1. 导论
(一) 研究背景
“新业态”一词首次提出于2015年我国十八届五中全会，会议中提出“培育发展新动力……释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。”[1]随着经济快速发展、技术不断进步和产业结构优化，新时代背景下的就业模式正在发生变革。尤其是在互联网背景下，新的就业形态如外卖员、快递员和代驾司机等行业的从业人数持续增加。数字经济和平台经济创造了更加灵活的就业形式，为人们提供了便利服务，但也带来了一系列新的社会风险。
Figure 1. 2020.11~2023.10 national urban survey unemployment rate (Source: National Bureau of Statistics of China)
图1. 2020.11~2023.10全国城镇调查失业率(数据来源：国家统计局)
由于新业态就业“去雇主化”和“平台化”的特点，从业人员的工作表现出较高的灵活性和弹性，这是造成新业态从业群体社会风险的重要原因。因为“去雇主化”导致新业态从业人员的劳动关系和劳务关系难以确定，用工的法律边界也变得模糊不清。“平台”在其中扮演了“中介”的角色，导致劳动者社会保障缴费义务归属不明，新业态从业人员的社会保障权益难以得到保障。为解决这一问题，近年来国家出台了一系列措施，但这些措施主要集中在将新业态从业人员纳入养老、医疗和工伤保险，相关政策几乎没有涉及失业保险。当前背景下，外部风险持续冲击，各行业就业压力短期内难以得到缓解(如图1)。由于新业态的工作特性，其抵御外部风险的能力较弱，这一群体的失业率可能高于全国整体调查数据。同时，新业态就业人群规模庞大，达到8400万人，他们的失业问题需要引起重视。
(二) 文献综述
1) 国内关于相关问题的研究
(1) 关于新业态概念的定义
“新业态”是“新就业形态”的简称，指的是在新一轮工业革命的背景下，劳动者、生产资料占有者的互动方式发生了重大变化。这种新就业形态具有“去雇主化”和“平台化”的特点，通过互联网技术的发展，劳动者可以更加自主地选择工作内容、灵活安排工作时间，并通过在线平台与需求方进行快速匹配，实现供需双方的高效对接。新业态为劳动者提供了更多的自由度和灵活性，同时也为需求方提供了更便捷、高效的服务(张成刚，2016) [2]，这种新就业形态的主要特点包括虚拟与现实相结合的工作模式，以及私人订制式的雇佣模式。在这种形态下，劳动者与生产资料互动，通过虚拟和实体的生产体系进行灵活协作。与传统的长期劳动合同关系不同，新就业形态下的雇佣模式更加灵活，没有固定的长期雇佣合同。此外，新就业形态还具有共享的特征，劳动者可以通过共享经济平台参与各种工作机会(郭荣丽等，2017) [3]。新就业形态集中表现在数商、微商、平台送餐员和网约车司机等行业。在这些经济形式中，劳动者通过在线平台进行交易和服务，以灵活的方式参与经济活动。这种形式的就业为劳动者提供了更多的机会和灵活性，同时也改变了传统就业模式的格局(曹佳，2018) [4]。
(2) 关于新业态从业人员与用工平台之间劳动关系的研究
学界对新就业形态劳动关系存在三种主要观点：
第一种观点认为雇佣关系仍然是基本的用工形式。例如，互联网平台与从业人员之间的关系可以被视为劳务关系，其中平台充当雇主角色，从业人员作为雇员从事相关工作。尽管新业态从业人员在工作方式上更加灵活，但平台仍对他们的工作内容、条件和报酬等方面有一定控制权。然而，对于新业态就业的劳动关系问题，不同国家和地区可能存在差异，需要根据当地的法律法规和就业情况进行具体分析(常凯，2016) [5]。
第二种观点则认为传统劳动关系的概念不再适用。这种观点认为，随着新经济的不断迭代和发展，新业态的就业方式创新出现，给传统的劳动关系带来了新的挑战。在新业态中，劳动关系双方的主体标准和内容标准可能存在不一致和模糊的情况，这导致了传统的雇佣关系的瓦解，劳动关系的界定变得困难。例如，在一些新业态平台上，从业人员与平台之间的关系更倾向于合作伙伴关系或服务供应关系，而非传统的雇佣关系。从业人员更具有独立性和自主性，可以自由选择工作内容和工作时间，并与多个平台合作。这种关系模式导致劳动关系的界定变得模糊，难以明确双方的权利义务和社会保障责任。因此，这种观点认为需要构建新的劳动关系模式，扩展劳动关系的边界(胡放之，2019) [6]。
第三种观点主张介于前两者之间。其认为，随着平台经济的发展，劳动关系的认定方面需要重新建立标准，以适应新就业形态的特点。这种观点认为，应当根据实际情况，细化、调整和完善劳动关系的认定标准。对于新业态从业人员，应该更加灵活地评估他们与平台之间的关系。除了传统的雇佣关系之外，还应考虑其他因素，如从业人员的自主性、独立性，以及双方在合作中的权利和责任分配等。通过细化、调整和完善认定标准，可以更好地适应新业态就业的实际情况，为新业态从业人员提供更合理的权益保护和社会保障(孟现玉，2018；常凯等，2019) [7] [8]。
(3) 关于失业保险对于灵活就业人员必要性及适应性的研究
在互联网背景下，新业态的兴起带来了相关行业的蓬勃发展，也带来了大量的灵活就业人员。然而，这些人员参与社会保险面临着一些制度上的障碍。特别是中低收入新业态从业人员数量众多，他们的收入较低且不稳定，一旦遇到突发事件，他们很难独立承担风险(朱婉芬，2019) [9]。同时，对于灵活就业、工作不稳定的高风险人群而言，缴费满1年的规定过于严苛，使得很多人无法领取失业保险金(孙守纪等，2020) [10]。此外，在以新冠肺炎疫情为代表的外部不利因素冲击下，灵活就业人员直接暴露在失业风险之下，而现行失业保险制度又难以向该群体提供相应的失业保障，这又充分暴露了缴费型单一支柱失业保险制度的缺陷和不足(孙守纪等，2020) [11]。
2) 国外关于相关问题的研究
在国外，新业态从业人员通常被归类为非正规就业者。针对零工经济、平台经济、共享经济等新业态和用工关系的研究在国外开始较早，并主要关注如何完善劳工关系、社会保护和福利现状等方面。这些研究旨在探讨新业态从业人员的用工关系是否符合传统的雇佣关系定义，以及他们在劳动权益、社会保护和福利方面面临的挑战。研究者关注的问题包括新业态从业人员的工作条件、工资待遇、劳动时长和工作弹性等。他们还探讨了新业态从业人员的社会保险覆盖情况，以及如何提供适当的社会保护和福利政策来满足他们的需求。
这些研究对于理解和应对新业态从业人员面临的问题具有重要意义。它们为政策制定者和决策者提供了有关如何改善劳工关系、加强社会保护和福利制度的建议。通过这些研究，可以推动对新业态从业人员权益和福利的保障，促进劳动力市场的公平和可持续发展。
在认定劳动关系的问题上，有学者认为不能将新业态从业人员的劳动关系孤立看待，而应将其视为劳动力市场的一部分来解决。这些学者认为，新业态从业人员的劳动关系难以明确确定，因为他们具有一定的自主性和灵活性，与传统的雇佣关系有所不同。因此，他们主张采取更综合和灵活的方式来认定劳动关系，并提供相应的劳动权益和社会保护。这需要政府、企业和社会共同努力，以适应新业态的发展和就业形态的变化(Rosenblatt A等，2015) [12]。根据一些学者的观点，当前的新业态从业人员中存在符合劳动关系的群体。然而，他们的劳动关系界定处于劳动法、就业法和税法的灰色地带。这意味着对于新业态从业人员的劳动关系认定存在一定的不确定性和模糊性。此外，对员工索赔的审查非常严格，雇主通常会采取措施减少索赔风险。其中一种方式是通过重新归类或错误分类员工来规避法定工作场所社会契约成本。这种做法使雇主能够规避一些法律上对员工权益保护的责任和义务(Tippett E, 2017) [13]。调查还显示，零工经济的依赖度与社会保障享有率呈现明显的负相关。大多数新业态从业人员面临工作不稳定和低薪的问题，传统的缴费型社会保护制度已经无法适应新业态的发展(Katiyatiya L M等，2020) [14]。
3) 文献评述
综上所述，国内的研究主要关注传统行业中的灵活就业人群，而国外对新业态从业人员的研究也仍然处于起步阶段。随着就业形态的变化，社会保险制度也需要相应的改变。尽管新业态从业人员作为劳动力市场的主要力量，但他们却属于社会保险制度的边缘群体。目前学术界对新业态从业人员的研究尚不够充分，存在一些不足之处。现有研究内容主要集中在理论探讨方面，尤其是关于养老、医疗和工伤保险等特定险种的研究较多，对新业态从业人员急需的失业保险的研究相对较少。同时根据对文献的梳理，本文确定了利用互联网平台实现劳动力资源按需分配的非标准就业形式作为研究对象。
2. 新业态就业现状及用工特点
随着现代信息技术的快速发展和广泛应用，互联网用工平台大量涌现，创造了大量的灵活就业岗位。国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告(2023)》显示，截至2022年我国共享经济1总产值以达到38,320亿元，我国目前依托互联网平台的新就业形态劳动者约有8400万人，在就业人数规模、涵盖服务类型等方面均处于世界前列(见表1)。新就业形态群体已成为我国劳动力市场中不可忽视的就业群体，新业态就业方式也成为我国劳动力市场发展的主要趋势，具有巨大的发展动力和潜力。
Table 1. 2020.11~2023.10 national urban survey unemployment rate (Source: National Bureau of Statistics of China)
表1. 2021~2022年我国共享经济发展概况(数据来源：国家信息中心分享经济研究中心)
| 领域 |
共享经济交易额(亿元) |
| 2021年 |
2022年 |
同比增速 |
| 交通出行 |
2344 |
2012 |
−14.2% |
| 共享住宿 |
152 |
115 |
−24.3% |
| 知识技能 |
4540 |
4806 |
5.9% |
| 生活服务 |
17,118 |
18,548 |
8.4% |
| 共享医疗 |
147 |
159 |
8.2% |
| 共享办公 |
212 |
132 |
−37.7% |
| 生产能力 |
12,368 |
12,548 |
1.5% |
| 总计 |
36,881 |
38,320 |
3.9% |
1报告将“共享经济”定义为“利用互联网平台将分散资源进行优化配置，通过推动资产权属、组织形态、就业模式和消费方式的创新，提高资源利用效率、便利群众生活的新业态新模式”，强调其“所有权与使用权的相对分离，倡导共享利用、集约发展、灵活创新的先进理念；强调供给侧与需求侧的弹性匹配，促进消费使用与生产服务的深度融合，实现动态及时、精准高效的供需对接”。与本文选择的研究对象一致。
Figure 2. Changes in the way labor supply and demand are matched under the “new business model”
图2. “新业态”下劳动力供需匹配方式的发生变化
目前，我国新就业形态从业人员可以大致分为两类。第一类是通过互联网平台提供产品或服务的人群，包括平台提供方和平台使用方。他们与平台之间的关系可能是租赁者与场地提供者之间的关系，也可能是雇主和雇员之间的关系。因此需要根据具体形式进行判定。第二类是受网络电商经营链条带动而从事快递、物流仓储、配送服务等工作的人员。尤其在第一类关系中，劳动者与平台之间的关系与传统劳动关系有很大不同，可以说新业态对传统劳动关系的概念进行了扩展和重塑[15]。在新业态下，劳动用工关系呈现非标准化特点。这主要表现为生产要素的组合非标准化、工作任务相对独立、工作具有较高的自主权、收入分配方式灵活以及劳动过程管理的隐蔽化和碎片化(如图2)。非正规化劳动者在法律和实践上难以受到国家劳工立法和社会保障的保护。由于新业态经营模式的多样性，平台、经营者和从业者之间的关系显得复杂多变[16]。
3. 新业态从业人员参与失业保险现状调查
Figure 3. Respondents’ participation in the survey on the status of unemployment insurance
图3. 受访者参与失业保险现状调查
Figure 4. Survey on respondents’ withdrawal of unemployment insurance benefits
图4. 受访者提领失业保险金情况调查
目前我国现行的失业保险制度针对的是正规就业人员，并且现行失业保险制度本身也存在一定缺陷。本研究通过定向发放问卷及访谈的方式，对新业态从业人员参与失业保险的现状进行了调查，共收回212份有效问卷，结合问卷调查及访谈的结果，可以发现新业态从业人员出于防范失业风险的目的，存在高于其他行业的参与失业保险意愿，但由于其在法律规范和社会保障制度方面缺乏支撑，因此在参与失业保险时存在明显困难，其中，失业保险参与困难、提领苛刻是限制劳动者参与意愿的重要因素(如图3)。
Figure 5. Survey on respondents’ knowledge of unemployment insurance payment methods
图5. 受访者对失业保险缴纳方式了解情况调查
Figure 6. Survey on respondents’ understanding of the requirements for withdrawal of unemployment insurance benefits
图6. 受访者对失业保险金提领要求了解情况调查
根据对212份问卷调查的结果进行统计，有72.2%的受访者没有参加失业保险，其主要原因在于公司拒绝缴纳，但其中绝大多数人愿意参与失业保险，他们认为自身失业风险大、失业保险是个人抵御风险的重要保障。不过在访谈过程中，研究者也发现了4位被调查者不愿缴纳失业保险的原因是认为其是“不吉利”的象征而拒绝参保。虽然数据体现出了劳动者较高的参保意愿，但根据问卷后续的调查以及访谈的结果可以得知，较高意愿的背后存在着劳动者对于失业保险的认知缺失。
调查发现，受访者绝大部分没有过领取失业保险金的经历，其中也存在小部分受访者失业后由于不满足提领条件而被拒的情况。数据显示被调查者对失业保险相关政策了解程度很低(如图4~6)，参与了失业保险的劳动者大部分是由于公司政策而统一缴纳。基于此，研究者对所有被调查者进行了失业保险相关知识的普及，并在被调查者了解相关政策后再次统计其参与失业保险的意愿，结果如下：
Figure 7. Comparison of respondents’ willingness to participate in unemployment insurance before and after policy introduction
图7. 政策介绍前后，受访者参与失业保险意愿对比
结果显示，在对失业保险相关政策进行介绍后，受访者的参保意愿出现了明显下降(如图7)，其原因主要在于：认为失业保险提领要求较为苛刻、保险金保障水平较低不足以提供保障，其中已参与失业保险的劳动者参保意愿下降的幅度明显高于未参与者，根据对劳动者的薪酬待遇的调查可以得知，已参与失业保险劳动者的平均待遇、收入水平与工作稳定度明显高于未参与失业保险的劳动者。较低的收入水平与较高的失业风险促进了其参与失业保险的意愿。
本次问卷及访谈过程中，发现了大量新业态从业人员参与失业保险的难点以及现行失业保险本身所长期存在的问题。
(一) 新业态从业人员参与失业保险难在何处？
1) 失业保险的费用缴纳问题
现行《失业保险条例》规定，失业保险费由用人单位按照本单位工资总额的2%缴纳，个人按照工资总额的1%进行缴纳。不过目前随着国家实行失业保险稳岗返还政策，失业保险费率逐年下调。2015年，失业保险费率由3%降低至2%，2016年降低至1.5%，2017年降低至1%之后，5次延续至2023年4月30日。但就算失业保险费率已经下调至1%，灵活就业人员相比有正规劳动关系的劳动者所承担的负担仍更重[17]。
不仅如此，由于新业态下灵活就业人员工作不稳定，他们与平台大多签署格式合同，这种格式合同通常规定社会保险平台不与缴纳或者直接模糊处理、不予说明。而且新业态下灵活就业人员可以就职于多个平台，身兼数职，工作持续时间较短、工作更换频繁的现象也极为常见，没有稳定的劳动关系，然而根据《失业保险条例》，用人单位和个人必须按规定履行缴费义务满1年的失业人员才有资格领取失业保险金并参加失业保险，这与其工作性质存在严重不匹配[18]。
此外，由于企业隐蔽用工现象日益增加，这使得确定灵活就业人员所属的单位变得非常困难。最后，现有标准过于僵化。无法适应灵活就业人员收入的发展现状。现实生活中，尽管灵活就业人员的工作不稳定，但其中一些群体的收入并不低，甚至可能达到或超过正规就业者的收入水平。
2) “非自愿失业”认定与道德风险问题
与正规就业人群相比，新业态下灵活就业人员的道德风险更加严重，正规就业者可以通过雇主提供证明来证实自己是非自愿失业，在这个过程中，由于引入了雇主，不易产生道德风险，而灵活就业人员没有传统意义的雇主，与之对应的是平台和实际雇佣者，这两者都无法承担传统雇主的责任，因而灵活就业人员对于其是否就业，何时失业，何时就业有很大的自由裁量权，因此存在很大的道德风险。
(二) 现行失业保险本身有何不足？
1) 保障人群有限，覆盖面狭窄
国家统计局数据显示(图8，图9)，失业保险参保人数从2012年的15224.7万人上升至2022年的23806.6万人，整体呈现逐年上升的趋势。但2022年在职职工养老保险的人数为36711.0万人，在职职工基本医疗保险人数为26604.3万。与这两者相比，失业保险参保人数仍有较大差异，有待扩面。
Figure 8. Basic overview of unemployment insurance in China, 2013~2022 (vertical coordinates are expressed on a logarithmic scale, source: National Bureau of Statistics of China)
图8. 2013~2022年我国失业保险基本概况(纵坐标均以对数刻度表示，数据来源：国家统计局)
Figure 9. Overview of China’s unemployment insurance expenditures, 2013~2022 (vertical coordinate “amount” is expressed in logarithmic scale, data source: China National Bureau of Statistics)
图9. 2013~2022年我国失业保险支出概况(纵坐标“金额”以对数刻度表示，数据来源：国家统计局)
2) 给付水平不高，名为“保险”实为“救助”
在新冠疫情发生的2020与2021年，失业保险平均发放金额占城镇居民人均消费比重与2018、2019年基本一致仍在30%上下浮动，占当年城镇在岗职工平均工资均不足8%，明显低于往年，在就业压力增大的环境下，可以分析得出失业保险的覆盖与保障能力在近年没有明显增长。虽然从2012~2019年失业保险金的给付呈现逐年上升的趋势，增长幅度达到了约73%，但是还是远低于城镇在岗职工工资的增长率111%，加之其基数小，所以增长明显不足。同时相关研究指出，我国的失业保险制度在筹资方面属于保险性质，但在待遇给付方面却类似于救助制度，这在一定程度上混淆了“保险”与“救助”。
3) 失业保险基金利用率有限，促进就业支出较少
失业保险基金累计结余在2012~2018年呈现逐年增长的趋势，2020年后受到疫情影响，基金结余有所下降，2020达到3354.1亿元。失业保险属于现收现付制保险，以“以支定收，略有结余”为管理原则，而目前巨大的基金结余与其设置目标有很大出入，失业保险基金的利用效率有待提高(如图8、图9)。
4. 新业态从业人员失业保障改革对策
结合上述章节的内容，对于失业保险存在的相关问题，我国有以下两种思路解决——两种“脱钩”：一是社会保险权益与雇佣关系脱钩；二是社会保险待遇享受资格与缴费脱钩。
(一) 建立失业保险个人储蓄账户
1) 概念
这是社会保险权益与雇佣关系脱钩方面提供的解决方案。鉴于灵活就业人员的雇佣关系不明确，传统的社会保险制度难以为其提供有效的保障。因此，需要采取一些措施，将社会保险权益与个人直接相关联，而不是与雇佣关系相关联。其中一个具体的措施是将个人所有的缴费(包括可能的雇主或政府缴费)存入个人账户，并建立完善的个人缴费记录。当个人失业时，失业者可以从个人账户中领取失业保险金。这种个人账户的设立可以为灵活就业人员提供更大的自主权和灵活性，同时确保他们在失业时能够获得一定的经济支持。个人账户的建立可以确保缴费记录的透明度和准确性，避免由于雇佣关系的不确定性而导致保障权益的缺失。失业保险金的领取可以根据个人账户中积累的缴费金额来确定，从而实现个人的社会保险待遇。
这种个人账户制度的实施可以为灵活就业人员提供更加灵活和个性化的社会保险制度，更好地满足他们的需求。同时，这也需要政府和相关部门的支持和监管，确保个人账户的运作和管理的公平性和透明度。
2) 政策分析
我国已存在个人账户制度的实践。我国在养老保险领域采取了统账结合的制度设计，每个参保人都有个人养老金储蓄账户，因而我国已有一定程度的个人账户运营的经验，可以用于失业保险账户的运营。同时，智利是世界上首个实行失业保险个人账户的国家，尽管目前制度实施状况不佳，但在制度建立与运作模式方面依旧能为我国提供部分参考。
这项制度的优点在于：(1) 收入中断不会导致权益中断。之前提到失业保险制度要求缴费连续满一年，时间越长享受权益越久。因为灵活就业人员收入波动，在部分时间内可能因为收入缺少无法进行缴费，而个人账户完全归属自己，不用顾及到连续缴费问题，在个人失业时可以起到收入替代的作用，而给付时间，标准于个人账户积累水平挂钩。(2) 职业变化不会导致权益丧失，可携带性高。例如外卖行业骑手经常更换平台工作，没有一个长期固定的平台与雇主，个人账户的可携带性也方便了他们这种工作状态。
缺点在于：(1) 纯粹的个人账户制本质上是政府实施的强制性储蓄，缺乏风险分担机制，偏离了保险的本质特征，打破了社会保险中的风险分担机制与再分配机制，不能起到互济的作用，我国有着广大的灵活就业状态者，这种缺乏共济功能的制度不一定能抵挡失业问题的负面影响。(2) 个人账户积累的资金还涉及投资管理问题，增加了管理成本。风险管理，投资管理，制度本身的管理成本，都是需要被考虑到的。(3) 难以解决双重缴费问题和个人短视问题。这样的制度只是规定了个人账户，而个人账户缴费水平多高才能与其他正规部门劳动者一致也是个问题；个人也许会因为短视选择最低档缴费水平，未来失业问题后个人无法抵挡风险。(4) 扩面能力有待商榷，智利最后的扩面没能扩面到最缺乏保障的群体，制度的设计会是个很大的难题，扩面效果有待商榷。
(二) 将失业保险纳入社会救助体系
1) 概念
该方法对应的是社会保险待遇享受资格与缴费脱钩。其考虑将现有的失业保险制度纳入社会救助体系，并不断完善，以提供陷入失业的家庭生活保障。通过利用社会救助对象的广泛性，扩大失业人员的保障范围。将失业人员的生活保障纳入社会救助体系，是失业保障的核心问题，可以通过加强社会救助体系来解决，形成一个面向全体社会成员的制度化、规范化的社会救助体系。与失业保险不同的是，社会救助体系提供的救助仅以家庭人均实际生活水平(收入)为标准，而不以就业状态为依据。
这种改革可以更广泛地覆盖失业人员，并确保他们在失业时能够获得必要的生活保障。社会救助体系的特点是具有灵活性和包容性，能够更好地应对不稳定就业和灵活就业的现实情况。同时，这也可以减少失业保险制度的刚性要求，避免在灵活就业人员等特殊群体中产生认定难题。然而，需要注意的是，在推进这一改革过程中，必须确保社会救助体系的公平性和有效性，并建立相应的监管机制，以防止滥用和不当使用。
2) 政策分析
该方法取消了失业保险制度而直接纳入到社会救助体系中，失业保险制度本身庞大的运营成本将会被取消，而只用社会救助来负担。我国现存的失业保险制度存在大量基金结余，并且本身应该起到的逆调节经济波动，平滑个人收入曲线，提供基本生活保障功能，由于制度太过于“象征性”，没有很好的起到其应该发挥的作用，将其纳入到社会救助制度在一定程度上是一种优化。
其优点在于：(1) 企业不再需要缴纳保费，减少了企业用工成本，有利于促进就业，符合社保降费的目标。(2) 中国家庭的劳动参与率高，储蓄率也较高，这意味着家庭在面对失业时有一定的自我缓冲能力。因此，采用社会救助制度的家计调查法可以为失业人员和其家庭提供基本的生活保障，而且不需要考虑如何设计失业保险金的领取标准。这样可以简化制度，并确保失业人员得到基本的生活保障。(3) 提供较低水平生活保障，有利于强化自我保障意识，弱化对于政府和社会的过分期望，有更强的再就业激励机制，避免失业陷阱。
但与此同时其缺点也较为突出：(1) 社会救助体系财政压力会增大，尽管整体成本可能降低，但对单一制度产生了更大压力，该制度要求社会救助本身制度完善，会增加制度设计难题；我国在社会救助暂行办法与就业促进法中都存在“就业援助”等类似于社会救助中失业援助方向的内容，如何做到区分，保证制度功能明晰不重复，可能在立法上也存在很大的挑战。(2) 降低了保障水平，不利于部分家庭困难者防范风险。(3) 转制成本难以计量，依靠成本收益法进行分析，难以计量转制成本，改革幅度非常的大，实际运行存在的转制成本可能要比想象中的高很多。(4) 管理问题复杂，现实过程中是由民政部负责管辖社会救助制度，人社部负责管辖失业保险，其中管理的接续问题较大。
(三) 构建多层次失业保障体系
1) 概念
该方法对应的是社会保险待遇享受资格与缴费脱钩。非缴费制对应了建立多层次失业保障制度。即构建失业保险、失业补助和失业救助三位一体的多层次失业保障制度。建立的多层次失业保障制度中，失业补助和失业救助是无需缴费的，其资金来源可源于国家财政或失业保险金，或者二者共同承担(见表2)。
Table 2. Framework for building a multi-level unemployment protection system
表2. 多层次失业保障体系构建框架
| “三位一体”多层次失业保障体系 |
|
失业保险 |
失业补助 |
失业救助 |
| 覆盖对象 |
以标准就业者为主 |
以新业态就业者为主覆盖部分标准就业者 |
以新业态就业者为主覆盖部分标准就业者 |
| 风险类型 |
应对常规失业风险 |
应对周期性极端失业风险 |
应对常规失业风险和周期性极端失业风险 |
| 领取条件 |
缴费满一年非自愿失业已办理失业及求职登记 |
已参加失业保险但不符合领取条件 |
未参加失业保险有工作记录收入符合救助标准 |
| 领取期限 |
视缴费年限而定 |
视外部经济形势而定 |
视工作记录而定 |
| 待遇内容 |
现金待遇、再就业服务 |
现金待遇、再就业服务 |
现金待遇、再就业服务 |
| 资金来源 |
失业保险缴费 |
失业保险缴费 |
失业保险缴费财政补贴 |
| 实施时效 |
常规性 |
阶段性 |
常规性 |
2) 政策分析
我国失业补助制度拥有部分实践经验。例如，政府在2008年在汶川地震期间采取的降费率、预发失业保险金、发放创业补助金等措施；2020年3月，疫情期间政府公布的失业补助金政策。而且，国外对于失业救助，失业补助的失业保障形式有先进经验可以借鉴学习美国。美国建立了较为典型的多层次失业保障制度。第一层是常规失业保险计划，第二层是经济衰退期间由联邦和州政府共同融资的具有永久性质的延长津贴计划(EB)，第三层是具有临时性质的紧急失业补偿计划(EUC)，第四层是联邦政府管理的失业救助计划(UA)，这些为我国构建多层次失业保障体系提供了重要参考(如图10)。
Figure 10. Multi-level unemployment protection system in the United States
图10. 实例：美国的多层次失业保障体系
这项制度具有明显的优点：(1) 能有效避免雇主和雇员双方共同承担缴费下出现的费率设计、制度设计难题。(2) 失业保障的发放领取相比失业保险会更加容易，只需要考虑家计调查，而不用烦琐的缴费认定，失业登记等等问题。(3) 完善的失业保障体系能更好的抗击风险，稳定社会。
其不足在于：(1) 救助计划对追踪灵活就业人员收入的要求更高，原先失业保险考察的是缴费水平，工资水平，而这个需要追踪个人家庭收入是否先满足要求。对于一个人家庭资产财富的多寡，很难做到准确的鉴定。(2) 建立失业救助会增加财政负担与管理成本，需要运用失业保险金或国家财政，然而国家财政社会大众缴纳的失业保险金是否有必要有义务用于提高这些人保障水平也是个制度伦理问题，多增加一项开支会给基金运行带来负担，风险。(3) 对于灵活就业人员，如何界定失业是一件困难的事，非自愿失业如何界定。
(四) 结论
综上所述，多层次失业保障制度改革方向更为符合我国国情。个人账户制度缺乏共济与扩面水平有限的问题不符合我国社会保障制度建立的目标；而社会救助制度涉及到的问题较为复杂，管理划分以及专职成本，对于我国现有制度而言过于激进。而失业保障的多层次制度建立，国内外有一定制度实践，我国已有部分政策基础，可以在此基础上加以强化完善，相对来讲比较渐进，其制度目标也与我国社会保障制度建立目标相符。
5. 研究结论
在养老和医疗保障领域，我国已经建立了相对完善保障制度。这些制度在扩大覆盖面和提高保障水平方面已经取得了一定成效，发挥了积极作用。与之相比，我国的失业保险仍然是缴费型单一支柱，失业保险存在参保率和受益率双低的现象，据统计，近六成劳动者未被失业保险覆盖，参保者中也有近九成未能享受失业保险待遇。
目前的失业保险制度存在参保率低、受益率低和待遇水平低的问题，失业保险制度重要功能之一的逆周期调节作用也因此失效。而随着经济全球化、网络化和数字化的进程加速推进，新业态从业人员数量不断增加，他们在促进经济发展等方面发挥着重要作用。然而，新业态从业人员在劳动者权益保护和社会保障等方面却经常被忽视。尤其在外部冲击因素的影响下，相关劳动者直接面临失业风险，而现行的失业保险制度难以覆盖这一群体，也进一步凸显了缴费型单一支柱失业保险制度的缺陷和不足。
为了解决这一问题，本研究研究了失业保险缴费要求和新业态从业人员缴费能力之间的矛盾，并在此基础上分析了三种主流失业保险改革观点，认为其中第三种观点——构建多层次失业保障体系更符合中国的国情。这种观点认为，应该构建以失业保险、失业补助和失业救助为主要内容的多层次失业保障制度，让包括灵活就业人员在内的所有劳动者都能从失业保障制度中获益。这样的制度改革有助于保护劳动者权益，发挥失业保险的逆周期调节功能，更好地应对外部冲击。
为了实现多层次失业保障制度的构建，需要在政策层面上加以推动和支持。这包括制定和完善相关政策法规，为多层次失业保障制度提供政策保障和经济支持。同时，还需要加强对失业保险制度的监管和管理，确保资金的合理使用和失业保障的有效实施。
综上所述，建立多层次失业保障制度是中国社会保障制度改革的必然要求，也是保障灵活就业人员权益和应对外部冲击的重要举措。通过这样的制度改革，可以为灵活就业人员提供更全面和可靠的失业保障，实现社会保障的普惠性和可持续发展。