1. 问题的提出
共同富裕是人类发展进程中必然要面对的现实问题，随着中国共产党对中国特色社会主义理论与实践的不断深入探索，以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上，对共同富裕问题进行了创新性思考。党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合就共同富裕做出一系列重要论述，科学回答了“什么是共同富裕，为什么要实现共同富裕，怎样实现共同富裕”等重大问题。2021年，《求是》杂志刊发总书记的重要文章《扎实推动共同富裕》，文章指出“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，我们所说的共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义”。文章强调“促进共同富裕，总的思路是坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系”[1]。
新时代以来，我国的主要矛盾已经转化成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，围绕主要矛盾，党的十九大、二十大报告陆续提出要深入实施区域协调发展战略，凸显了“协调”在区域发展中的重要位置。此外，区域协调发展是推动区域高质量发展的关键支撑，是实现共同富裕的内在要求，也是推进中国式现代化的重要内容[2]。在我国，由于区位条件、自然禀赋、制度安排差异等多种原因，我国区域之间的发展差距长期存在。围绕解决经济发展、区域差距问题，建国以来，党中央带领人民群众进行了艰辛的探索[3]。从改革开放之前，实行“三线”建设为代表的生产力均衡布局战略；到改革开放之后，采取的以效率优先为导向，以对外开放和对内改革为主线，向东部沿海地区倾斜的发展逻辑；再到21世纪初实施的，以“西部大开发”“振兴东北老工业基地”“中部崛起”为代表的兼顾效率与公平的战略举措。
现阶段，我国经济社会发展的主导思想是承认协调是均衡和不均衡的统一，注重发展机会公平，资源配置均衡，要在发挥地区比较优势，促进生产力布局优化基础上，形成“多中心、网络化、开放式”的区域开发格局[4]。在区域发展政策设计上，更重视具有非均衡色彩的城市化发展道路，发挥中心城市和城市群的带动作用，建设现代化都市圈[5]。各省、自治区陆续提出的“强省会”“强首府”战略，是对中央区域发展战略的体现，但相比于东部地区各类群体间的发展差距，少数民族地区还存在一个更加敏感的群体间发展差距问题，即“民族间发展差距”。在城镇化进程中，少数民族在农村固化，在低收入阶层固化问题，始终是一个顽疾[6]。中央要求在“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队”，但现实中，伴随着中西部民族地区快速发展，核心城市吸聚周边要素时往往有选择性，资源、财富吸聚更快，对周边地区人口的吸附能力弱，经济极化核心的城市或城市群，少数民族人口占比低，而在经济上相对边缘化的其他地区，少数民族人口占比高，区域发展差距与民族间发展差距同步拉大[7]。
“强省会”“强首府”战略是政府综合运用行政手段、经济手段支持省会优先发展，而后通过加强省会城市与周边城市及其它经济区协同合作，实现以先带后，以大带小，进而辐射带动全省发展。过去十多年中，“强省会”战略从个别试点发展成为多省推进，目前已形成全面铺开、遍地开花的发展格局[8]。广西壮族自治区是我国少数民族人口最多的省区，广西在实施省会城市带动周边发展的进程中，如何保障群体公平，保障各民族间发展差距不拉大？观察广西相关现象，并探寻民族地区在以核心城市引领区域高质量发展过重中，保障民族间发展机会均等方面的经验教训，对促进我国民族地区的发展，保障少数民族平等发展权利，具有非常特殊的现实意义。
2. 广西“强首府”战略的回波效应路径依赖
区域发展不平衡是世界性问题，也是中国历史上长期遗留，以及在当今社会加速演化的社会问题。改革开放以来，部分经济部门、城市和地区实现了率先发展，导致产业、城乡间以及区域间的发展差距逐步扩大。当前，我国经济发展进入高质量发展阶段，城市发展越来越依赖具有集聚效应的资本、技术、人才等稀缺要素，区域间发展不平衡加剧[9]，区域内城市发展分化现象更加显著。随着我国区域发展实践的不断变化，近年来对区域内部发展不平衡问题的研究获得较多的关注。部分学者指出，各层次城市群内部的发展失衡问题都表现为中心城市与周边区域发展差距出现固化趋势。随着“强省会”战略的推进，中心城市与其它城市发展差异的固化趋势开始在省级区域内变得显著[10]。聚焦到少数民族地区，因为叠加了“民族”因素，区域内发展差距不仅仅是经济问题，还具有十分重要的文化与政治意义。
根据缪尔达尔(Myrdal)提出的循环累积因果理论，市场力量自发作用的结果会导致区域之间的不平衡发展，在初始阶段，某一区域一旦获得先发优势，其自身将会不断强化，并形成一种动态的循环累积因果关系。为解释这一过程，缪尔达尔提出了回波效应和扩散效应两个分析工具，回波效应是指某一地区经济扩张给另一地区带来的所有不利影响，包括人口迁移、资本流动、贸易等。扩散效应是回波效应的反向作用，是经济中心向其它地区扩张的离心力[11]。中共广西壮族自治区委员会、广西自治区人民政府于2019年11月正式颁布《关于实施强首府战略的若干意见》(后文简称《意见》)，表明广西将举全省之力，加快推进省会城市南宁的发展，“强首府”战略正式落地实施。事实上，广西“强首府”战略，是在南宁本身首位度不高，区位优势不突出，而又面临我国南方最大经济中心珠三角强烈虹吸的背景下，提出的区域经济发展战略。内外因素的交织，使得广西构想的“内育外引”，向外承接珠三角大湾区产业转移，对内培植“工业树”打造“产业林”的思路，操作起来存在相当大的困难。向外承接产业转移，未必能迅速提升南宁的“首位度”，“首位度”目标，可能更多要通过南宁虹吸区内其他地市产业、资源和人口的方式才能实现。这种情况，可以称之为“回波效应”路径依赖，这正是可能导致民族间发展差距拉大的根源。
2.1. 广西通过“外引”产业实现“强首府”目标存在障碍
类似的，赫希曼(Hirschman)提出了极化效应与涓滴效应，赫希曼认为区域间发展差距扩大源于极化效应，但这一过程中也存向外围区域扩散的涓滴效应。缪尔达尔与赫希曼都强调经济增长的不平衡性，他们所提出分析工具也基本相似，回波效应即极化效应，扩散效应即涓滴效应。但一般而言，在市场力量独自作用下，回波效应会持续强于涓滴效应，成为循环累积因果的主要推动力，地区之间发展不平衡状况因此而加剧[12]。后续的不少实证性研究也显示，市场机制往往会导致核心城市回波效应长期强于扩散效应，持续虹吸周边地区资源[13]。而中国作为发展中国家，城镇化处于快速上升阶段，核心城市更是快速极化，对周边地区的扩散效应非常弱[14]。
具体到广西，由于邻近珠三角、大湾区，广西是受到这个中国南方最大经济中心区域虹吸效应影响最大的省级地方之一。而广西“强首府”战略中一个非常重要的思路，便是“外引”——承接来自大湾区的产业转移，做大做强南宁产业，进而提高南宁的首位度。但南宁的“外引”，受到了三个方面的挑战：第一，广东对广西整体上还处于回波效应强于扩散效应阶段。截止2022年，全区净流失人口达到700万，占户籍人口12%，即使放在全国比较，广西也是人口流失总量和比例都比较高的省级地方1。在广西流失的人口中，绝大部分都流向了广东特别是珠三角地区，且以青壮年劳动力为主。两广产业垂直分工格局明显，广西普遍处于产业链–价值链低端[15]。第二，大湾区经济核心辐射邻省作用受政策与市场双重机制约束，惠及广西的利益比较有限。省际间产业合作，有利于缩小省域间发展差距[16]，但广东省实施的“腾笼换鸟”和重点产业省内梯度转移–承接的战略，扼制了相关产业跨省转移的规模。我国外贸环境的恶化，又导致许多广东企业，宁愿向东南亚国家投资，也不愿意向国内兄弟省市转移产业。2008~2016年，广东省相关企业对外投资额，平均年增长率达到40%左右，远高于这些企业对邻近省份的产业转移增长率，2016年以后有所波动，但仍维持高位2，如图1所示。
Figure 1. Foreign investment of Guangdong Province over the years
图1. 广东省历年对外投资额
第三，承接广东产业转移面临兄弟省和区域内兄弟城市竞争，未必能强化南宁的“首位度”。在国家提出“双循环”战略，推动形成优势互补的区域经济协调发展新格局政策背景下，可以预期，未来广西在承接广东产业转移方面，会比当前形势有所改善。但广西“强首府”战略，给南宁确定的诸如电子信息、装备制造、生物医药等重点产业，却因为江西、湖南等兄弟省市的竞争，以及广西区内其他城市的竞争，未必会涌入南宁，从而未必能给南宁“首位度”提升，提供产业和经济上的支撑。在这方面，有不少学者利用区位熵与产业集聚指数等工具，研究了中西部省区在承接发达省区产业转移过程中，相对竞争力对比情况，广西整体上并不处于有利地位。以电子信息产业为例，同样是承接发达地区产业转移的区域，如果当地电子信息产业本身集聚度比较高，发展基础较好，那么对来自发达地区的电子信息产业转移，吸力引更大，反之则吸引力弱。不论是从区域熵还是从空间基尼系数来衡量，广西在承接发达地区电子信息产业转移时，基础条件都远远滞后于湖南和江西。三地的电子信息产业营收业绩，也印证了这一判断，2022年，广西电子信息产业营收勉强超过2000亿元，而湖南、江西分别为4314和1.01万亿元3，远远高于广西。从区内来看，北海、桂林等地承接电子信息产业的基础，也高出南宁。观察装备制造、生物医药等领域，也可以看到同样的情况，南宁既面临来自邻近的湖南、江西等省的竞争，又有区内兄弟城市的竞争。南宁可以吸引到来自广东的产业转移，但想要通过“外引”实现“首位度”提升，难度非常大。
2.2. “内育”与“聚要素”区资源内虹吸的回波效应路径依赖
如果通过“外引”承接大湾区产业转移，难以保障南宁“首位度”突出，那对于南宁来说，要突出“首位度”，便只有虹吸区内资源这一回波效应路径可选择。在《意见》中，也可以看到政策制定者，对这一路径的倚重。第一，产业虹吸路径：在《意见》中，“聚要素、拓空间、优环境、增活力，凝聚全区上下合力”，是强首府战略设计的重要思路。但南宁本身产业基础在全自治区并不突出，以产业为先导，通过“强经济、强产业”来提高首位度，只有通过政府干预，将区内其他地方的优势产业，将本来可以向其他地市转移的发达地区外溢产业，更多地吸纳到南宁。《意见》提出的“强龙头、补链条、聚集群”的先进制造业发展道路，这种倾向尤其明显。作为南宁“强首府”战略中，先进制造业的重要突破口，电子信息、先进装备制造、生物医药三大产业集聚，分别是广西北海、柳州、桂林三地的支柱产业。但《意见》明确要求，广西境内重点企业，“广西投资集团、广西北部湾投资集团、广西玉柴集团、广西汽车集团、广西林业集团、广西农村投资集团等自治区国有企业要集中资源在南宁布局重大产业项目”。这无疑是以非常直接的行政干预手段，将本来分散的产业，快速集聚到南宁。以一城之力，虹吸全区优质产业，只要政策执行力度有保障，的确可以快速提升南宁的“首位度”。然而，根据《意见》要求，2035年南宁的经济总量，要达到广西全区的30%。而2019年为21.22%，2020年为21.33% (如图2所示)，如果以2021年不变价格计算，按全自治区经济年均增长7%速度，2035年南宁要在经济总量上达到全自治区30%的份额，需要在全区平均增速基础上，再增加1%~2%的速度，或额外虹吸5000亿元以上的经济值，这已经超过了南宁现在的经济总量。但从过往经验来看，南宁经济增长速度，并不能持续快于全区平均水平，也预示着南宁的“首位度”目标会更多倾向于借助行政干预，加快虹吸全区产业和资源，而难以通过在平等的市场竞争机制，做大自身的经济增量来实现。下图显示了2010年以来南宁占广西全区GDP比例变化4，从中可以看出，南宁在经济增长速度方面，并不具备强化“首位度”的优势，近几年占比甚至还出现下降趋势。
第二，人口虹吸路径。在《意见》中，没有对强化南宁“首位度”的人口集聚，做太多的部署。这给未来南宁选择性虹吸产业、资源，而忽视对周边地区人口虹吸，从而不但拉大区域间发展差距，也拉大群体间发展差距，埋下了隐患。优势互补的高质量区域经济布局，虽然鼓励核心城市做大做强，但并不是放任核心城市片面虹吸周边地区产业和资源，却排斥人口，而是人口、资源、财富同步的集聚。这要求各地在支持核心城市产业发展的同时，也要打破阻碍劳动力流动的不合理壁垒，促进人力资源优化配置，要建立基本公共服务要同常住人口建立挂钩机制，方便人员流动[4]。在广西实施“强首府”战略进程中，采取有力措施引导人口集聚，优化人力资源配置，更具特殊意义。长期以来，广西劳动力受到珠三角和南宁两级经济核心虹吸，形成了很特殊的状况。首先是全区劳动力大量流入广东，给本地发展的人才支撑造成了严峻的挑战；其次是省域内东部地区、中部地区、西部地区的人口流动方向完全不同，东部地区主要流向广东等发达省，跨省流动人口多，中西部地区则主要流入柳州、南宁、北部湾等地，省内流动的多；再次是少数民族人口流动率，远远低于汉族，跨省流动的比例更低，少数民族在贫困地区固化现象非常严重。如果广西在实施“强首府”战略时，不考虑如何应对人口迁徙和集聚的问题，未来广西不但会出现东部地区已经出现的，经济极化导致区域、城乡、群体、行业间发展差距拉大的问题，还会引发严重的族际发展不均衡问题。
Figure 2. Changes in the proportion of Nanning to Guangxi’s GDP
图2. 南宁占广西GDP比例变化
3. “强首府”可能造成的族际发展差距扩大风险预警
广西“强首府”战略设计，相对偏重产业、经济而对人口集聚着墨不多，在广西特殊的人口结构下，蕴藏了较大的族际发展机会不均等风险。而族际发展失衡，对铸牢中华民族共同体意识，会产生显著的负责影响，是民族地区面临的重大社会风险之一。下面就结合广西这些年来人口与经济关联情况，具体探讨这一问题。
3.1. 族际发展不均衡问题由来已久
广西的族际发展不均衡问题，是中国民族间发展不均衡问题的缩影，且广西的民族间发展不平衡，也体现在东西差距、城乡差距、行业差距等诸多领域。这种族际发展不均衡问题，有着深刻的社会历史渊源。
首先从各民族区域分布来看。广西自然条件相对较好，历史上发展基础不错的东部地区，少数民族人口占比低；而西部自然条件相对恶劣，历史上发展基础较薄弱的地区，少数民族人口占比高(如图3所示)。如果将桂林、柳州、来宾、南宁四市归为中部，河池、百色、崇左归为西部，其他市归为东部。少数民族分布的区域格局，会更加显著，2020年第七次人口普查，广西东部地区少数民族占比只有9.81%，中部为45.73%，西部为84.08%，全区平均为37.52%。下图显示的是第七次人口普查，广西14个地级市汉族与少数民族人口比例。
Figure 3. Population proportion of ethnic minorities and Han Chinese in Guangxi
图3. 广西各地少数民族和汉族人口占比
其次，各民族间整体社会发展水平仍存在较大差距。由于少数民族主要聚居于西部自然条件相对恶劣，开发难度较大的喀斯特山或大瑶山地区，这些地方不论经济发展还是公共服务供应，都将期滞后于中部、东部地区，这导致广西少数民族在整体发展水平上，也与汉族存在较大落差，且各少数民族之间相互差距也较大。这种差距体现在许多方面，下面仅以对少数民族参与市场竞争，获得公平发展机会最重要的受教育水平来看。2020年第七次人口普查，广西各民族受教育水平，整体在全国处于中等偏下水平，而广西区内几个主要民族之间，表现的差异也非常显著。下表1显示广西主要民族分年级受教育程度，从中可以看出，广西少数民族除回族外，文盲率都远高于汉族，且各族之间差异巨大，苗族与仡佬族更是有超过10%的文盲率。在专科以上较高学历对比中，各民族间差距有所缩小，但两个人口最多的少数民族壮族和瑶族，表现并不理想。
Table 1. Distribution of Education level of population above 3 years of age of main ethnic groups in Guangxi during the 7th population census in 2012 (unit %)
表1. 2020年第七次人口普查广西主要民族3岁以上人口受教育程度分布(单位：%)
|
未上过学 |
学前教育 |
小学 |
初中 |
高中 |
大学专科 |
大学本科 |
硕士研究生 |
博士研究生 |
| 汉族 |
2.64 |
5.17% |
27.74% |
38.35% |
14.31% |
6.48% |
4.97% |
0.32% |
0.03% |
| 回族 |
1.39% |
5.98% |
16.38% |
24.13% |
20.87% |
13.16% |
15.81% |
2.07% |
0.20% |
| 苗族 |
8.95% |
5.97% |
40.42% |
28.40% |
8.76% |
4.41% |
2.92% |
0.16% |
0.02% |
| 彝族 |
4.82% |
5.72% |
26.31% |
32.07% |
12.10% |
8.69% |
9.67% |
0.57% |
0.06% |
| 壮族 |
3.70% |
5.39% |
29.89% |
38.36% |
12.40% |
6.09% |
3.99% |
0.17% |
0.01% |
| 侗族 |
5.27% |
5.62% |
35.90% |
31.77% |
10.79% |
6.23% |
4.20% |
0.20% |
0.02% |
| 瑶族 |
5.85% |
6.51% |
38.28% |
29.94% |
10.04% |
5.03% |
4.11% |
0.22% |
0.02% |
| 水族 |
2.49% |
6.93% |
29.16% |
32.71% |
13.32% |
7.67% |
7.17% |
0.52% |
0.05% |
| 仫佬族 |
3.27% |
7.04% |
32.58% |
30.10% |
12.80% |
7.64% |
6.20% |
0.34% |
0.03% |
| 毛南族 |
2.42% |
6.36% |
29.96% |
34.84% |
12.65% |
7.39% |
6.06% |
0.32% |
0.02% |
| 京族 |
2.64% |
9.08% |
25.43% |
32.71% |
15.01% |
8.03% |
6.74% |
0.34% |
0.01% |
再次，少数民族城镇化率不高，分享城镇化红利机会受限。由于少数民族人口大量聚居在中西部经济发展水平比较落后的地区，区域内工业化、城镇化进度的迟滞，公共服务供应的不足，也必然影响到少数民族整体城镇化水平迟缓，进入相对高收入行业的就业机会不足。在2020年第六次人口普查时，广西常住人口城镇化率平均水平为54.20%，本身就比全国平均水平低11%左右，而在广西区内，少数民族的城镇化率，又普遍低于自治区平均水平，人口较多的少数民族如壮族、瑶族、苗族、侗族等，城镇化率更低于全区平均水平5~15个百分点。少数民族人口占比最高的几个地方，不论是户籍人口城镇化率还是常住人口城镇化率，都远低于全区平均水平。下图4显示的是2020年第七次人口普查广西主要少数民族城乡人口占比。
Figure 4. Distribution of major ethnic groups in Guangxi
图4. 广西主要民族城乡分布
Table 2. Changes in the proportion of agricultural, forestry and fishery employed population of major ethnic groups in Guangxi in the fifth, sixth and seventh population censuses
表2. 第五、六、七次人口普查广西主要民族农林渔就业人口占比变化
| 民族 |
五普 |
六普 |
七普 |
| 汉族 |
62.99% |
46.42% |
28.21% |
| 回族 |
59.60% |
52.81% |
8.67% |
| 苗族 |
86.87% |
70.47% |
41.37% |
| 彝族 |
90.60% |
82.62% |
16.70% |
| 壮族 |
80.09% |
69.31% |
41.18% |
| 侗族 |
81.67% |
63.53% |
35.93% |
| 瑶族 |
85.23% |
73.84% |
44.91% |
| 水族 |
90.67% |
75.31% |
22.06% |
| 仫佬族 |
71.50% |
55.82% |
29.63% |
| 毛南族 |
79.59% |
63.60% |
34.59% |
| 仡佬族 |
83.81% |
61.81% |
15.05% |
| 京族 |
50.14% |
48.92% |
18.70% |
最后，各民族间整体社会发展水平仍存在较大差距。由于少数民族主要聚居于西部自然条件相对恶劣，开发难度较大的喀斯特山或大瑶山地区，这些地方不论经济发展还是公共服务供应，都将期滞后于中部、东部地区，这导致广西少数民族在整体发展水平上，也与汉族存在较大落差，且各少数民族之间相互差距也较大。这种差距体现在许多方面，下面仅以对少数民族参与市场竞争，获得公平发展机会最重要的受教育水平来看。2020年第七次人口普查，广西各民族受教育水平，整体在全国处于中等偏下水平，而广西区内几个主要民族之间，表现的差异也非常显著。下表显示广西主要民族分年级受教育程度，从中可以看出，广西少数民族除回族外，文盲率都远高于汉族，且各族之间差异巨大，苗族与仡佬族更是有超过10%的文盲率。在专科以上较高学历对比中，各民族间差距有所缩小，但两个人口最多的少数民族壮族和瑶族，表现并不理想(表2)。
3.2. “强首府”战略扩大族际发展不均衡三重新风险
从国家区域发展战略转型的角度来说，广西提出“强首府”战略，无疑正当其时，以“强首府”引领广西高质量发展，也是广西实现经济社会发展赶超的必由之路。但是，“强首府”的区内虹吸路径依赖，重产业集聚而轻人口吸纳的政策设计，加上广西本就已经比较显著的族际发展差距，少数民族在相对边缘–落后区域和低收入产业的固化状况，却使得广西“强首府”战略，蕴藏着扩大既有族际发展差距的巨大风险。在当前国际民族主义运动浪潮依然高涨，境外反华势力不断尝试撕裂中国民族间关系，煽动狭隘民族主义情绪，以制约中国发展的大背景下，广西要特别注意防范“强首府”战略可能导致的族际发展差距扩大，影响民族间关系和谐，影响全区民族团结大局。
第一，“强首府”虹吸优质产业导致中西部地区产业“低端琐定”风险。由于广西东部深深卷入到了大湾区经济体系中，在产业链上，已经形成了与大湾区城市比较密切的联系，垂直产业链分工、劳动力虹吸等机制，使这些地方虽然行政上属于广西，但在经济上与大湾区更具亲缘关系。因而在未来广西“强首府”战略实施过程中，要做强现代先进制造业、做强现代服务业、培育发展新经济、建设面向东盟的对外开放合作枢纽和金融服务中心，所依赖的区内资源、产业虹吸，更有可能吸收的是本来就在经济发展水平、产业层次上处于不利局面的中、西部地区。以装备制造产业中“重点引进乘用车、商用车等整车和配套项目，建成整车及零部件协同发展的新能源汽车生产基地”这一政策设计为例，汽车制造及与汽车制造相关的零部件产业，是柳州传统强势产业，而邻近柳州，建市较晚的来宾，也以承接柳州装备制造产业外溢为振兴本市制造业的重中之重。南宁的这一产业诉求，将直接让南宁、柳州、来宾三市形成直接且强烈竞争关系。考虑到未来汽车产业在产业链上将进一步整合和延伸，同时将越来越“智能化、网联化”，因而与信息产业融合度越来越高。这意味着，同时将信息产业作为支柱产业的南宁，携行政、市场、科研、产业等方面的综合优势，在区内产业链竞争中获胜的可能性会很大。但是，当广西汽车产业链的核心从柳州转向南宁之后，这对柳州及其周边地区意味着什么？对当地本来进入二三产业，进入相对高收入的制造业、服务业就业机构就不足的当地少数民族群体意味着什么？同样的疑虑，在南宁布局的高端铝产业基地，糖精深加工产业培育上，就更为沉重了。这两项产业，分别是百色和崇左最具竞争力的支柱产业，而这两个地区，是目前广西经济发展水平相对处于底层，少数民族聚居度最高，有着最沉重农村富余劳动力转移压力的地区。这两地的经济社会发展基础决定了，在与南宁竞争的过程中，完全没有竞争的能力。可是若其支柱产业被首府虹吸了，这两地未来又发展什么产业？如果解决市场竞争力本就不强的，数以百万计的少数民族农村富余劳动力转移就业问题？
第二，“强首府”对劳动力–人口虹吸力度不足导致区域–群体发展差距叠加。如果说，从区域高质量发展的角度来说，让核心城市发展壮大，凝聚优质产业，形成区域创新高地，是顺应“经济和人口向大城市及城市群集聚的趋势”，“发展动力极化现象日益突出”局面，“形成推动高质量发展的区域增长极”[17]的合理举措。但这种增长极的培育，一定要保障产业和人口的同步集聚，而非重产业、轻人口的选择性虹吸。在观察南宁发展历程的时候，可以比较明显地看到，南宁在发展过程中，对产业、资源、财富的虹吸速度，远远快于对人口的吸纳速度。考虑到广西东部以汉族聚居为主的地区，大量人口被大湾区虹吸，而南宁的人口虹吸主要来自中西部地区，这意味着南宁对人口虹吸力度不足，对广西少数民族的影响，将会高于对汉族的影响，从而让广西少数民族更难公平分享区域经济发展带来的红利。以广西目前统计口径下城镇职工收入最高的三个行业，电热燃水供应、信息技术、金融三个行业为例，南宁2019年在常住人口仅占全区14.81%的情况下，在三大高薪行业的就业占比分别达到全区的41%、45%、40%。也就是说，南宁以很少的人口承载，却分享全区40%以上的优质行业就业岗位。而这也直接造成当年南宁城镇单位从业人员平均工资比全区高出10,000多元(或者高出11.72%)，城乡居民人均可支配比全区高出5000多元(或者高出24%)。从2010年到2019年，南宁的经济总量长期稳定在占广西全区21%比例，常住人口则稳定在14.5%左右。若根据“强首府”战略构想，在2035年南宁经济总量要达到广西的30%，即使维持现在南宁在经济总量、人均收入等相对其他地区的优势不扩大，而不追求完全均等，按现在口径计算，南宁的人口占比也要提升到全区的20%以上。这意味着，如果假设广西人口总量不增加，且外流人口不回流，南宁也要多吸纳全区160多万人口，才能确保南宁与其他地方居民的收入差距不扩大。但事实上，不但全区各地人口未来会增加，随着大湾区人口、经济承载力达到饱和，广西大量外流人口可能会回流。广西过度强调高端制造业和高端服务业的“强首府”战略，也必然会导致南宁对产业、财富的虹吸，快于对劳动力、人口的虹吸。因而有理由担心，这样的“强首府”战略，在未来较长一段时期里，会拉大广西区域-群体发展差距，且中部、西部少数民族受到的冲击要比其他地方居民更加剧烈。
第三，区域发展差距“累积循环”造成的群体发展差距长期延续。关注区域经济极化或者中心–边缘结构的学者们，大多有这样的共识，经济向核心地区集聚，形成中心与边缘结构具有必然性。“即使初始状态根本不存在任何不同，专业化的情形和活动的集中仍不可避免地会按照经济的、社会的和政治的原理而出现”[17]。但与此同时，中心地区带动边缘地区的发展，不但不是必然的，反而是例外。在中心–边缘格局下，回波效应的主导性超过扩散效应，中心地区的外溢仅局限于较小区域范围[18]，且城市中心主导了周边贸易条件后，更倾向于自我满足，并以内生的高盈利服务业取代周边偏远地区同类产业而非带动周边地区发展[19]。如果缺乏外力特别是政府有组织、大规模的区域均衡化策略，完全市场机制主导的区域经济发展，更有可能引发落后地区经济，与各种制度的僵化、教育水平的低下、社会习俗的陈旧等因素交织在一起，从而陷入贫穷落后的累积循环[20]。我国三大经济中心——长三角、珠三角、京津冀的发展过程，知识和创新的扩散更是被局限在非常有限的空间里，随着距离增长迅速衰退[21]。三大经济中心邻近的地区，都是我国自然条件相对不错，经济发展基础较为扎实，公共服务供应比较充分的地区，尚且如此。广西整体自然环境、经济基础、公共服务都远远落后于三大经济核心地区，可以预期，如果“强首府”战略实施，没有其他措施的跟进，广西中心-边缘区域结构进一步拉大群体间发展差距将不可避免。
4. 在“强首府”战略实施进程中保障族际发展公平的思路
广西实施“强首府”战略，是在我国经济发展进入新的阶段，社会结构发生深刻变化的背景下，为推动全区形成优势互补高质量发展的区域经济布局而采取的重大举措。“强首府”战略不仅具有重要的经济意义，在广西这个多民族聚居区，更有非常重要的社会意义。以“强首府”战略实施，带动全区高质量发展，改变广西东中西部之间，不同民族之间发展差距显著的局面，将对促进我国民族地区发展，保障少数民族公平分享区域经济发展红利，进一步巩固各民族大团结局面，筑牢中华民族共同体意识，都有示范意义。为此，广西各级政府应该在充分认识“强首府”战略可能引发的族际发展差距扩大风险基础上，不断完善、优化相关政策措施，确保“强首府”真正成为引领全区发展的发动机，而非片面虹吸产业、资源、财富的经济极化核心。
第一，坚持市场导向减少行政手段对资源配置的扭曲。在“强首府”战略实施进程中，要充分尊重市场机制对资源配置的决定性作用，减少行政手段对资源配置、产业布局、企业决策的直接干预。特别是在做大做强首府各类产业的过程中，不能过度依赖行政指令或政治动员的方式，强行将大湾区外溢产业，或兄弟城市已经形成良好发展势头的优势产业，拉到南宁进行布局。不能以政治-行政方式，给重点企业施加压力或诱惑，要求其必须将重点产业或相关产业链重点环节，落在南宁。而是更多通过优化本地投资环境，改进本地公共服务，完善本地市场运行机制，吸引企业到首府投资兴业。
第二，避免高端产业选择偏好多层次吸纳区内区外产业集聚。广西总体上在全国经济格局中，处于产业链、价值链中低端。南宁虽然是首府城市，但在重点制造业产业，以及重要服务业领域，不但与国家级经济中心城市有较大差距，即使在自治区内部，也没有突出的优势。在这种情况下，绕过中低端产业，绕过劳动密集型产业，在集聚产业时过于偏好“高端”和“先进”，并不利于产业“内育外引”，反而有可能导致南宁陷入与大湾区城市群，与区内兄弟城市之间重复建设、恶性竞争格局。在实施产业“内育外引”政策时，既要发挥南宁作为首府城市，汇聚了全区优质教育、科研、市场服务、公共服务资源的优势，吸引一些高端产业集聚。也要发挥南宁及其周边地区，劳动力成本、土地成本、能源–资源成本相对较低的优势，吸引来自大湾区甚至国外劳动密集型、资源能源依赖型产业集聚。毕竟，产业的升级，有一个循序渐进的过程，同时南宁也需要培育一些劳动密集型产业，吸纳更多人口和劳动力。
第三，建立全区范围内人随产业同步集聚的机制。“强首府”战略，本质上是广西“发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统”的路径，而不只是为了造就一个华丽的巨型城市。如果只有首府这个地方，以及这个地方的人在发展中获利，那“强首府”的意义就丧失了。作为区域高质量发展的引领者和动力系统，南宁在“强首府”进程中，在集聚产业之外，也要集聚人口，两者应该并重，要同步“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”[22]。这要求“强首府”战略实施过程中，要进一步充实其中集聚“人”的因素相关政策措施，引导区内更多人口流入并融入“强首府”。尤其要注意引导来自西部少数民族地区的人口，既能便利流入南宁，又能顺畅融入南宁，分享南宁的发展机会。2019年，广西百色、河池、崇左、来宾4个少数民族人口占比超过75%的市，共有近200万人离开户籍地，这其中相当大一部分都流入了南宁。然而，因为不能入户南宁，这些人在享受南宁公共服务的过程中，受到诸多制约。南宁要加大工作力度，“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”[23]。特别是要与中西部少数民族聚居度比较高，农村富余劳动力转移就业压力比较大的地区，加强合作，采取多种措施吸纳这些地方的少数民族劳动者到首府就业、居住、生活，并通过优化公共服务措施，促进少数民族在城市的深度融入。
第四，探索跨区域多维度利益补偿和公共服务均等化供应机制。在经济向核心城市极化，各类要素不断向核心城市集聚的过程中，如何避免非核心地区陷入贫困落后的“累积循环”？这是“强首府”战略实施进程中，必须要认真对待的问题，也是以“强首府”引领全区高质量发展必须要解决的问题。克服区域间发展差距扩大，防范边缘地区陷入贫困落后的“累积循环”，需要从多方面采取措施。首先要形成一种能软化行政边界带来的“诸侯经济”藩篱制度体系，确保“强首府”战略并非只让首府受益，其他地方受损的“卡尔多–希克斯改进”，而是在促进各类要素向首府集聚的同时，其他地方社会成员福利并不会因之受损的政策变革。这需要由自治区政府统筹协调，建立横向区域间利益平衡制度、基于人口的公共服务均等化制度，以避免“强首府”战略被其他地方视为“零和博弈”，从而不愿意配合。要对极化过程中被边缘化的地区–群体给予持续的激励，例如建立旨在缩小成员之间发展差距的专项基金[24]，以解决相对边缘地区面临的公共问题，特别是保障相对边缘地区教育、公共基础设施持续改进。
第五，重视“强首府”在全国产业链垂直整合中的承上启下作用。作为区域经济高质量发展的引领者，“强首府”不能只突出对区域经济、产业虹吸的一面，更要考虑涓滴的一面，即通过要素集聚，提升首府创新能力之后，更有力地发挥“强首府”对上承接发达国家、国内发达地区产业转移，对下整合区内各地区资源、产业，引领本地区产业更深度融入到全国乃至全球产业链中，并不断努力向全球价值链中高端攀升。例如装备制造业，“强首府”战略不应在区内争夺兄弟城市已经具备较好基础的装备制造业份额，而是顺应当前装备制造业向信息化、智能化、共享化发展的趋势，利用首府城市科研机构密集的优势，引入或建立装备制造业领域高端研发平台，为区内装备制造业转型升级，提供强有力的科技支撑。同时，要充分发挥南宁作为国家对东盟开放枢纽城市的优势，深化广西与东盟之间的产业合作，贸易往来，通过南宁节点，推动广西区内产业与东盟形成深度的垂直分工，提升其效率和效益，从而带动区内更多地方、更多群体分享开放经济带来的利好。
NOTES
1根据历年广西统计年鉴资料整理。
2根据广东历年统计资料整理。
3根据三省数字经济发展年度报告数据整理。
4根据广西壮族自治区历年统计年鉴数据整理。