1. 问题的提出
构建基层治理共同体旨在通过汇聚多元治理主体合力与整合基层治理资源，破解基层治理碎片化、“内卷化”等问题，形成多元治理主体积极参与基层公共价值创造的治理有机体。2021年4月，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，基层治理是国家治理的基石，要建设“人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”，夯实国家治理根基。随后，党的二十大报告进一步强调，要推动社会治理重心向基层延伸，“拓宽基层各类群体有序参与基层治理的渠道”。这不仅对于增强基层治理活力，充分发展基层民主具有重要意义，也促进我国基层治理的实践逻辑从“共同治理”转向“治理共同体”[1]，契合我国破解基层治理“集体行动”困境的现实需要，有利于提升基层治理效能。
近年来，随着基层治理共同体构建的实践越来越多，相关理论研究成果也日益丰富，现有研究围绕基层治理共同体的内涵外延、结构要素、构建路径等内容进行了有益探索，为本研究提供了一定的理论基础。在内涵外延方面，关于基层治理共同体的概念内涵尚未形成一致定义，有学者认为基层治理共同体是多元治理主体面向基层社会关系，通过社会实践和一系列机制创新，在基层场域内形成的生活共同体[2]；有学者指出基层治理共同体是一种全新的基层治理范式，是多元治理主体为回应基层治理诉求和解决基层治理问题，基于共同的价值追求，通过合作参与而形成的治理共同体[3]；此外，还有学者认为基层治理共同体是建立在基层场域的一个空间实体[4]。符合社会治理重心向基层下移的实践需求，是创新社会治理的重要途径[5]。这些观点表明基层治理共同体作为研究对象并非空泛、抽象的，而是具有特定空间载体的复杂系统。在构成要素方面，有学者研究指出，基层治理共同体构建的要素包括多元治理主体、身份认同[6]、共同利益、过程参与、角色互补[1]等。还有学者指出精神、制度、文化等要素的有序结合也是基层治理共同体的构成要素[7]。此外，有学者指出基层治理共同体构建的重要切入点在于创造可共享的价值[8]，因此价值也成为基层治理共同体的重要构成要素。在构建路径方面，有研究者基于协作系统理论提出“党建引领–信息沟通–意义整合–利益共融”的基层治理共同体构建路径；还有研究者结合组织理论从情感视角延续“召唤–培育–激励”的分析框架阐述了基层治理共同体的构建。此外，基层治理共同体构建的政策设计在很大程度上指向公众参与的制度安排[9]，在这个意义上，公众是最重要的行动主体，要在恪守以“人民为中心”的基本原则的基础上，通过组织嵌入、治理赋能、技术驱动或其他路径促进公众参与，切实将人民群众紧密地连接在一起。
综上所述，已有研究内容广泛、成果显著，为本研究提供了较为丰富的理论基础。但整体上看，早在基层治理共同体概念提出以前，学界就对“社会治理共同体”、“乡村治理共同体”和“社区治理共同体”等相似概念开展了丰富研究，相较而言，对基层治理共同体的研究还处于初步探索阶段，在研究内容上，重心集中在对基层治理共同体的理论渊源、发展背景、概念内涵、功能价值等基本问题的探讨，重点回答了基层治理共同体“是什么”的问题，缺乏对基层治理共同体何以构建的探讨。在研究视角上，有一部分文章涉及基层治理共同体的构建，但基本上是从党建引领、情感嵌入、技术赋能等单一视角进行探析，缺乏对基层治理共同体构建进行全面系统的整合性分析。基层治理共同体构建是一个复杂过程，因此，本文将在总结归纳当前基层治理共同体学术研究成果和实践经验的基础上，提出一个整合的理论分析框架，以回答基层治理共同体何以构建这一关键问题。
2. 何以可能：基层治理共同体构建的逻辑理路
基层治理是国家治理的基石，统筹推进基层治理共同体建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十八大以来，党中央高度重视基层治理，强调“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。既有研究表明构建基层治理共同体能够破解治理的“碎片化”困境，有效提升治理效能，但对基层治理共同体构建“何以可能”的逻辑理路缺乏深入阐释。基于此，本文将基层治理共同体构建的嵌入、互动和赋能视角整合起来，构建一个整合性的理论分析框架以系统阐释基层治理共同体构建的逻辑理路。
2.1. 嵌入动员是基层治理共同体构建的必要基石
经济学家波兰尼最早提出了“嵌入”这一概念并将其用来解释市场与社会的关系。随后，这一概念被马克·格兰诺维特引入到新经济社会学研究中，他指出个体行为嵌入在社会网络中并深受社会关系的限制。目前，学者们将“嵌入性”理论拓展到基层治理共同体构建研究中，用于探析基层治理共同体的构建逻辑，研究指出基层治理共同体是多元治理主体相互嵌入和衔接的过程和结果[10]，强调治理主体之间如生物有机体般互利共生，在深度联结中形成互联互通、互补互促的嵌入性关系[11]。
在基层治理实践中，各个治理主体间存在多重嵌入关系。一方面，基层党组织和政府组织力量的向下延伸和嵌入是实现社会动员的有效方式[12]。“党组织嵌入论”认为基层党组织能通过政治嵌入、组织嵌入、规则嵌入等方式，发挥其核心引领作用和资源整合能力，依据不同社会组织的形态、特征与功能采取不同的嵌入方式[13]，最大限度地吸纳各治理主体参与到公共治理网络中[14]，促进不同治理主体之间的相互嵌入与融合[15]。同时，“政府嵌入论”指出政府能够通过政治和社会组织的“双重嵌入”方式整合治理资源，实现行政末梢和治理枢纽互嵌，进而推动基层治理共同体构建。另一方面，有效动员社会参与是构建基层治理共同体的题中之义，应发挥社会组织在反映群众诉求、联动多元主体参与等方面的独特作用。“社会组织嵌入论”认为社会组织在国家与社会的互动关系中发挥着“承上启下”、双向传递的作用，通过组织耦合、服务生产和价值激活三种方式嵌入国家权力和社区公众，进而推动治理共同体构建[16]。这种“嵌入式治理”在不破坏基层自治格局的基础上，通过主体间的多重嵌入关系，将制度、人力及其他治理资源投入基层治理场域，为动员多元治理主体参与基层治理，构建基层治理共同体提供了必要基石。
2.2. 互动认同是基层治理共同体构建的价值基础
互动是基层治理的基本形态，各主体间的互动关系是影响基层治理效果的基本因素[17]。共同体本质是一种关系体，共同体成员通过各种传媒符号的互动在持续交往中形成错综复杂的相互关系[18] [19]，这种相互关系是主体基于对身份定位的认知和对其他主体的态度而形成的主体间互动模式[20]。在基层治理场域，基层党组织、政府、社会组织、市场与公众等多元治理主体间的良性互动是构建基层治理共同体，实现基层治理现代化的重要保障[21]。这种良性互动既是情感体验的反映和社会交往机制的形成过程，也是组织化合作的起点[19]，通过不断的交往互动、彼此分享意见、深化相互了解与信任，能够强化主体间的身份认同、情感认同、文化认同。反之，多元治理主体的强认同感也会对互动关系产生反作用力，加深治理主体间的社会信任、协同合作和集体行动。
重构基层治理共同体，激发治理主体活力，关键是要重建共同体内部的和谐关系，形成价值认同。这有赖于通过搭建协商议事平台、培育社会组织等手段为治理主体间的互动、交流与合作提供平台和机会，推动以价值认同为基础的基层治理共同体构建。此外，基层治理共同体坚持“以人民为中心”的治理价值取向，不仅体现在共建共治共享的治理理念中，也内含在“人人有责、人人尽责、人人享有”的共生关系里。由此，要以一定的治理空间为载体，为人民群众提供互动和交流的舞台，通过持续的群众互动，推动多元主体凝聚共同价值并形成价值认同，为基层治理共同体构建提供价值基础。
2.3. 多元赋能是基层治理共同体构建的关键手段
“赋能”又称赋权增能，起源于西方人力资源管理领域，后来逐渐向其他学科和领域拓展延伸，目前学界对“赋能”的内涵界定可以从两个角度来理解。一是从组织和个体角度出发，在“授权赋能”理论的影响下主要关注组织行为与人力资源领域，形成了结构、领导、心理和关系赋能四个主要的研究维度[22] [23]；二是从技术角度出发，主要关注以大数据、人工智能等为代表的数字技术的赋能效应。在基层治理中，赋能具有激发活力和赋予能力双重内涵，旨在发挥党组织的能动性作用，通过权力下放、制度建设、优化资源供给等手段，不断激发基层治理主体的活力，增强主体能力，实现既定治理目标[23]。随着社会治理重心不断向基层下沉，对基层群众进行充分的赋权增能是发挥民众主体性、建设“人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”的重要手段。
具体来看，在科层制下，党组织和基层政府在基层治理实践中掌握行政权力与治理资源，长期占据主导地位，阻碍其他治理主体的作用发挥。为此，伴随着党建引领、三治融合等基层治理实践创新，通过体制机制的完善赋予民众参与的机会和权利[24]，为民众参与基层治理提供组织和平台支持，充分利用数字化技术丰富多元治理主体间的沟通渠道，高效传达政府信息和民众诉求，进而调动多元治理主体参与基层治理的活力，提升民众参与集体行动的能力。从赋能的主体看，目前，在基层治理实践中党组织通过制度建设、机制创新、资源链接、角色提供等多种手段为政府、社会组织、公众等多元治理主体赋能，激发治理要素和治理主体的活力，促进治理主体间的交流与合作。与此同时，我国在基层治理实践中积极引入信息技术元素，通过信息技术创新治理工具、变革治理结构、提升治理绩效已成为基层治理新趋势。随着新兴信息技术的发展，信息技术不断赋能基层治理，在促进基层政府数字化转型、基层多元参与等方面取得重要进展。一方面，基层政府依托信息技术赋能，大力推进公共服务信息化改革工作，构建网络化信息平台，促进多元治理主体与治理资源有效衔接。另一方面，信息技术为各类社会组织参与基层治理提供了重要的技术性渠道，通过搭建信息化平台，打破多元主体参与基层治理的时空限制，全面、准确、高效地收集群众需求和传输信息，实现技术赋能下的需求与服务精准匹配[25]，有效解决信息孤岛和信息碎片化问题。
3. 何以可为：基层治理共同体构建的实现路径
基层治理共同体构建的实现路径是一个基于嵌入动员–互动认同–多元赋能的交互式持续过程。首先，完善嵌入机制，通过主体性嵌入和结构性嵌入实现多元主体的多维互嵌，动员主体参与。其次，在嵌入动员的基础上健全互动机制，激发主体互动活力。最后，增强赋能机制，将赋能贯穿共同体构建的全过程，实现全方位赋权增能。在这个过程中，嵌入、互动与赋能并非单向或单独出现，而是一个相互嵌套、相互促进的行动，构建基层治理共同体也并非是单纯实现多元主体的集体行动，而是要通过完善嵌入、互动和赋能机制动员多元主体参与基层公共事务治理，在动员参与的基础上经过持续互动形成价值认同，最终在多元赋能的驱动下实现基层公共价值共创。
3.1. 完善嵌入机制，实现多维互嵌
第一，以主体性嵌入，动员公众参与。基层党组织在基层治理共同体构建过程中居于领导核心地位，坚持党的领导有助于促成多元治理主体有序协作[26]。在我国基层治理实践中，基层党组织是整个基层社会的联系枢纽，在其引领和协调下，打通了部门边界，实现政府、社会和市场相互间的双向嵌入，使各治理主体的集体行动成为可能，初步形成了协作系统。此外，党组织通过审慎选择与基层社会发展需求相匹配的行动策略，将其政治优势与组织优势有效转化为党建引领的治理效能，通过释放行动空间、激发治理活力、提升行动能力等方式动员公众参与基层治理活动，切实增强了多元治理主体参与基层治理的积极性。
第二，以结构性嵌入，提供制度支撑。坚持党对基层治理的全面领导，将制度优势转变为治理效能。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，在基层治理共同体构建中基层党组织一方面通过资源整合和强大的组织能力为各治理主体搭建治理平台，确保其参与机会，另一方面，基层党组织利用组织嵌入的优势在政治、思想、文化等各方面发挥核心引领作用，成为整个基层社会的纽带，统筹协调政府、社会组织、市场、公众等各治理主体实现相互嵌入，使各治理主体共同行动成为可能。同时，组织结构是组织形态展现的内在支撑[27]，对基层治理共同体而言，扁平的组织架构有利于多元治理主体协商交流。为此，党组织要通过结构性嵌入推动基层政府组织结构变革，整合、组织化或改变原有社会结构和规则体系[28]，为多元治理主体参与基层治理，推动基层治理共同体建设提供制度支撑。
3.2. 健全互动机制，提升主体互动
第一，开发公共空间，提供互动平台。空间反映着人们共同生产生活的历史过程，可以被其内部发生的活动所激活[29]，布局合理的社区公共空间为居民增强交往频率提供了可能。基层治理共同体是具体的、实践的，是以一定的公共空间为载体的[30]，基层治理共同体的构建本质上也是公共空间的实质性扩张[2]。公共空间的开发是吸纳个体加入群体的重要环节，近年来我国高度重视城乡社区的建设，为政府、市场、社会和公众之间的协作交流与互动参与创造机会。除了实体公共空间的扩张，随着数字技术的发展与嵌入赋能，充分利用现代科技提供的技术支持，开发虚拟公共空间，通过信息化平台充分收集、整理和发布信息，最大限度地超越时空限制促进居民参与社会管理、公共事务、志愿服务等活动，成为辅助基层治理的重要平台。
第二，界定主体角色，厘清互动边界。主体多元化是治理的前提条件，基层治理的主体包括基层党组织、政府、各类社会组织、市场、公众等，在角色安排上的混乱容易导致治理角色固化、职责定位不清、公众参与不强、社会组织涣散等弊端，最终影响基层治理目标的实现。为此，要清晰界定多元主体的角色功能，形成相互的角色互补性依赖关系[31]。对基层党组织而言，承担引领、嵌入、整合、联动等作用，一方面，要通过这种规章约束和意识形态引导等方式强化党员的先锋模范作用，另一方面，要引导公民参与基层治理，赋予公民治理主角身份。对基层政府而言，作为基层治理的权力和责任主体，应当在实践中打开视野、更新角色，充分发挥多元角色功能以满足治理的多样化需要，更好服务人民群众对美好生活的向往。对市场和社会组织而言，市场主体可以发挥自身的治理优势更好满足基层民众多样化多层次的需求；社会组织是基层治理共同体构建的重要纽带，更多的是发挥一种服务载体的功能，需要通过政府培育举措支持，依赖市场机制寻求合作实现自我造血，并提升自身综合能力，转换服务功能，更好发挥其服务载体的作用和功能。
3.3. 增强赋能机制，提高治理效能
第一，培育社会资本，提升治理能力。社会资本主要由社会信任、社会规范和参与网络三大要素构成，为集体行动提供重要支撑，是重要的社会治理资源，也是提升基层治理能力和效能的重要基础。一方面，个体社会资本的积累将有助于强化其参与基层治理的动机和意愿[32]；另一方面，社会资本能够通过非正式的社会网络发挥作用，动员城乡社区居民参与到基层治理，进而促进多方主体行动协同，提高基层治理效能[33]。
第二，重视技术运用，提高治理效率。信息技术赋能降低各治理主体的信息不对称，促进行动协同[34]。传统基层治理以自上而下的命令直线下达模式为主，上下级缺乏有效沟通、信息不畅、数据壁垒等组织结构短板逐渐凸显，其中信息不对称易加剧各治理主体间的信任危机，导致其参与积极性不高甚至引发过激行为，不利于基层治理共同体的建设。随着信息技术快速发展和广泛运用，在基层治理中，要依托数字化平台着眼于民众诉求满足、治理资源整合、治理渠道拓展以及治理信息的整合、交互和利用，突破传统科层制背景下各部门间条块壁垒及时空限制，实现基层治理的组织结构与整体流程更新再造。
4. 结论
构建基层治理共同体是从整体性治理视角出发破解基层治理困境的现实需要。随着我国社会治理重心向基层下移，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办，需要推动构建基层治理共同体，为基层治理主体间构建合作框架，有效统筹基层治理资源，加快形成共建共治共享的基层治理格局。本文尝试在诸多学者已有研究成果的基础上，构建一个整合性分析框架，从嵌入动员、互动认同与多元赋能三个方面出发阐述基层治理共同体构架的可能空间与可为路径。本文认为，基层治理共同体构建受到嵌入、互动和赋能多重机制的相互影响。嵌入机制为基层治理共同体构建提供动员支持、互动机制提供价值认同基础以及赋能机制提供增效作用，三者相互促进一同推进基层治理共同体构建。然而，该框架内各要素相互之间的因果关系有的得到研究验证，有的待进一步探讨。基层治理共同体构建是一个复杂的系统性工程，未来仍需进一步厘清整合性分析框架内各要素间的相互因果关系及各机制的运行逻辑。