1. 问题提出
2002年柳州市踏上了创全国文明城之路，至今已经历七届全国文明城市创建过程。柳州在争创全国文明城的道路上，取得了显著的成效，城市环境的不断改善从“酸雨之都”到山清水秀地干净；公共设施不断完善，公共交通快捷方便，出行更加便利；公民的文明素质也有提高，乱扔垃圾、闯红灯现象变少。虽然柳州市创建文明城积累了许多经验，包括开展“开门创城，众志成城”的系列活动、实施“开门创城红黑榜”通报制度、开展“创城提升六大行动”等，但柳州市在创城的方式上多采用“自上而下”，依赖行政力量去主导创城活动，暴露出诸多问题和不足。一方面通过行政力量在采取粗放的短平快方式进行创城，导致没有形成长效机制，成效不够显著。另一方面，在创城中由于多由政府主导，较少关注到公众在创城的主体地位，处于被动的位置，没有真正参与到创城活动中来。因此政府主导的创城行动可能会忽略群众的实际需求和意愿，导致政策执行与群众期望存在一定差距。
社区营造理论在创城实践中具有一定的契合度，体现为强调通过增强公众主体地位，提高公众归属感，激发公众内生动力，进而促进城市的内源式发展。特别是对柳州正在争创文明城而言，创城需要调动全民积极参与，凝识聚力，引入社区营造可实现社会关系再造，改变政府的单一主导地位，“自上而下”与“自下而上”同时发动创城，凝聚力量。基于此，本文通过问卷调查的方式了解居民对创城的满意度，以分析在创城中居民的参与情况，并引入社区营造视角来探究如何从多元主体的构建、公共空间的营造、共同意识的营造、公共文化的营造来提高公众创城参与度，营造全民参与创城的氛围。
2. 相关概念与文献综述
(一) 社区营造的概念与发展
“营造”一词是指有计划、有目的地建造或构造某种事物，涵盖了从具体建筑活动到更广泛的生活和文化的创造过程。2016年成都市民政局发布的《成都市民政局关于开展城乡社区可持续总体营造行动的通知》(成民发〔2016〕33号)将社区营造定义为“通过政府引导、社会力量参与、居民自发带动社区自组织、自治理、自发展，推动居民持续以集体行动协商处理共同生活议题，促进社区成员间建立紧密社会联系和相互信任，努力构建社区幸福生活共同体，在人人参与、人人尽力、人人享有中推动社区全面协调发展”
社区营造发展可追溯到16世纪英美的睦邻组织运动，其目的是通过地方社区社会精英人士的力量区促进社区居民的自治互助精神，以应对工业化带来的社会变迁和社区问题。日本的“社区营造”起源于20世纪六七十年代，由于市区开发新兴城市的产生，导致许多旧的建筑被拆除。其目的是为了保护地区文化的多样性，因而真正意义上的社区营造从日本开始得到实践发展。[1]社区营造在这概念在20世纪在日本、中国得到广泛兴起。中国内地的“社区营造”在1996年由东南大学张燕教授最早引介了这一概念，最早实践于2008年汶川大地震之后的灾区社区重建工作。因此社区营造的提出是为了应对城市化的不断加快，解决面临着居住环境的改变、环境的污染、自然和文化遗产的破坏、城乡差距大等问题产生的。社区营造作为一种新的社区发展理念，在各国实践过程中不断完善创新，社区营造在不同社区的因地制宜形成多样化的模式，最终帮助社区实现可持续发展，提高社会治理能力。
(二) 创城的理论和实践研究
崔慧姝，周望(2018)透过“创城”机制来看中国的城市治理之道。作者将“创城”机制中分为速成机制、压力机制、选择机制、激励机制四个要素，从四方面构成了中国城市公共事务的治理之道。[2]熊学丽，郁港宁(2024)主要探讨创城对人才集聚的影响，并得出城市创建所带来的产业结构升级是推动地方人才聚集水平提升的重要因素，并为相关政策制定提供了依据。[3]方熠威(2021)阐述地方政府如何通过运动式治理来实现“创城”目的。运动式治理在短期内可以有效地实现政府的政治目标和治理绩效，特别是如利用“运动”进行城市“创建”活动已经较为普遍，并屡次被证明有效[4]由此可以看出通过创城活动所带来一系列联动效应，可以帮助城市快速发展，提升城市整体文明水平。
(三) 公众参与研究
曾粤兴、魏思婧(2017)基于计划行为理论，分析了影响公众行为意向的三个关键因素：态度、社会规范和直觉行为控制，并提出“赋权-认同-合作”的参与机制，来提高公众参与水平。[5]向德平、王志丹(2012)提到公众参与可以分为社区动员式参与、公众自发式参与与合作式参与三种形式，每种形式都有其特点和适用场景。[6] Aenstein (1969)强调真正的公民参与需要权利的重新分配，而不仅仅是形式上的参与。[7]威廉·洛尔、张纯(2011)提到美国城市更新计划从用物质空间的方法解决城市问题转变为注重社区居民参与的重要性。[8]
(四) 社区营造应用
蔡静诚、熊琳(2020)主要从空间视角出发，分析了社区营造如何推动社区空间和共同体的再造与重塑，实现社会治理共同体的建构。文章认为社区营造的实质是重申空间正义的生活空间改良运动，通过空间再造的生活改良运动化解空间矛盾。[9]王磊(2023)认为“人”的营造来源于场景营造，人的社会实践必须建立在物理空间的实体基础之上。强调通过三元空间的赋权，实现社区营造的“具象”、“意象”、“实践”的统一[10]。罗阳、刘雨航(2022)运用“四要素模型”理论框架，该框架的四个要素形成一个共同体，对社会工作介入高校学生社区要素进行分析，提出社工介入高校学生社区营造的实践路径。[11]徐刚(2022)分析了微公益创投如何持续撬动社区营造的在地化过程，并构建了“能力堕距”分析框架来探讨微公益创投在社区营造试点中的挑战。[12]
综上，梳理现有文献可以发现，创建文明城对一个城市发展来说是一个系统的工程，涉及城市管理的方方面面，创城也是体现城市治理能力的水平的重要标准，需要公众参与到城市的经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各领域中。上述作者通过社区营造的应用，从共同体、场景、空间等角度切入探讨城市社区的营造。而本研究在现有研究的成果的基础上，从多方位角度营造，促进居民积极参与创城行动，增强居民参与社会事务的内生动力，推动社会治理共同体建设。
3. 柳州市创建全国文明城基本情况
为深入了解柳州市创建文明城的过程存在的困难，分析和探讨公众的参与情况，本文采用的问卷调查是根据全国文明城测评标准编制而成，共包含12个问题。旨在通过居民对本市、本社区的评价和感知，了解居民对柳州市创建文明城的参与度、满意度以及突出共性问题。
2023年2月16日~3月27通过随机抽查的方式对柳州市191个社区的居民开展模拟入户问卷调查。每个社区入户25户居民，分别抽取了柳北区55个社区，柳南区52个社区，鱼峰区47个社区，城中区27个社区，阳和工业新区4个社区，柳江区及柳东新区各3个社区。
(一) 公众反映创城突出问题
在浪费问题方面，虽然柳州市许多地方都放置了“文明餐桌”、“反对铺张浪费”、“绿色低碳”等宣传标语，但是居民表示有浪费的现象存在于周围，或是不清楚浪费的标准，还未形成全民参与的崇尚俭朴节约的良好风尚。在开展关爱未成年工作方面，中央文明办将未成年思想道德建设全国文明城市的创建工作大局的一项重点任务，但是许多居民不清楚本社区是否举办过未成年人相关活动，或是对我市未成年关心关爱工作不了解甚至没听说过，一些居民表示师德师风也有待提高。在创城文明常识方面，社会主义核心价值观属于创建全国文明城市应知应会的基础知识，但是还是有居民不知道社会主义核心价值观的内容，说明政府宣传教育不够，也体现了居民对社会主义核心价值观的内涵缺少深入了解。
根据表1入户问卷调查满意度较低的五项测评内容发现，居民对于创建全国文明城的需要了解的应知应会内容不够熟悉，创城中缺少居民的有效参与，大部分居民对创城工作不了解，从侧面也反映了政府部门宣传创城的力度不够，未调动居民创城积极性。
Table 1. Evaluation contents with low satisfaction in household survey
表1. 入户问卷调查满意度较低的测评内容
| 问卷问题 |
满意度 |
| 本社区是否组织过未成年人的活动(指道德实践、公益服务、打扫环境卫生或外出参观等)？ |
84.36% |
| 您对本市(区)关心关爱未成年人工作的评价？ |
87.06% |
| 您对当地学校师德师风的评价？ |
87.15% |
| 您觉得身边存在的浪费现象严重吗？ |
85.19% |
| 社会主义核心价值观有12个关键词，下面哪个关键词的表述不规范？ |
88.50% |
根据表2在参与社区活动参与方面，许多居民表示对社区活动不关注不了解，有的居民表示社区未告知居民有相关活动，不知道怎么参与。同时也说明社区活动参与渠道不畅通，社区组织活动较少或是活动宣传不到位，未调动居民参与社区活动的积极性。
在居民对小区管理方面，在入户走访过程中较多居民表示对小区物业的管理不满，反映较多的问题比如：小区内车位紧张且存在乱停乱放现象较多、向物业反映问题物业不处理、物业只收费对小区管理不到位、物业对小区内的公共设施没有及时维修、遛狗不牵狗绳，宠物随处大小便，小区环境卫生脏乱以及电动车飞线充电，存在安全隐患等问题比较突出。
在公共空间管理方面，入户走访中发现大多数小区的公共楼道都存在不同程度的被居民堆放大量杂物的现象，对此社区工作人员也表示比较无奈，劝阻多次但是没有效果无法根治，甚至还有在楼道口养鸡的现象。但因社区无执法权。只能采取劝导方式，但劝导时居民将杂物收回去了，但是过一段时间杂物还是堆放在楼梯口，存在治理困境。
在创城行动方面，由于创建全国文明城市涉及社会、经济、文化、环境多个方面。柳州市在创建全国文明城市过程中，通过聚焦城市管理的痛点难点，开展了一系列攻坚行动，虽然取得了一些成效。但缺乏长效管理机制，更偏向于“运动式创城”在短时间速成，有上级或检查团来时，在“紧迫感”下集中人力下沉社区、调动资源速成，但检查团走后，管理立马松懈，城市中的不文明现象又会反弹。对于基层的工作人员来说，创城更多是完成上级交代的任务，“唯上是从”没有真正扎根群众，激发群众广泛参与创城。而基层工作人员也因长期的迎接创城接检查，感到疲惫，趋向应付式去迎检。
Table 2. Problems found during home visits
表2. 入户走访发现问题
| 问题类型 |
描述 |
| 活动参与 |
居民对社区活动不关注不了解，不知道社区有什么活动可以参与 |
| 小区管理 |
较多居民表示对小区物业的管理不满 |
| 公共空间 |
大多数小区的公共楼道都存在不同程度的被居民堆放大量杂物的现象 |
| 创城行动 |
基层工作人员也因长期的迎接创城接检查，感到疲惫 |
(二) 分析问题与挑战
一方面公众对创城的认同度较高。据问卷调查进行分析，大部分公众对柳州争创文明城市很支持。大多数人认为创建文明城市不会影响了自己的正常生活，对本地开展全国文明城市创建的效果满意，认为本地创建文明城市改善了自己的生活环境。说明公众对创城的认同度很高，创城对柳州城市的发展、生活环境的整治有成效。另一方面是公众对创城工作整体满意度较低。虽然创城得到了公众的支持和拥护，但本次模拟入户整体满意度为85.80%，距离官方要求创建全国文明城市公众参与率大于95%且满意度大于90%的标准还很远，因此柳州市整体创城满意度偏低。从图1各城区满意度来看，各城区的满意度相差较大，鱼峰区抽查47个社区满意度最高，平均满意度为93.30%，而柳东新区抽查3个社区满意度最低，平均满意度为73.56%。各城区平均满意度差距较大，表明创城工作未达标，还存在许多短板没有完善。
Figure1. Satisfaction with household survey in various urban areas of Liuzhou City
图1. 柳州市各城区入户问卷调查满意度
创建全国文明城关系到柳州市未来的发展，同时与柳州市每个公民息息相关。创城工作是一项长期的系统的民生工程，尽管创城工作最终指向的是市民文明素质的提升，但大部分公众素质还有待加强，缺少共同体意识，创城参与度不高，更多是一种“看戏”的态度看待柳州创城。由于过分依赖政府主导，忽略了公众作为主体的参与权利，公民参与处于个体化、碎片化、过度依赖政府力量的状态，没有注重形成社区自身的内源式发展，如何能摆脱“孤掌难鸣”的困境？柳州的创城之路任重道远。本研究引入社区营造理论，旨在调度公众积极性参与，以自下而上和自上而下的方式发动居民参与创城，致力于营造一种社区良性发展与居民主动参与的共同体。
4. 公众参与社区营造的作用机制
居民参与社区营造的影响因素一是内生动力的参与，居民的内生动力来源于对社区的情感且参与事关居民切身利益，参与的积极性会提高。但是内生动力不是孤立地起作用，它只有在公众参与确实有效的前提下，才能保持公众参与的积极性。[13]二是受外部环境的影响，通过社区的文化、生活、历史、空间等外部对居民参与行为的促进作用，增强居民的归属感和认同感。
居民参与社区营造的路径主要包括一是将社区居民组织化，社区营造最终的目是实现社区的自组织、自我治理、自我发展。将居民组织起来“自下而上”凝聚居民内生动力。二是社区参与制度化，倡导各类社区营造参与主体的协作关系，将政府引导推动与社会多元参与相结合，规范社区营造的参与过程。[14]
千叶大学教授宫崎清在居民生活的共同空间的基础上，对社区进行开发实践，提出将社区营造议题区分为“人”、“文”、“地”、“产”、“景”五类。[15]在创城实践中，公民不应该是被动式的接受，而应该是积极主动的参与社区建设，社区营造理念与提高居民创城的参与度有一定契合度，基于柳州争创建文明城的目标，结合宫崎清教授区分的社区营造“五类”议题，本文采取社区营造中的多元主体营造、公共空间营造、共同体意识的营造、公共文化的营造来实现社区良性发展，促进居民参与的内生动力，共同推进创城工作。
5. 社区营造视角下提高公民参与创建文明城的路径探索
(一) 多元主体营造
社区营造的根本是对人的营造，而如果单靠自上而下的政府力量去推动创城工作收效甚微，反而让公众认为创城工作是政府的事。从而加剧公众不想参与的“惰性”，因此需要多元主体共同发力，形成合力助力柳州市的创城工作。
居民作为最重要的主体，提高自我效能感是居民积极参与社区营造的重要因素。Bandura (1986)对自我效能感的定义是指：人们对自身能否利用所拥有的技能去完成某项工作行为的自信程度。[16]拥有自我效能感强的居民更可能积极参与社区建设中，在参与能力与参与信心双重作用下，社区居民的自我效能感会日益增强，促使其参与到创城活动中。比如可以动员一些退休的老人、社区中有能力的精英、社区骨干参与创城活动，发挥余热。带动其他居民参与创城活动，他们可以创城行动中找到成就感和满足感，激发居民创城内生动力。
社会组织作为参与社区治理的重要力量，社会组织可以是小区热心居民为掌握社区管理主动权形成的团体，代表居民发声，对创城工作进行监督，收集创城工作的建议，帮助政府更好了解民意，调整创城策略。也可以作为社区志愿服务队，通过社会力量的参与，监督居民遵守社区规范，对创城工作进行宣传，引导居民树立正确的价值观，帮助解决居民之间的纠纷，提高文明素养。
社区作为政府和居民之间的桥梁，起到上传下达的作用。社区居基层党组织、社区居委会是最熟悉社区情况的阵地，通过入户走访摸排与居民面对面交流，向居民普及创城知识，提高居民创城意识，收集居民意见，使创城工作更加贴近居民需求。社区可针对创城行动中，居民积极性不高问题，加大动员力度，联合共建单位、社区志愿者和骨干引导居民参与新时代文明实践活动。
政府作为顶层设计的重要一环，应通过广泛组建基层自治组织、服务职能转变等方式逐渐向社会放权。Fung和Wright强调参与式治理和赋予权力的实践，使公民更深入参与决策。[17]政府的可以在创城中转变角色支持居民参与自治，同时保证创城工作有序推进。聚焦创城重点难点，鼓励居民参与决策，丰富居民参与渠道，增强居民自我效能感。完善激励奖励机制，表彰在创城中突出贡献的个人和集体，树立文明典型，激励更多人参与创城建设活动中。(见图2)
Figure 2. Creating multiple subjects
图2. 多元主体营造
(二) 公共空间营造
公共空间是居民共享的公共场所，也是邻里互动、人际交往的活动空间。公共空间不单指小区中的公共区域，还包括城市广场、公园绿地、公共设施、学校、步行街等。全国文明城的创建对公共空间的环境卫生、设施完善、公共空间的治理等方面都有明确的标准。通过公共空间的再造让居民成为公共空间实践的主人，这不仅是对城市硬件设施的提升，也是对居民精神文明的塑造。因此鼓励居民参与公共空间的规划和人居环境的营造，让居民成为公共空间的主人是必不可少的重要一环。
David Harvey特别关注城市公共空间的正义性，他认为，空间生产过程中会出现非正义现象，需要协调空间关系的矛盾。[18]公共空间的占用是创城行动的一大难题，公共空间的占用会导致资源的紧张，容易引发社会矛盾冲突。加强社区管理和居民参与是解决公共空间占用问题的关键所在。一是培养居民公共空间感，通过教育宣传，了解占用公共空间会有一定的安全隐患，让公众认识到公共空间的重要性，提升居民公共空间意识。二是加强公共空间的管理规划，注重人居环境的营造，倾听公众意见合理规划公共空间，加强对公共空间设施的维护和管理，存在安全隐患的公共设施及时维修整改，设置更方便居民的公共设施。三是优化公共空间的设计，完善公共基础设施，营造未成年友好空间、残疾人友好空间、老年人友好空间等。通过考虑不同人群的需求，创造出既符合功能需求同时具备审美价值的公共空间，提升公共空间的舒适度，从而增强居民的参与公共空间营造的意愿。针对创城中的提出问题中对于停车位紧张问题，可以参照南京市做法，创新开放共享车位，通过智能软件，将内部停车泊位共享开放，优化利用停车资源，化解居民停车难问题；宠物大小便问题，西安市的一小区内专门设立“宠物公厕”保洁员每天定时清理，鼓励养宠人士文明养犬；针对居民有意愿参加一些社区活动，缺乏一定场地问题，社区可以充分利用新时代文明实践站，为居民提供活动空间。
(三) 共同体意识营造
随着城市化的发展，城市社区的共同体意识日益淡薄。McMillan和Chavis (1986)提出了社区意识的四个关键维度：会员关系、影响力、整合与满足需求、分享情感。社区共同体意识强调的是“我们”而非“我”，社区共同体意识有利于推动社区治理模式由传统的自上而下管理向居民自治转变。首先社区共同体意识的形成是在地域空间上以及居民具备对社区强烈的认同感上形成的。社区营造的宗旨在于加强社区居民内部的情感联结，加强社区居民的身份归属，引入共同体理念引导居民当家做主，形成利益共同体和情感共同体，增强居民归属感责任感，形成居民群体性认同和社区共同价值，在面对社区共同关切问题时通过民主协商的方式解决，比如对物业管理不满、车辆乱停放问题。遛狗不牵狗绳问题等突出的公共问题，可以通过居民集体协商，形成社区共识，制定本社区的社区规章制度，通过互相监督的方式，自下而上推动创城工作的开展。比如江阴市借助“互联网＋管理”开发了“城市啄木鸟”公众交互系统。安装了“啄木鸟”软件的市民，随时发现不文明现象，即可拍照下来上传该系统，平台就会排遣有关部门来处理不文明现象，这一系统应用充分增强了群众参与度和共同体意识。
(四) 公共文化的营造
社区不仅是一个空间的概念，更是居民提升文化素养、增强社区凝聚力、丰富居民的精神文化生活的重要手段。创建文明城市强调精神文明建设，注重道德文化建设和公共文化建设，因此公共文化营造是创城的重要一环。公共文化营造注重文化氛围的营造，提升社区活力，促进居民参与的重要因素，公共文化的营造可以满足公众的精神文化需求，提升社区成员文化认同。可以通过传承和保护传统文化，挖掘社区传统文化资源，寻找社区中的“传承能人”，保持社区文化多样性；通过举办文化节日、艺术展览和社区手工作品展等文化活动丰富居民文化生活；推动社区公共文化设施建设，设置社区书屋、社区展览馆、社区文化活动中心等，为居民提供互动平台；寻找共同记忆，充分挖掘本土特色文化资源，打造属于本社区的文化标识、宣传栏、文化墙、展示社区的文化精神和价值观。比如：西安市注重城市历史文化保护，开展修缮古建筑、开展文化遗产保护工工作来提升城市文化底蕴。南京市通过文化艺术活动、打造文化品牌等举措，提升城市文化软实力。自贡市将城市特色艺术内容融入公共空间，在主街道结社文明彩灯、文化长廊、公益广告阵地，全面提升文明创建浓厚氛围。
从上述路径不难看出，促进公众“自上而下”创城积极性需要通过人的层面、环境层面、意识层面、文化氛围层面四个路径去营造探索，通过四个路径同时进行，培养社区居民的公民意识和公共性，从而带动居民参与社区建设，以点带面营造全民积极主动创城氛围。同时推动公众积极参与不是一蹴而就，而是需要多方协作，上下联动，建立公众参与长效机制，开展广泛而持久的社区营造活动，唤起公众对建设家园的责任感。重建人与人之间、人与所处社区环境之间的联系，营造居民积极创城的社区感，最终实现社区治理效能的提升。
社区营造重在改变居民对于创城冷眼旁观的态度，只有社区居民将社区作为自己的“家务事”，在共同社区意识的基础上，致力构建一种自下而上、多主体合作的社区治理的行动和话语体系，实现社区整体可持续发展。
6. 结论与讨论
推进文明城市创建，既是民生工程，更是民心工程，最大受益者是市民群众。成功创建全国文明城市是柳州市所有市民的期盼，以往的创城方式是通过政府主导“自上而下”发动创城运动，居民参与热情不高而形成“惰性”，最终导致创城效果不明显。而社区营造模式不同于其它模式的地方在于其出发点是人为核心，以柳州市社区居民为出发点，居民不单单是创城的“看客”，而是将居民看做共同体，通过社区营造不断吸引多元化主体参与到创城过程中来。
与此同时社区营造过程中也存在一定的难点。一是社区营造往往缺少年轻力量的参与，缺少创新和先进的理念。社区营造通常以社区中年长的人为主，他们的参与热情程度高，但文化知识有限，思想保守，加上社区老龄化严重，长此以往缺少年轻人的接力参与，社区营造会面临断层危机。二是社区营造的目的是促进居民积极参与到创城建设中，但是往往会忽略激发城市管理执法人员的创城意识，部分单位和部门对于创建文明城市的重要性在思想上认识不足，采取应付式开展创建工作。