1. 问题提出
改革开放以来，广州作为首批沿海开放城市之一，其城镇化的加速发展催生了一大批城中村。这些曾经位于城乡结合部的村庄，随着不断扩张的城市边界被“吞噬”其中，形成了城市中独特的景象并长期存在。随着城中村改造工作的推进，2002年广州市正式出台了《关于“城中村”改制工作的若干意见》，广州市城中村改制工作随之展开并落实，城中村由村改为居，村内农民转为居民，成立了社区居委会、村民委员会转变为经济联合社，“城中村”社区纳入街道办管理。改制后的村庄成为特殊的“城中村”社区，这是村庄都市化的第一步。随着城市的不断发展壮大，广州市也发展成为超大型城市，当前我国已处于十四五发展阶段，高质量发展要求下的超大型城市必然不可忽视其中“城中村”这一特殊社区的治理。纵观改革开放以来我国学术界在城中村问题方面的研究，整体呈现出这样一种发展态势：由以前的仅关注其存在的问题、主张“推倒重建”式的改造到近些年越来越关注到城中村存在所发挥的价值，也转变了城中村改造理念，即城市更新“微改造”、“拆治兴”并举等。可见城中村治理工作是当下我国城市社区治理的重点工作，城中村未来的城市化发展道路是值得关注和讨论的议题。
当前通过大量的文献阅读和对广州市海珠区K城中村的调研走访可以发现，广州市城中村还存在许多制约城市高质量发展的负面因素，如公共服务的缺失、公共空间的匮乏、公共意识落后等，整体呈现城中村内聚力不强，无法形成整体合力的情况。自十九届四中全会提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”以来，社会治理共同体成为城市基层社区治理的目标与愿景。“城中村”社区作为城市中特殊的社区形态也不例外，因此，在当前的时代背景下城市中城中村社区共同体构建是值得关注的议题，要探索出实现城中村社区治理共同体的主要路径，关键在于根据研究对象和现存问题的特点，有针对性地提出对策。本文通过前期有关文献的搜集和阅读，随后对广州市海珠区K村开展座谈和实地走访，并对调研过程中所获取的一手资料进行分析，从中总结广州市“城中村”社区治理现状，根据城中村治理主体多元、居住人员结构复杂、治理事务繁多的特点，引入协商治理的理论，主要探讨“城中村”社区治理共同体构建的困境和路径，认为公共性缺失的问题主要由社区协商治理能力不足，协商网络和平台构建不完善等原因所造成，城中村社区协商治理的实现则是建设社区治理共同体的重要路径，并以期达到高质量发展下优化城市更新、提高城中村治理效能的最终目的。
2. 理论基础
20世纪80年代协商民主(Deliberative Democracy)兴起于西方理论界，协商民主在学界常被定义为三种形式，第一，协商民主被界定为一种决策形式，在这一模式下每个公民都能平等地参与公共政策的制定过程，自由表达意见，并在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。第二，协商民主被界定为是一种组织形式，也即一种社团形式，社团的事务由其成员共同协商决定。第三，协商民主被界定为是一种治理方式，即所谓的协商治理，这一治理方式强调公共利益、公共责任，重视平等对话和和所有政治意愿。因此有关于协商治理与协商民主的关系，学者们做了以下解读：其中闵学勤[1]提出协商治理是治理方式上的协商民主，主要强调在协商过程中多方公共利益诉求和多方平等对话的重要性，通过对话、讨论、听证、商议等形式在吸纳不同主体的利益诉求后，实现国家和公共事务治理目标，是一种特定政治机制。可见闵学勤将协商治理看作是“协商民主的治理体现”。还有学者[2] [3]将协商民主视作是协商治理最主要的理论和实践来源，即现代意义上的协商治理是伴随着协商民主理论的出现而产生的。总之，协商民主与治理具有内在的共通性。而治理不可缺少利益主体诉求的表达和输送，以及各方主体观点的相互交汇和碰撞，如此才能达到公共事务的决策和管理的科学化和民主化，因此，协商治理中协商平台的搭建至关重要，社区协商治理机制建立，协商平台的搭建是社区利益主体的利益诉求表达和交汇，以及主体间对话的重要工具，王浦劬(2012)也提出“政治和公共事务管理以协商的方式进行，是人类政治生活和公共决策古老而新颖的方式”[4]。
综上，协商治理在基层社区治理的价值在一定程度上可以等同于协商民主于社区治理的意义，协商治理应用于基层社区治理的价值主要体现在以下几点。首先，协商治理提供了一个有效的多元主体利益的整合机制，在协商民主的价值引导下，在讨论公共问题和冲突过程中，各方利益诉求或政治观点能够自由表达并得以充分考虑。其次协商治理提供了畅通的利益表达渠道，有利于为更多边缘性群体、弱势群体提供发声渠道，以丰富并综合协调多元化利益。再次协商治理扩大并规范了社区居民的政治参与，同时有利于提高居民的政治认同感和社区归属感。协商民主下的治理在社区多元利益主体观点相交汇或相碰撞产生矛盾时，提供了一种多方参与的协商对话机制。在社区问题治理中使得各行动主体参与社区公共事务管理，从而避免只有政府主动推进而与事务联系最密切的居民或其他组织被动参与，无主动权的现象。进而有利于激发公民政治参与和自治，保护社区弱势群体，维护最多数人的公共利益，提高居民的归属感和幸福感。因此，基层协商治理是我国城乡社区治理的一种重要方式。
3. 广州市海珠区K村基本情况
海珠区K村位于广州市海珠区的中部地区，占地1.1平方公里，人口总数在15万到18万之间，截止2022年12月K村现有股民3194人，外来人员占绝大多数，本地村民大部分已迁出K村，呈现外来人口倒挂的现象，且外来人员以制衣厂的日结工为主，村内人员总体呈现数量多、密度大、构成复杂、地域性特征明显等特点。K村产业以制衣、物业出租为主，其中制衣厂多为无证经营，管理难度较大，整体产业特征呈现劳动密集型的低端产业形态。村内制衣厂5500多间，体量较大，因此制衣厂搬迁难度也较大，引发了拆迁难问题。K村1.1平方公里5008栋房屋总共的建筑量329.55万平方米(集体物业136万平方米，私人193.55万平方米)，因此楼宇呈现高度密集、违建多的特点，“一线天”“接吻楼”情况显著。由于特殊的产业聚集以及工业体量较大的特点，K村存在功能性错位的问题，具体表现在产、住、销一体、产业功能挤胀居住功能、人居环境较差几个方面。总体来看，K村借助自身的地理优势，利用周围环境的资源优势发展并形成了庞大的制衣产业，产业的发展吸引了大批外来务工人员，并一定程度上带动了地区经济的增长，但由于产业形态的低端、人员复杂等特点导致了管理混乱、管理难度大、居住环境较恶劣的后果。
4. 城中村治理共同体构建困境
4.1. 城中村治理公共资源匮乏
“共同性关系联结是共同体的本质”[5]社区治理共同体建构的实质是治理过程中公共关系、公共物品、公共资源等公共性治理要素的集聚和联结问题。“都市中的村庄”从以前的具有私人性、排他性和独立性的村庄被纳入城市范围内后，无论是从其空间属性和管理属性还是从目前城中村内人员构成情况来看，都具有公共性的特征，关注公共性治理要素的联结，发挥其整合作用有利于形成良性的城中村治理共同体。但在调研K村的过程中发现，当下城中村的公共空间、公共服务、公共资金、公共精神等都呈现相对匮乏的状态。由于缺少可供居民使用的公共空间、公共物品和服务，居民归属感较低，导致村内难以形成合力打造有机的社区共同体。
首先是城中村公共空间匮乏的问题，具体表现在村内道路狭窄、楼宇密度大所呈现的“握手楼”建筑形态、公共停车场或充电桩等公共设施匮乏等，在走访过程中发现，K村“握手楼”“一线天”的现象非常显著，甚至还出现“三角楼”的建筑。当前普遍存在的这种公共空间严重不足的现实情况主要是由以下两个原因造成，主要是村落城市化之前，自然村落空间人少地多的结构形态的路径依赖以及上个世纪七八十年代宅基地制度存在可操作灰色空间而引发宅基地上自建房的扩容扩建[6]。
其次是公共服务和公共产品的供给不足问题。随着城市化发展，外来人口不断涌入一线城市，城中村成为外来人口聚居区，呈现出人口密度大，人员结构复杂的特点，而无论是城中村内的公共设施、公共服务亦或是提供公共服务的人员均由曾经村落自给自足的规格慢慢发展到今天的，当人口达到一定的界限值时，必然会出现供不应求的情况。而当前就广州市海珠区K村而言明显存在公共服务或产品如学校、诊所、保洁队、消防设施等供给达不到现有人员规模所需求量的问题，据了解，村内1.1平方公里的占地面积流动人员常年维持在15万至18万之间，而有限的空间、有限的资源必定无法供给相配套的公共服务给如此庞大规模的服务对象。
再次是城中村公共资金不足的问题。目前城中村本地村民以房租和股权分红收入为主，总体上收入较为可观，而于村集体而言多以集体物业出租的产业类型为主，由于大部分村集体经济仍承担着大量村内行政社会事务，而收入渠道又相对单一，因此往往会出现村集体在提供村内公共产品和服务时经费不足、城中村更新治理效果不显著的情况。
4.2. 城中村多元治理主体协同度低下
城中村社区治理当中面临社区多组织并存的问题，而在社区事务治理问题上，由于权力的分散以及部分主体间职能边界的模糊，以及多方主体间协同度不高导致城中村治理未形成治理合力，阻碍社区共同体的构建。
首先是经联社和社区居委会之间缺乏协商合作。自2002年广州市城中村撤村改制以来，城中村由村改为居，村内农民转为居民，成立了社区居委会，负责社区内的公共事务，村民委员会转变为经济联合社，主要管理村内经济事务。而当前的现实情况是集体经济组织虽然在名义上是经济组织，但无论是在行政事务还是在社会事务管理中，仍然发挥着主渠道的作用，居委会没有真正起到为居民提供公共服务的主导作用，甚至出现职能弱化的情况。在对广州市K村经联社工作人员访谈过程中了解到，K村曾经出现过因无法确定某居民是否为村民身份而发生居委与联社间的推诿情况。可见城中村经济联合社和社区居委会之间存在权责不清，职能边界模糊的问题，同时二者缺乏一定的协商合作治理。
“经济社与社区之间的切割是泾渭分明的，属于村的，那就是经济社来负责，这边是居民的，就居委来负责。平时还好，一旦遇到了疫情防控或者突发的这种重大事件的时候，就容易产生一些问题。例如之前我们在疫情当中就有一个居民怀胎九月马上临盆了，那谁去给他送出我们的这个封闭圈，送到医院，是这个社区还是村社？村社就说，哎这是居民(我们不负责)。就产生了这个这样的一个问题，其实他无论是村民也好，居民也好，他应该都属于我们居民。”(访谈记录：SJ-20230322-1)
其次是社区居委会和街道办之间缺乏协商合作。城市街道办与居委会之间的关系表现为指导与协调的关系，城中村社区居委由于其受制于政府的特殊性质，在城中村社区治理过程中相对来说缺乏自主权，自然也难以和政府形成有效的协商治理。缺乏自主权主要表现在财权、人权和事权的相对缺乏，居委会的办公、用人及建设等经费来源主要源于政府，因此在治理城中村社区过程中使用资金时缺乏自由裁量权，城中村建设也面临阻碍；在用人方面，政府一般掌握着社区居委的用人权，村在政府直接任命社区工作人员的情况，因此社区自主权限非常有限。在社区的事权上，社区承担了大量来自政府的职能，而对于自身的事务反倒无暇顾及。因此居委会往往成为街(镇)的“一条腿”，当行政惯性延续到社区治理的情况下，居委会承接了大量行政“刚性任务”，但并没有被授予应有的权力和资源，居委会在城中村治理中定位模糊就导致居委面临着行政事务任务过重、权责失衡、职能边界不断收缩、社区内事务处理不好等问题。在访谈过程中也有受访者提及：
“我们居委会所管理对象有居民还有非居民，但是我们这边配备的人员是不够的。如果按照城市的这样一个管理民政有一个要求啊，3000人到4000人要设立一个居委会，可是我们这里十几万人才多少居委会，怎么可能服务到位呢？这么多家制衣厂靠我们上门(人力)，我今天去告诉他不好了，那我有多少时间是回去看他整改了没有呢？其实是没这个时间的，很多工作下来我们(居委)是没办法做一个完善的闭环处理。”(访谈记录：JW-20230322-1)
正是由于城中村治理主体间权责不清，职能定位不明晰、边界模糊的现实情况，同时又缺乏相应的制度和机制确保多治理主体之间的相互合作共治，导致城中村治理呈现相对割裂的情况，难以形成治理合力，阻碍城中村社区共同体的构建。
4.3. 城中村居民协商意识淡薄
在现实生活中，城市基层协商治理面临的一个重要挑战是社区成员相互陌生，彼此缺乏联系。这既制约了基层协商治理实践，也不利于城市社区共同体的构建。由于城中村社区与普通城市社区相比，具有容纳外来人口的特征，人员较密集且构成复杂，城中村内外来人口与本地村民通常缺乏有机联系。在面对外来人口与本地村民两类治理对象时，通常会面临不同的问题，但二者都呈现出协商意识淡薄，自治意愿不高的情况。
4.3.1. 外来人口社会融入水平低，存在群体性冲突风险
首先是外来人口的融入度较低问题。居住在城中村内的外来人员，主要来自省内其他区域及省外地区的外来务工人员，主要以蓝领工作者如工厂工人、物流人员、快递送餐人员等为主。社会融入度低具体体现在一是部分城中村区域内设施、服务供给对象仅限于本地村民，将外来人口排斥在外，或针对外来人口和本地村民两种不同的身份人员实施不同的管理措施和政策。二是外来人员参与城中村事务的决策和建议的主观能动性较差，对于居住环境普遍缺乏归属感，仅仅将城中村视为短期停留的地方，因此日常从不过问村内公共事务，也不参与村内集体活动，呈现一种城中村内人与人之间社会隔离的状态，此情况在K村较为显著，体现在居民随手扔垃圾到楼下的现象屡见不鲜。
“(外来租客)来到我们这里什么东西从楼上往下扔，只要是垃圾他就往下扔，他没有那种意识，也没有归属感。他们觉得这个是我赚钱的地方，不是我们家。”(访谈记录：JW-20230322-2)
其次是群体性事件的爆发。对于地域性较明显的城中村，村内的外来人员呈现一种“抱团”的现象，村内人员多为同一个地区的“老乡”，亲戚介绍亲戚来工作、生活的情况也不少，他们之间靠信任、礼俗相互连接，也自发组织了一个个非正式组织，以商会、协会的形式存在，因此也可以说城中村是以血缘、地缘为主的社会关系网络。面对这种内聚力强大的群体，当出现牵涉其利益的问题时，往往容易爆发群体性冲突事件，因此不利于社会的稳定，阻碍和谐社区的构建。广州市海珠区K村著以鲜明的地区性，村内多以湖北地区的人为主，村内人员相互介绍来此地工作，村内多以传统的礼仪、习俗而非现代社会的法律来约束人，人与人之间形成了各自的“圈子”，村内是个典型的“熟人”社会，与广州市现代化程度较高的特征有着显著差异。
4.3.2. 本地村民公共意识薄弱
对于本地村民来说，问题主要表现在村民自治意识较差，参与村内事务的积极性较低、对居委会的管理服从度不高等方面。目前仍留在村内的户籍人员多以收租、村集体经济分红作为他们的收入来源，根据近些年广州市外来人口流入情况以及城中村内房屋出租率可以发现，原村民的房租收入占了大头，但在面对需要出钱出力参与城中村环境整治、设施建设等方面改善人居环境的时候，村民普遍都不愿意牺牲自己的利益支持集体的发展。进而出现村集体面临资金不充裕，无法支撑村内自行升级改造的工作。此外，据调研走访了解到K村的城中村依然存在一部分“二世祖”边缘人群：他们拥有本地户籍，但从小就未参加过农活，年龄在18~30岁，以男性占绝大多数、文化教育素质不高。由于村里按人头分红，或者父母的收入可以使他们保持相对富足的生活，这类人群目前基本处于无业或者失业状态。总之，即使不工作也有很不错的生活保障的、过着游手好闲生活的18~35岁的年轻村民。这类边缘群体隐匿在广州市这样城市化程度较高的超大型城市里，他们的存在不仅会制约村集体经济的发展和进步，也必然会对社会带来负面影响，阻碍社会的健康发展，也不利于城市精神文明建设和高质量发展。
“我一来村民都问我‘哪里给你发工资？是不是我们村给你发工资啊？如果是村里发工资，那不需要第一书记。’我非常理解他说这句话的含义，村民关心的就是经济就是收益，至于治理得怎么样是政府的事。”(访谈记录：SJ-20230322-2)
总之，由于城中村内村民眼光短视，参与治理程度低下、外来人口融入度较低的原因城中村整体呈现碎片化的形态，村内凝聚力不高，问题就更容易产生，管理人员开展工作难度就更大，城中村也难以形成一个有机共同体。
5. 基于协商治理的城中村治理共同体构建路径
5.1. 转变政府治理理念，关注城中村社区共同体价值
从我国目前城中村基本结构与功能看，城中村的廉租屋满足了一大批流动人口的居住需求[7]。纳入城市发展的城市化村庄，由于城市化农民利益机制的自发形成与发挥作用，村庄演化为城市非正式廉租屋供方主体与流动人口聚居区，并形成了当前多方利益共赢的平衡体系。外来人口的输入和汇集促进了地方经济发展，加速了城市化的发展。随着以人为核心的新型城镇化的提出，城中村面临着转型发展，从以前的大拆大建式改造向综合治理、微改造转变，学者也意识到了城中村的正面价值，在城中村问题方面的研究不断扩展，关注外来务工人员、居住环境、文化保护等方面的研究越来越多，多元协同治理理论也应用于城中村社区的治理。但由于地理区域和村落本身的差异，各个城中村所面临的发展情况也不尽相同，就广州市现存的城中村而言，也应当根据不同的划分标准划分为不同类型的城中村。对于目前整体发展情况较好的城中村实行“兴”的战略，而对于还未拆迁改造并且面临较长时间过渡期的城中村要实施“治”的战略，对于迫切需要整改，治理起来较为复杂且成效不大的城中村应当实施“拆”的战略。而现实情况主要面临着政府思想观念为转变，部分公务人员认为城中村应当加快拆迁进度，改善城市负面形象，却忽略了城中村存在的价值，和治理城中村的意义，更未关注到城中村社区共同体构建的重要价值和作用。城中村社区共同体的构建实质上是通过权力运作的方式实现社会资源的分配正义，分配正义不仅能够化解社会矛盾冲突的问题，也是社区共同体构建的重要基础和延续的重要条件。城中村作为居住人员混杂，管理人员多元的公共空间，重视社区共同体的重要性并加快打造共建共治共享的城中村社区共同体是城中村治理工作的重要目标。要打造城中村社区共同体即形成党建引领下政府主导的，社区、经济联社、村民、外来人口等主要主体共同参与的治理格局，在这一治理格局下促进各主体间的良性互动，利益主体的互利互赢，以形成一加一大于二的治理合力，促进城中村更新以及城乡融合发展。
5.2. 发挥政府主导作用，构建城中村协商治理网络体系
在党建引领下以政府为主导，各相关主体共同参与下的城中村社区治理共同体的打造和延续发展，必不可少的是城中村协商治理网络体系的构建。城中村由于提供大量廉价租房市场，形成了外来人口与城中村村民以房租市场为关联的非正式经济，二者基于租房市场建立联系并维持发展[8]。城中村的改制工作促使村落纳入城市管辖范围，自此“城中村”社区居委会和改制后的经济联社组织成为城中村最直接的两大治理主体。此外村民与经联社、流动人员与居委会等主体间都存在互动关系。因此在主体复杂多元、多方利益主体博弈的格局下，打造多元主体互利共赢，良性运转的治理共同体的关键在于引入协商治理概念。城乡社区协商是中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，是最广泛、最直接、最生动的社会主义民主协商形式。协商治理旨在为各主体提供共同的话题，和交流的平台，如就房租问题、电动车充电问题、外来务工人员子女入学问题等民生话题通过线上的居民议事厅、居民论坛、社区网页及微信平台等载体或线下的座谈、决策听证、民主评议、民情恳谈、民意收集等方式进行协商。
政府部门应当积极持续开发城中村社区协商治理的平台，打通居民反馈意见、反映诉求的渠道，构建协商治理网络。为此，首先应当在分权治理下理清各治理主体的权责关系。其中最主要的是城中村社区居委会和经济联合社之间的权责关系，加快转变集体经济组织职能转变，明确其经济管理职能，避免其承担过多的行政事务。同时赋权于社区，关注社区居委会的职能作用，给予其一定的人权、事权和财权，调动社区居委会的主动性、积极性和创造性。进而使社区自治组织有职有权有责，充分调动其在基层协商治理中的积极性，发挥他们在基层协商治理中的主观能动性。其次建立完善的城中村社区参与事务的制度，基层政府应当在党组织的引领和贯穿下，把协商民主的建设纳入整体工作安排，提出重要议程，加强协商民主的统一领导，加快协商民主的制度化、程序化和规范化建设。
5.3. 提高居民协商意识，打造城中村社区公共空间
基层协商治理实践为构建城市社区成员的联系提供了多元的公共空间。人是一种时空存在，人与人之间的关联实质上是一种时空关联。公共空间的存在是陌生人之间建立起密切关系的一个重要条件。城市社区居民之间缺乏关联，不仅是因为缺乏相应的组织资源，也是因为缺乏必要的公共空间。
而城中村作为特殊的城市社区，本地村民的大量流出和流动人口的流入聚居，形成混杂的居住空间，在这样的居住空间里的居民普遍呈现出归属感较低的情感状态。而打造协商治理的社区共同体必然少不了这些相关利益主体的主动参与，因此提高居民的协商意识，转变其对城中村的观念才得以更好地促进协商网络的构建，形成健康的社区公共空间。
因此，应当通过构建涵盖多元主体的社区公共空间来促进主体间的协商治理，借助实体或虚拟的协商治理平台向下传达当合政府的方针政策和重点工作，向上传达城中村居民的实际困难的纠纷矛盾，寻找主体间的共同话语，打造多主体共同参与的公共空间，以促进城中村外来人口和本地村民的关系重塑以及管理者和被管理者、管理者之间的信息共享，只有实现“生活在共同体中的所有成员也把自身存在与共同体的整体利益结合在一起，并由此生成一种‘休戚与共’的‘共同感’”，城中村社区共同体构建才能逐渐变成现实[9]。
6. 总结
在“十四五”规划期内，城中村更新治理必将成为大城市高质量发展的核心议题。本文认为，城中村治理工作是城中村发展乃至改造的重点工作。面对城中村公共资源匮乏、治理主体间互动协调度不高以及服务对象公共意识缺乏的现状，融入协商民主，开展协商治理是打造城中村社区治理共同体的必由之路。协商治理通过构建对话与协商的平台与机制，有效搭建政府权威体系与社会自主治理力量间的桥梁，旨在调和公共权力运作与公民个人权利之间的平衡，同时促进基层各类组织的协同合作，共同承载起政府公共管理与服务职能与公民自治及服务的融合。这种政府公共权力与公民权利之间的和谐共生关系，不仅是协商治理体系得以构建并运作的基石，也是协商治理实践不断深化、成效显现的产物。只有通过始终坚持党的领导，发挥政府的主导建设城中村社区协商治理网络的作用，搭建畅通的协商平台，打通各沟通渠道，融入相关主体的协商参与才能更好地构建城中村公共空间，打造共建共治共享的城中村社区治理共同体。