案)》第101条采取“一般列举 + 兜底规定”的模式，规定了两种情形下专款专用资金可以豁免民事执行，第一种是一般性的列举性条款，即：为履行行政管理职能或者公共服务职能，且为这两种职能所必需的财产可以豁免执行；第二种是兜底性条款，即：按照法律、行政法规规定或者基于公序良俗不得执行的可以豁免执行。实际上，专款专用资金的设立目的和专门用途往往带有行政管理或公共服务属性，101条的规定恰恰是切中要害，能够准确总结专款专用资金的特征。此外，对比前述《查冻扣规定》，兜底性条款的范围也有明显扩大，尤其是公序良俗的纳入可以说为专款专用资金的判定提供了更加灵活的依据。实际操作中可以考虑作为单行的专项裁判规则或作为《民事强制执行法(草案)》第101条的配套性司法解释，对法条未清晰阐明的事项做出回应。
其次，对于专款专用资金的认定，应当明确需结合涉案账户是否为专用存款账户、资金来源、资金支出是否符合初设目的、资金使用上是否存在特定性和唯一性进行综合判断。上述要件应存在相互补正的关系。如被执行人能够出具政府部门的函件或财政拨款流水等证明力较强的证据，由此举证证明资金来源是国家拨款，并能够举证证明事实上将资金用于符合目的的正当途径，则即便该账户并非专用存款账户，也应秉持着重实质轻形式的原则，忽略账户问题上存在的瑕疵，坚持认定该资金是专款专用资金，不应当仅针对账户类型展开形式审查后，便径行绕开实质审查认定涉案账户是否为专款专用资金，这样的做法正如周玉华学者14所主张的那样可以避免因形式审查所导致的实体公正缺位的问题[3]。
4.2. 运用比例原则进行规范说理
比例原则虽然是典型的行政法原则，但对于民事执行而言，执行机关行使国家公权力协助债权人实现债权，因而从权力制衡角度应用比例原则进行论证、说理，恰能起到规范执行权的作用。此外，比例原则也已经被《民事强制执行法(草案)》确定为该法的基本原则15。比例原则的内涵是适当性、必要性和衡量性。对于适当性，梅扬学者认为适当性原则是指国家机关采取的手段应当有利于实现目的[4]。应当承认执行手段的目的是促使申请执行人的到期债权得到实现，但在满足该目的的同时，也应兼顾专款专用资金背后利益群体的基本人权保障这一基本价值取向。对于必要性，民事执行应当采取对被执行人和专款专用资金背后利益群体侵害最小的手段，当被执行人名下还有其他财产可供执行时，即便是存在执行困难或其他影响效率的情况，也应当断然放弃牺牲专款专用资金的想法，绝不能以牺牲专款专用资金为代价谋求执行的高效。对于衡量性，民事执行所带来的收益应当与其对所造成的损害必须均衡，应当通过周严的论证计算出预期收益与预期损害，二者对比，权衡利害，避免得不偿失。实际上，在专款专用资金的执行行为中，即便不予划扣，仅采取冻结措施，执行行为导致的迟延拨款、超期给付对社会公共利益带来的损害也是巨大的，因而衡量性要件恰恰是阻却专款专用资金被不当执行的关键所在。
4.3. 完善资金豁免执行程序
目前，专款专用资金豁免民事执行程序尚属空白，有待完善。
首先，专款专用资金豁免民事执行程序应当依被执行人的申请而启动。这是因为在司法实践中，对涉案资金的属性、来源和去向等过程性信息最为知情的是实际占有资金的被执行人，考虑到信息不对称所导致的执行拖沓以及专款专用资金的正当使用义务人为实际占有资金的被执行人等客观因素，专款专用资金的豁免应当由被执行人主动向执行机关提出申请，依据申请启动相应程序。
其次，执行机关负有及时、全面的实质审查义务。执行机关在收到被执行人的申请后，应当及时、全面审查，并且兼顾形式审查和实质审查，对于资金的来源、支出情况等事实不清、证据不足的，应当主动要求当事人补充，以全面客观查明案情。此外，必要时为及时维护社会公共利益，也可由执行机关依职权主动调查。经审查属于应当豁免情形的，应当及时解除冻结措施，并以书面形式告知申请执行人与被执行人，保障当事人的知情权。
最后，应当建立执行豁免的监督和救济程序。专款专用资金豁免民事执行必然会对申请执行人的利益造成影响，因此应当保证申请执行人可以及时获取信息，并赋予申请执行人提出异议的权利。案涉账户因专款专用资金豁免民事执行解除冻结后，申请执行人可以在本次执行程序终结前，向执行机关提出书面申请表达异议。执行机关在受理后应审查原行为的合法性，若认定异议成立，也应在作出决定前听取被执行人的陈述和申辩，以期全面保障双方的权益。正如邵长茂学者所主张的那样，强制执行权应当公开公平公正行使，执行机关作出对当事人不利决定的，应当听取当事人的陈述和申辩[5]。异议决定作出后，应当主动恢复执行，并将执行措施的运行情况及时告知双方当事人；若认定异议不成立，也应及时作出答复，主动向异议申请人释明理由。
5. 结语
近年来，专款专用资金豁免民事执行制度在司法实践中得到了较为广泛的应用。在理论上，基于当事人对专款专用资金仅享有有限的财产处分权，兼顾维护国家权威和政府公信力，同时考虑到人权保障优先于债权保护的原则，应当肯定专款专用资金豁免民事执行存在较为充分的法理基础。面对认定规则的内容抽象、司法实践存在同案不同判以及资金豁免执行程序的缺失等问题，应当通过明确具体的认定规则，运用比例原则进行规范说理，并且完善资金豁免执行的程序来有针对性地一一进行解决，进而优化专款专用资金豁免民事执行制度，确保制度在实践中可以更加顺利地运行。囿于案例数据量庞杂等限制，本次研究挑选了最高院和部分高院的典型案例进行了细致分析，对于部分基层法院的案例研究不够深入。由于年龄、阅历和经验等因素，一些观点可能不够成熟。不过相信随着时间的推移，以上不足之处应当能够在后续研究中得到完善。此外，随着未来《民事强制执行法》的正式出台，已经解决的问题将归于历史，尚未解决的问题仍需要进一步讨论和研究，专款专用资金豁免民事执行制度的适用才能更加完善。
NOTES
1参见：《最高人民法院关于强制执行中不应将企业党组织的党费作为企业财产予以冻结或划拨的通知》。
2参见：《最高人民法院关于执行旅行社质量保证金问题的通知》。
3参见：《最高人民法院关于对粮棉油政策性收购资金形成的粮棉油不宜采取财产保全措施和执行措施的通知》。
4参见：《最高人民法院关于冻结、划拨证券或期货交易所证券登记结算机构、证券经营或期货经纪机构清算账户资金等问题的通知》。
5参见：最高人民法院执行裁定书，(2023)最高法执监312号；最高人民法院执行裁定书，(2022)最高法执复14号。
6参见：最高人民法院执行裁定书，(2023)最高法执监312号；最高人民法院执行裁定书，(2022)最高法执复14号。
7参见：广东省高级人民法院执行裁定书，(2024)粤执复11号。
8参见：最高人民法院执行裁定书，(2023)最高法执监387号。
9参见：福建省高级人民法院执行裁定书，(2023)闽执复114号。
10该办法由财政部、住房城乡建设部联合印发。
11参见：山西省高级人民法院执行裁定书，(2021)晋执复278号。
12参见：广东省高级人民法院执行裁定书，(2024)粤执复11号。
13参见：最高人民法院执行裁定书，(2023)最高法执监312号。
14虽然周玉华学者是对执行程序中追加当事人作为被执行人提出相应观点，但由于该观点概括性较强，也可普遍引用作为其他执行程序的论证和说理参考，并且对本文的写作也有启发，特此标明引注。
15《民事强制执行法(草案)》第５条：“民事强制执行应当公平、合理、适当，兼顾各方当事人和利害关系人的合法权益，不得超过实现执行目的所需的必要限度。”