1. 前言
2018年1月1日，中国首次推出了以环保为核心的税务制度——《环境保护税法》。《中华人民共和国环境保护税法》共计五章共26条，规定了环境保护税的基本原则、纳税人、税目及税额、计税依据、征收方式和使用管理等方面的内容。其中，纳税人为在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域，直接向环境排放应税污染物的企业、事业单位和其他生产经营者，税目包括大气污染物、水污染物、固体废物、噪声，并列出不属于直接向环境排放污染物的项目，对其不征税，并推出税收减免优惠。它通过“多排多缴、少排少缴、不排不缴”的税制设计，在严厉打击高污染高排放高能耗企业的同时，为节能环保企业带去福音，以此减少企业资源浪费、产能过剩的现状，以税收优惠正向激励和税收限制反向约束的“双向驱动”模式[1]，发挥税收杠杆的绿色调节作用。实现排污超标率、污染排放量以及单位GDP环境代价的“三下降”，以创新高效节能环保高附加值的增长方式，助推经济高质量发展。
环境保护税是国家为鼓励和支持节能环保产业发展而制定的税收政策措施，经过6年多的发展，现已基本平稳运行。但随着我国综合国力的不断攀升，对经济高质量发展的要求也越来越高。绿色发展，即环境影响经济可持续性这一方面，占据经济高质量发展主要内容的重要地位，因此节能环保企业的发展备受瞩目。而目前环境保护税收体系对于推动节能环保企业发展这一方面还存在一定的局限性，优化环境保护税成为解决问题的关键。
2. 节能环保企业受到环境保护税收优惠政策的影响
国家税务总局公布的数据显示，截至2023年，全国范围内已累计实施环境保护税优惠减免政策，为企业减轻了564亿元的经济负担。与此同时，根据环境保护税的申报数据，万元GDP的污染物排放当量数有了显著的降低：这一指标从2018年的1.16下降到2022年的0.73，实现了高达37%的降幅，充分说明了环保税收优惠政策在激励企业加大减排治污力度方面发挥了积极的推动作用。此外，自2023年国家税务局公布的数据来看，各个省市的节能环保企业均有不同的税收优惠的金额，如表1所示。
Table 1. The cumulative amount of tax benefits enjoyed by energy-saving and environmental protection enterprises in some provinces and cities in the five years since the environmental protection tax was levied (Unit: 100 million yuan)
表1. 自环境保护税开征五年来部分省市节能环保企业累计享受税收优惠的金额(单位：亿元)
| 省市 |
金额 |
| 江苏省 |
57.32 |
| 四川省 |
26.41 |
| 青海省 |
1.01 |
| 重庆市 |
10.10 |
| 珠海市 |
1.67 |
| 嘉兴市 |
3.80 |
数据来源：作者根据各个地方税务局统计。
我国把推动节能和低碳经济的发展作为其经济增长的目标和方向，并积极倡导节约能源、高效利用各类资源的环保生产模式。这种模式在推动企业主动减少污染排放，实现绿色健康发展上起到了关键的促进作用。
(一) 环保意识“再”提升
大气污染物、水污染物、固体废物和噪声是环境保护税征收的四大类目标，该税主要面向企业收取。征收程序包括税务征管、企业申报、环保检测、信息共享和联合治理，具有无偿性、强制性和固定性，加大了法律力度。对于环保企业而言，缴纳环境保护税是促进发展的重要机遇，扩大了税务筹划空间。符合排放标准并可减免或返还税款，例如根据《环境保护税法》规定，排放浓度低于标准30%的可减按75%征收。环境保护税直接影响着企业的成本控制和长期经营决策制定，在考虑市场情况的同时也需要结合相关政策和法规，因此缴纳环境保护税成为企业经营决策的考量因素。节能环保企业在制定生产经营决策时，环境保护税起了导向性作用，经营者自然地考虑到环境保护税为自身带来的成本与效益，为降低环境成本获得更多税收优惠金额，会选择主动治污减排，提高了经营者环保意识，间接提高了环境友好型企业的综合竞争力。
(二) 企业数量“再”增长
实施针对企业的环境保护税是为了提高他们造成的环境破坏的代价，从而让他们的外部非效率内部调整，减小乃至完全转变为积极的外部效应，即以税收优惠正向激励和税收限制反向约束的“双向驱动”模式，倒逼高污染、高耗能产业转型升级，激励企业加大环保设施投入，积极节能减排，从而推动经济结构调整和发展方式转变。这可以被视为一种“处罚式”的税收方式。因此，这些企业会从理性的角度出发，追求自身利润的最大化。
企业进行节能减排的改造所投入的资金，不仅限于直接的经济利益，如减免税费，更是企业对于社会责任和可持续发展理念深入践行的体现。通过安装并高效运行减排设施，展示了在环境保护领域的积极作为，也彰显了其作为行业领导者的前瞻性视野和长远规划。相较于那些仅满足于最低标准或“应付差事”的企业，这些在节能减排方面作出显著努力的企业更受学术界和投资者的关注与青睐，有远见的企业家们将会把大量的时间和资源用于研究新的技术流程和生产方法，购买更先进的新机器和环保设备，招聘更多的人员并对他们进行培训，以便尽量避免由于纳税所导致的生产费用上升和竞争力的下滑等问题。这种做法符合了“庇古理论”的原则，促使污染产业加速转型升级，发展成能满足环保要求的节约能源和环保型的企业。自2018年发布环境保护税政策以来，我国节能环保行业市场规模正在扩大，如图1所示。
数据来源：观研天下数据中心
Figure 1. Market size of my country’s energy conservation and environmental protection industry from 2017 to 2021
图1. 2017年~2021年我国节能环保行业市场规模
(三) 发展空间“再”拓宽
在新兴的环境保护税务制度背景下，可持续发展的理念已经成为了新的商业模式，而那些致力于减少能源消耗并减排的企业也正积极地配合国家的节能环保及“双碳”策略的目标，他们购买了最新型的环保设施来控制污染物的释放，这样既能推动环保设备制造业的经济发展，也能使自己获得更多的进项税抵扣额度，从而有效减轻企业的总体纳税负担。这些注重环保的企业会采取诸如科技创新、吸引科技人员加入、调整产业结构等多种方式来适应因环境保护税带来的污染防治费用上升与生产标准的提升所带来的一系列挑战，逐渐形成自身的竞争优势。长期来看，越来越多的人开始关注绿色产品的研究，这也使得一些专注于节能环保服务的企业得以崛起，比如新能源的开发、对绿色技术的深入研究等等，这些都是有助于企业未来的广阔发展空间的重要途径。
综上所述，在推动维护生态平衡和共同创建绿色的居住地的观念中，伴随着环境保护税费减免措施的执行，越来越多的企业会致力于减少能源消耗并提高资源利用效率，这包括一些已经进行了自我改进以适应新的可持续发展的老牌企业，也包含了新近崛起的新兴企业。无论是何种类型的企业，都会受到环境保护法规的驱动而持续地寻求进步与成长。
3. 环境保护税在促进节能环保企业发展中的不足
目前，不少节能环保企业享受到了税收减免政策的红利，但环境保护税由于存在开征时间较短、专业性较强，政策优惠的适用范围较窄、优惠力度较小、征管评估复杂、要求部门间的协作配合程度高等特点，在对促进节能环保企业发展的实施落地方面仍然存在一些问题。
(一) 政策适用范围有待扩大，部分企业缺乏税收优惠支持
大多数节能环保企业仍然依赖进口设备和技术，很大一部分原因是政策不够完善。尽管节能环保企业在一定程度上享受着目前税收政策的优惠，但优惠并不统一，这导致节能环保企业所获得的税收优惠并不明确，其适用范围难以确定。并且，随着节能环保产业多元化发展，出现了综合性的业务模式，而当前的税务优待措施主要集中于公用设施、化学品及机械设备等传统的产业领域，对于新型的节能环保建筑材料、轻工业产品与资讯服务的特定税务优惠方案相对较少。
再者，因为税务优惠政策的基本免税额度较高，通常适合大中型的节能环保企业使用，但中国开始发展节能环保行业的时间相对较短，所以大型节能环保企业的数量并不多，反而是新兴的小型节能环保企业占据了市场超过70%的比例，但是他们并不能享受到专为这类企业设计的税务优惠待遇。缺乏税务优惠支持使得这部分企业极少有自我创新和研究开发的行为，而节能环保企业初始投资成本高且回馈期长，并且它们的运营初期收益率较低、销售额有限，因而面临着巨大的压力，使得市场中占比较多的小型节能环保企业难以引入高级别的国外设备，导致生产效率极低、企业利润较少，不足以满足税务减免政策的标准，从而不能享受到政府的支持。这使得许多环保企业无法在较短的时间内实现盈利，甚至有些企业无法持续经营，这影响到中国的节能环保产业发展速度。
(二) 政策优惠力度有待加强，企业的积极性尚未充分激发
《环境保护税法》出台的目的是引导资源合理配置，但当前所规定的减免税优惠政策，其减免力度尚未达到充分引导资源合理配置、促进经济结构调整的效果，也未能清晰地向全社会传达出正向激励的信号。《环境保护税法》第十三条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”不难看出，税收减免的两个关键节点设置，以及环境保护税税率的相对较低水平，均未能有效地促使重污染企业加大减排投资并转型为环境保护型企业，同时也未能充分激发企业对于节能减排的积极动力与导向，减弱了企业绿色转型的积极性[2]。
(三) 政策评估机制有待完善，企业的环保实施效率受影响
环境保护税涉及层面广，对部门协作和信息共享的依赖度高，即使《环境保护税法》及其实施条例确立了“企业申报、税务征收、环保监测、信息共享”的征管模式，但目前税法中规定的税务部门和环保部门之间的合作机制缺乏明确而具体的指引[3]。跨部门合作征管机制在实践中并不默契，环境保护税信息共享方式仍较单一、协作层次不深，特别是在环保部门提交的排污数据存在关键缺失，或者对异常资料提出复核请求后却难以进行后续核验的情况下，税务机关常常会陷入一种被动的局面。各种税务优惠之间可能出现连接的问题，若未对诸如免税、立即征收后退款、预付税款返还等优惠措施做出适当安排与应用，可能会导致实际执行的效果受限。
另外，环境保护税对节能环保企业的优惠政策实施的评估机制不完善，其税收优惠政策制定缺乏因地制宜，导致对节能环保企业的支持不够。部分税务人员为个人利益可能会协助企业虚构信息来争取减税待遇，导致那些真正需求此项福利的支持者难以享受到政策真正的援助：据上观新闻网报道，截至2024年4月9日，上海市公安机关已先后侦破利用税收优惠政策实施虚开犯罪案件70余起，抓获犯罪嫌疑人180余人，涉案金额10亿余元。因此不难看出，现行的税收减免措施评价系统并不完善，不能有效地衡量引入新设备或者自行开发后的节能环保企业的生产效益及环保进步程度，在一档程度上影响了企业效率和环保事业的提升情况。
4. 环境保护税推动节能环保企业发展的优化路径
基于以上问题，分别从政策的广度、力度、效度下手，依据中国社会及经济发展、生态环境维护和污染防治的实际情况，聚焦环境保护税推动节能环保企业发展的优惠政策及实施的不足，提出针对性的优化路径和具体建议。
(一) 从广度上看：扩宽适用范围，助力企业绿色发展
适度地放松优惠政策的标准约束，扩大税务减免覆盖率，进一步扩宽环境保护税税收减免政策的适用范围，对致力于绿色设备研发的科研单位和企业提供更加丰厚的税收减免优惠。根据现阶段的环境保护行业发展情况，更加关注中小微企业发展，优化优惠商品清单和技术规范，有必要重新审视一些现有的税务减税措施的应用条款和领域，对于已经发布的税务优惠政策应及时修正或升级，同时需要对这些政策的相关规定和要求进行必要的审查和改动，以确保各种项目的具体实施步骤和程序能够更加明晰易懂。此外，加强税收优惠政策的宣传工作，让更多的企业了解到政策的具体内容和申请流程，更好地满足环境保护行业的多样化、跨界经营和多种商业模式的需求，以助力整体节能环保企业实现更高的发展水平。
(二) 从力度上看：加强优惠力度，引导企业主动转型
制定更多税收优惠政策，如对使用太阳能风能等可再生资源的企业加大税收优惠力度，从而激发社会公众对于环境保护的自觉性和持续性。提升金融支持力度，为中小环保企业提供更加优惠的融资渠道，帮助它们解决融资难题，激励企业增加环保科技研究投入，促进其发展壮大，同时应该在一定程度上降低税收优惠的门槛要求，让我国的小微企业能够系统性、整体性地享受到税收优惠。对于已经发布的税务优惠政策应及时且定期修正或升级，重新审视相关使用规定和准则，深入研究各种项目的关键点和执行步骤，使得这些规则更为明了、易于理解、更有实用价值，更好地符合当今多样化的环境保护行业的实际需求。政府的这些举措将有助于促进节能环保产业的健康发展，为实现可持续发展目标作出重要贡献。
(三) 从效度上看：完善评估机制，提高企业环保成效
在推进环境保护税征管工作中，一方面，应当明确《环境保护税法》中关于征管协作的主体定位、职责界定、程序标准和责任监督机制等。同时，也需要在《税收征管法》中详细规定各相关部门和单位在协助税务机关履行职责时的具体流程、各自的权利与义务，确保《税收征管法》与《环境保护税法》之间的有效协调。另一方面，为加强部门间的沟通与合作，建议设立定期联席会议机制，促进数据共享和分工协作，以更好地解决环境保护税征收过程中的问题，从而强化各部门在环境保护领域中的履职能力，并提升跨部门协作治税的整体效率。政府应当简化对税收优惠申请的形式和程序，降低企业申请的门槛，增强税收优惠政策的可操作性。
同时，也要加强对申请企业的审核工作，确保申请的合理性和符合性，防止滥用优惠政策的情况发生。加强对相关政策执行情况的监督和评估工作，为提升监测数据的准确性和可靠性，积极引入具备高技术水平的中立第三方监测机构，确保能够及时提交并更新数据。同时，我们需加大人力资源的投入，致力于培养专业的监测人才，以便及时发现并妥善解决潜在问题，从而确保税收优惠政策能够得到有效且精准的实施[4]。同时，建立健全的惩罚机制，对滥用优惠政策的企业进行严厉的惩处，保障公平竞争的环境。