1. 引言
近年来，在习近平法治思想的引领下，各地围绕行政执法权尤其是行政处罚权的下放持续展开了大量的实践。《行政处罚法》作为我国的三大行政行为法之一，对我国行政执法体制的完善有着至关重要的作用。自1996年正式施行以来，该法在规范和监督行政处罚权的设定和实施、促使各行政机关高效进行社会治理、保护公共利益、维护社会公共秩序方面持续发光发热。
然而，随着时代变迁过程中社会分工越来越细，基层治理愈发面临着不容小觑的难题，《行政处罚法》的适时修改变得尤为重要。“看的见的管不了，管的着的看不见”在基层治理实践中越来越常见，“八个大盖帽管不了一顶破草帽”也成为了基层困局的生动写照[1]。在我国《行政处罚法》正式颁布施行的第25个年头，迎来了针对它的第一次全面修改，不仅让基层治理困局迎来了转机，也让人们对国家行政法治进程更加充满信心。国家治理水平的高低受到基层治理水平的影响，新修订的《行政处罚法》第二十四条允许将符合条件的县级人民政府部门的处罚权交由有承接能力的乡镇政府、街道办行使，为基层行使处罚权赋予了更为直接和明确的法律依据，这一举措也体现了宪法第一百零七条第二款提高基层政权建设水平这一要求在部门法中的具体应用，为国家治理夯实了根基。
2. 行政处罚权力下放的制度现状
2.1. 行政处罚权力行使的实践
行政处罚在我国行政执法实践中占有重要地位。当今基层行政执法靠村民自治是行不通的，需要有一部分主体为群众提供最必需的公共服务，乡镇人民政府、街道办事处在当今日常生活中扮演着这一角色。他们作为上级行政机关和民众的桥梁，对于基层事务的管理以及对行政执法的实体和程序规定的运行有着丰富的经验，正因为有了他们的付出，这个由基层构成的社会机器才得以稳定地运行。疫情防控这场阻击战中他们冲锋陷阵，值班站岗昼夜不眠，社区排查亲力亲为，物资分配井然有序；整顿市容市貌过程中他们义不容辞，巡逻监管是最基础的任务，面对消防、卫生领域出现的突发事件，他们总要和相关部门一同出现，基层食品药品的监管也有他们贡献力量的身影……然而下行到乡镇和街道大量繁冗的事务与他们手中的执法权却总是不成正比，基层治理模式的更新换代显得迫在眉睫。
我国行政执法实践体现了“权力下放”的倾向。近年来各地围绕“权力下放”问题展开了大量探索，譬如2017年开始落实到北京市的“街乡吹哨、部门报道”改革[2]，起初是为了根治平谷区金矿盗采现象，北京市通过赋权基层调动了其治理活力，基层发现问题迅速“吹哨”，相关部门必须火速赶到，自此基层在有了权力的基础上就能对一些问题做出自己的判断和处理。鄂中新镇在收到了县政府向其下放的45项行政管理权限后能够更快速地回应基层执法需求，首当其冲地整治了当地一家农村生猪屠宰场不分场所就地屠宰的乱象，并对其进行了相应的罚款，这一举措为群众的生活提供了更为优质的环境，给乡镇治理增添了一抹亮色。苏南湖镇政府同样是在承接了上级下放的部分“边缘权力”后，在面对市容整顿、无照摊贩、垃圾乱置等现象时有了更大的话语权，整治工作也能在当地更加顺利地落实下来[3]。
赋权基层大大改变了“看的见管不着”的窘境。此次修法赋予了乡镇政府、街道办部分行政处罚权，标志着我国行政处罚法的巨大进步，乡镇街道获权以减损权益或增加义务的方式对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织施以惩戒。执法人员在面对基层治理乱象时不再像从前那样手足无措，能够快速出动、精准治理。这一修改是合法性原则在行政法体系中的体现，处罚法定也充分体现着国家治理体系的完善，我国行政法治也在不断地向好发展。
2.2. 行政处罚权力下放的背景
行政处罚权力下放是政策与实践相结合的必然结果。这一规定并非我国行政法治领域的“心血来潮”，而是有着政策背景和实践背景的一次修法亮点，是党和国家深刻剖析基层现状并结合各区域政策以及试点结果而落实到部门法的举措。
2.2.1. 政策背景
行政处罚权力下放的规定源自政策的演进。自党的十八大以来，中央就对加强基层政权建设的进度尤为关注。进一步赋权基层在党的十八届三中全会会议精神中有所体现，中办、国办于2016年发布的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中有着和新《行政处罚法》二十四条一脉相承的内容，其中指出的将部分县级行政管理权交予有能力承接的镇政府，这里的“能力”被明确指出是基层经济实力，只有经济发达的镇政府才有能力成为上述部分行政权力的实施主体，与《行政处罚法》规定的“能够有效承接”这一条件有着共通之处。此后由中办、国办印发的有关整合基层审批服务的实施意见(以下简称为“两办执法权下沉意见”)也同样契合着《行政处罚法》条文的修改方向[4]。
2.2.2. 实践背景
行政处罚权力下放是执法实践的要求。基层治理迫切需要用权的现实情况给修法拉响了警报。在乡镇街道乱象频发影响着社会治理稳定之际，“权小责大”的基层执法人员逐渐失去了积极性。作为基层的“哨兵”，执法人员有必要被赋予和基层联系最紧密的处罚权力，加于违反行政法律规范、破环行政管理秩序的居民(村民)以适时的行政处罚措施，不仅可以像鄂中新镇的法治实践一样创造更大的社会价值，还能调动执法人员投身到更广更深入的基层治理实践中去的积极性。诚然，给予乡镇街道的工作职能以准确定位，的确是一件内容庞大又需十分细致的任务。如何把握好放权的标准才能够让权力这把“双刃剑”挥之有度也是一个亟待解决的问题，权力下放的尺度准确则大有裨益；下放的过多则会加重行政权力行使过程中的职能交叉问题，反而会导致多层级多部门互相推诿或多头重复执法的现象，影响执法进度；权力下放的过少又会再次面临职能供给不足的困境，这就给《行政处罚法》的后续修改或是释法带来了新的挑战。
2.3. 行政处罚权力下放的意义
行政处罚权向基层延展和下沉顺应了改革的时代需求。在具体落实中不仅要确保行政处罚权“放得下、接得住”，还要保证已被下放的权力“管得好、有监督”，不能让权力“悬空”。行政处罚权适度下放有着以下几方面的重要意义：
第一，有利于提高基层治理能力和管理水平，让基层执法的法律依据更加完善。修订前的《行政处罚法》将行政处罚权力最低赋予了县级以上人民政府，乡镇街道不在此列，不享有直接进行行政处罚的权力，基于“权由法定”的原则，乡镇街道行使行政处罚权似乎总不能“名正言顺”。由于以往法律依据的这一空缺，阻碍基层执法人员精准高效执法的一大障碍就是权责不对等。此次权力下放让基层行政执法有了更为准确可靠的法律依据，行政执法权的行使能够更加综合，今后乡镇街道有望更完整地行使适宜由基层直接管理的行政强制、许可、审批等一系列事项，助力执法事权的综合性在基层的实现，也同时助力于执法人员、资源、财权的下沉，使基层治理目标能够更快更好地实现。
第二，有助于维持公共秩序，为基层提供更好的公共服务。服务群众的前线在基层，维系社会稳定的基石也在基层，乡镇街道最贴近群众一线，和上级行政机关相比，他们时常能够迅速发现基层存在的问题，并且乡镇街道通常有着距离上的优势，能够及时出动、快速到达。从北京市“吹哨报道”、“接诉即办”的实践就可以看出乡镇街道在处理基层问题上的强大优势[5]，正因如此，赋予其相应行政处罚权的必要性确实存在，将基层治理出现的乱象扼杀在基层，为群众打造一个更为和谐宜居的社会环境。
第三，这一修法亮点是顺应“放管服”改革需要的体现。能否为群众生活谋福利、添便利是改革是否顺应社会发展趋势、成效是否显著的判断标准。我国近年来的“放管服”改革卓有成效，行政处罚权力下沉必然会为社会带来便利，体现了上级机关简政放权的法治走向，把基层的事情交给基层办理可以在一定程度上防止上级事务繁杂导致的执法低效，群众面对一些日常问题的呼声也能够得到更迅速、更具有可操作性的回应。同时，县政府及其部门并非就此“一放了之”，而是持续跟进监督、评议、指导工作，同乡镇街道互相配合，管理好基层“最后一公里”。
3. 行政处罚权力下放依据的规范分析
3.1. 《行政处罚法》第二十四条的规范分析
行政处罚权下放的法律条文规定了这部分权力由“放”到“接”再到“管”的全过程。行政处罚权应该由谁来下放？法律规定了“省、自治区、直辖市”为下放主体，此处暂且不论这一规定是否明确，它的确给行政法治实践指明了前提，意味着包括设区的市在内的其他行政层级不得随意将手中的行政处罚权力下放。其次，被允许下放的处罚权也有待展开研究，这部分权力必须是原本掌握在县级政府部门手中的权力，行使这些权力的层级要求不能拔高亦不能降低。同时，处罚权下放理应满足“基层管理需要的迫切性、符合当地实际情况、乡镇街道得以有效承接”等实体性要件，还应当满足公开决定和定期评估等程序性要求，只有实体要件和程序要件同时满足的情况下才能把这部分处罚权下放。对于符合实体条件的，要及时下放；如若发现乡镇街道存在执法能力较低、难以有效承接、由上级统一管理更为合适等状况的应当及时收紧，不能让影响人们日常生活的这部分权力被滥放，而是应当待基层提高自身行政执法能力后再严格按照法定事项、顺序和程序下放。执法权下沉必然还要伴随着后续对于权力行使效果和水平的监督和评议，只有这样才能做到让权力适度下放，与执法事权纵向配置的立法本意相契合。
3.2. 行政处罚权力下放的法律性质
新《行政处罚法》第二十四条法律条文规定的行政处罚权下放制度回应了社会关切，顺应了改革需要，我国的行政法治精神得以深刻彰显。随着新修法律的问世，一个不容忽视的问题出现了：行政处罚权力下放的法律性质是什么？要厘清这一问题就要从最基础的法律条文着手，结合对条文的规范分析可以对此问题有更深的理解。
行政处罚权力下放的法律性质存在争议。围绕这一问题，国内外学者之间的争论大多集中于权力下放的法律性质是行政委托、职权承继或执法权的集中行使。实践中确实存在一些被委托机关行使上级行政机关权力的现象，但行政委托中被委托的组织需要以委托机关的名义开展活动，且最后的责任也是由委托的行政机关承担。这样的委托只能被看作是行政机关上下级之间在公务领域的协作，是内部间的互相配合，因此行政处罚权下放并非行政委托。我国行政法体制也不同于日本，委任即等同于某一行政机关对另一机关的授权[6]。职权承继发生的情况比较特殊，原行政机关的职权归属因行政机关的合并、分立或撤销发生变更，一般情况下由新建的行政机关承继，没有新建机关时由作出撤销决定的机关承继。例如山东省在“地改市”时将原属于聊城(县级)市的权力交由其被撤销后成立的聊城市东昌府区行使[7]。但行政处罚权下放并不存在机关合并、分立或撤销的状况，只是现有不同层级机关之间的权力分配，因此权力承继与行政处罚权力下放的实际情况不符，在法律性质上亦可以将职权承继排除[8]。我国亦有学者认为权力下沉是近年来执法权相对集中行使制度在行政处罚领域的体现，与转移级别管辖权密切相关[9]。本文认为行政处罚权力下放的法律性质更符合执法事权的纵向配置。我国是单一制国家，中央掌握着执法事权的纵向配置，《立法法》第八条明确规定了由全国人大的法律规定各级政府职权，我国事权分配和调整的根据是由中央统一部署和决定的。近年来，我国事权的纵向分配秉承着“最近原则”[10]，即在事权分配时综合考虑行政机关的职能和执法效率并力求最优的结果。此次权力下放过程同样贯彻了这一原则，各地将基层管理最具迫切性的部分行政处罚权下放到乡镇街道。例如，濮阳市南乐县积极参与基层治理创新实践，向乡镇一级下放的执法权限总数达431项，涉及交通、农业、文化、市场监管等多个领域，且在权力配置后还持续关注事权适用的结果，以此为根据不断对赋权事项和方式做出调整[11]。这一举措不仅快速提高了基层管理效率，而且能够在不超出乡镇街道职能的前提下让基层执法人员依法用权，及时解决基层治理难题，符合中央和地方权力的合理分配，使权力更能够落到实处。
4. 权力下放与承接过程中存在的问题
4.1. 行政处罚权力下放主体模糊
法律对权力下放主体的规定并不明晰。《行政处罚法》仅规定了权力下放主体为“省、自治区、直辖市”，下放主体究竟是这三种省级行政区划的人民代表大会及其常委会还是其人民政府呢？这一模糊的规定不仅会导致国内学术上争议，还会让执法实践过程产生很多难以避免的困境[12]。实践中执法人员不能擅自对法律规定做限缩解释，在没有明确依据的前提下把其中任一放权主体资格排除掉，这样的理解有失偏颇。但如果认为不论人大及其常委会通过地方性法规或决议等形式还是省、自治区、直辖市人民政府通过制定地方政府规章或决定、命令等形式放权，都与立法初衷保持着一致性，即二者均作为权力下放主体又可能会造成互相推诿或者规定不一的情况，使基层行政处罚权的行使难以落实，这样模糊的规定给基层执法带来了更大的难题。
4.2. 赋权具体事项不明确
行政处罚权实施效果的好坏一定程度上由赋权事项的范围来决定，赋权事项不明确对于行政处罚权的行使有消极的影响。《行政处罚法》条文对赋权事项的规定仅有“基层管理迫切需要的”和“县级人民政府部门的”两个定语，这样的限度条件显然是不充分的，各地对于对这两个限定条件会有不同的理解，因此究竟哪些权力需要下放难以权衡。且条文的字面意思是只能下沉县级政府部门的部分权力，省、市级政府部门也被排除在外。根据河北省应急管理局的实践经验来看，随着上级政府部门的介入，在县级政府部门的行政执法权被下放后，执法人员对一县领域内高危矿山、高污染化工厂进行执法检查并对违法行为给予行政处罚时难免面临着“多层执法”的难题[13]。无论是通过法律解释的方式还是结合各地实际情况、实践经验作出符合各地要求的具体规定的方式，完善对于各地可赋权事项的差异化认知、明确赋权范围都任重而道远。
4.3. 权力承接主体能力不足
承接主体的能力能够在一定程度上反映我国的法治化水平，只有及时认识到自身的不足才能有针对性地加以改善。乡镇人民政府是我国最基层的一级的政府，街道办事处是由市辖区、不设区的市一级政府经上级政府批准设立的派出机关，他们能够深入基层执法，及时把握基层事态走向，在我国基层治理中发挥着至关重要的作用。此次权力下放于乡镇政府、街道办的法律规定是完善社会治理的有力推手[14]。然而，作为部分行政处罚权的承接主体，乡镇街道面临着执法水平不高、工作机制衔接不畅、执法过程不够规范、缺乏有效的监督等的问题。
4.3.1. 执法水平不高
实践中由于基层缺乏专业知识丰富的执法人员导致执法水平不高。一些专业性强的事项超出了乡镇政府和街道办的能力范围，再加之基层常年面临着经费不足、地域经济水平较低、难以留住人才的困境，执法人员不够专业甚至缺乏相关的法律知识，因此难以更加科学地处理问题。针对基层执法人员整体执法水平低这一问题，新《行政处罚法》也针对执法人员的执法能力提出了更高的要求，加强执法能力建设、把握行政处罚范围和程序的落实仍然会受到执法人员水平的限制。
4.3.2. 工作机制衔接不畅
实践中存在着多层级多维度主体难以有效衔接的困境。县级政府部门将处罚权下放后便不再行使这部分权力，但在实践中对县级政府管辖范围内的企业、团体、社区等的执法检查工作仍会继续开展，易产生上述河北省内“多层执法”的现象。如果权力下沉后难以做到上下层级及时协调，还可能会让基层本就充斥着压力的执法成本更加不堪重负。在这个全社会联动的多元主体治理时代，政府作为领头人进行行政管理，社会组织大多采用承接政府购买公共服务等方式参与其中，居委会和居民、村委会和村民也是这社会的主人翁，然而多元主体的合作却多有不融洽之处，协调多元主体参与社会治理也是时代给基层社会提出的挑战[15]。
4.3.3. 执法过程不规范
部分执法人员未能做到严格按照法律规定的程序给予行政处罚。在执法过程中，执法人员的职业素养参差不齐，对于法律的了解程度也无法保障。随着近年来暴力执法、滥用职权等现象被频频爆出，执法公信力存在下降趋势，有的乡镇街道的疫情防控措施被戏称“硬来”防控，某地执法人员在处理某户人家打麻将时居然采用掀桌子扇耳光的方式[16]，严格规范行政处罚程序刻不容缓。在行政执法过程中要更加关注对于执法人员、执法时间、场所、听证、公示等方面的程序保障。《行政处罚法》第四十四条明确要求行政机关在处罚决定作出前让相对人明确其享有陈述、申辩或要求听证等权利，诸如此类规范执法过程的法律条文有待进一步落实，从而消除实践中“野蛮执法”的现象。
4.3.4. 权力行使缺乏监督
主观性在行政执法过程中是难以避免的，对权力行使进行监督至关重要。合理的自由裁量是行政法刚柔并济的体现，然而执法人员裁量权行使过限就会导致相对人权力受到侵害。《行政处罚法》第二十四条第三款中就有对于地方政府及其部门加强执法监督的要求，第七十五条同样规定了要建立健全行政处罚监督制度，并且具体地提出了执法评议、考核以及监督检查的要求，这些规定都需要得到严格的遵守。实践中权力行使得不到监督的情况频发，一旦自由裁量权被滥用也会影响执法机关的公信力，执法人员滥用权力、侵犯他人权利都在一定程度上减少了群众对执法人员的信任，这些问题都需要更有力的监督问责机制来避免。
5. “放得下”与“接得住”的完善建议
5.1. 明确行政处罚权的下放主体
进一步通过人大的立法来明确行政处罚权力下放主体是规避主体模糊带来的弊端的有效途径。虽然本次《行政处罚法》的修改对于这一主体问题的规定不清，但结合上述行政处罚权下放的法律性质分析可知，此次权力下放属于事权的纵向配置，这一过程要遵循民主集中制原则。同时，《立法法》第八条规定了政府的法律保留原则，但这并非指我国对所有事项都持全面保留的态度，我国事权的大幅调整仍应当由宪法性法律加以规定[10]。行政处罚权力下放是首次在法律层面上将原本由县级政府部门的权力交给乡镇街道行使，面对这一事权分配的重大事项，建议省、自治区、直辖市级人大及其常委会以地方性法规或决议等形式进一步明确规定这一主体，以规范的形式将其加以界定不仅能够有效避免人大及其常委会和政府之间的矛盾，还能让乡镇街道尽快投入到基层行政执法的实践中去，为群众创造一个和谐的社会环境。
5.2. 厘定赋权具体事项标准
落实赋权事项标准需要结合各地基层治理实际情况。新《行政处罚法》第二十四条将可下放的县级政府部门的行政处罚权限定在“基层管理迫切需要”上，北京市、江苏省已经围绕此问题进行了初步探索，江苏省还首当其冲地明确了下沉事权标准[17]。在确定赋权事项时，乡镇街道执法成本和事权的性质特点都是不可忽视的因素，纵观各地执法实践，基层乡镇街道治理重点集中在市容市貌、市场监管、治安管理等方面。建议赋权时要综合考虑基层执法需求和乡镇街道人口数量，参照“两办执法权下沉意见”中列举的“下沉重点事项范围”限定条件，整理地方预下放权力清单，学习河南省漯河市某基层行政区域“一镇一办一清单”的做法[18]，做到心中有数。在保证基层有足够的执法资源和能力的前提下，把和群众生活息息相关、对行政相对人权利义务影响较小、违法事实不难认定、乡镇街道行使更为便利高效的一部分行政处罚权率先下放，专业性要求过高的事项不应当下放。对事权下放的适当性和执法效果进行评估，再结合基层治理情况层层放权，做到循序渐进、精准赋权，确保权力“放得下又能接得住”。
5.3. 提升承接机制执法水平
承接机制执法水平的提高是确保权力能够“接得住”的前提。保证基层治理能力提高、助力国家治理能力现代化的基本要件就是促使乡镇街道执法水平上升。为此，本文从执法人员、执法衔接机制、执法程序以及后续的评估与监督四个方面提出了具体的建议。
5.3.1. 增强执法人员的执法能力
执法人员是行政处罚权实施的主体，行政处罚权下放前就应当增强其执法能力以保证权力得到有效行使。如何确保承接主体“接得住、管的好”？针对此问题《行政处罚法释义》指出了政处罚权下放过程中针对承接机制的三个条件[19]。
第一，乡镇应有明确的执法机构。在下放行政处罚权之前，各地方就应当提前明确今后承接行政处罚权的主体。究竟谁是执法机构这一问题如果仍然含糊不清，容易导致执法环节中出现互相推诿的“踢皮球”式执法或争先恐后“多头执法”的现象，从而使执法效率降低，也将会与提高基层治理能力的目标背道而驰。因此，无论是乡镇街道亲自实施亦或是基层另立机构实施，都应当提前让每一位执法人员明确自己的职责，带着充分的责任感和使命感开展行政处罚执法实践。
第二，乡镇应拥有数量充足且专业性强的执法人员。行政处罚权的实施需要大量的人力，更需要大量专业性强的人力。针对我国基层治理实际中专业人才匮乏的现象，要从数量和质量上改善执法人员能力不足的状况，建议通过以下几种方式扩充优质执法人员队伍。
首先，开展定时定点培训，让执法人员具备更丰富的专业知识。乡镇政府定期邀请具备执法相关领域专业知识的专家和法律人才深入基层开展专项业务培训，充分利用专家和人才的智力优势。同时，引入培训成果考核奖惩机制，按照培训周期性考核成绩给予优秀学员奖励以此来调动执法人员的学习热情，这是具有针对性提升现有执法人员执法能力的方法。
其次，要保证乡镇拥有更多更优的执法人员势必要保障基层编制。针对基层编制不足导致难以招揽人才的现象在乡镇街道屡见不鲜，执法人员面对“权小责大”的日常工作岗位难免会产生负面情绪。结合河南省委开展的“破解基层编制不足难题”的实践探索经验，可以推广“减县补乡”这一政策，贯彻“分类实施”这一原则，将县级编制额适当分与乡镇街道[11]。基层工作人员的编制得到了保障，执法积极性和工作责任感自然会上升。
最后，有了编制保障这一前提，乡镇街道在招纳新成员时也要严格筛选，杜绝基层编制浪费。要在后备人选中进行选拔，吸纳工作能力强、办事效率高、专业水平高的人员加入基层执法队伍，针对专业领域的行政执法要有相关方面的技术人员带头引领或协作配合，从而提升专业领域执法的精准性，做到“过罚相当”。适当招纳一些法律人才在本单位内大量开展法律知识讲座，发挥法律人才在学法、用法方面的示范带头作用，这也是基层执法实体和程序合法性的有力保障。
第三，乡镇应当有充分的执法资源。基层治理不仅会消耗人力，也要靠财力、物力等资源来支撑。随着行政体制改革的深化，结合工作实际，按照权责相符的原则，迫切需要在赋予基层乡镇街道处罚权的同时采取将执法经费纳入区政府年度财政预算的方法，进行科学评估后，为乡镇街道拨付相应额度的资金；也可以为乡镇街道单列执法经费，专款专用，提高基层执法的积极性。凯尔森主张，基于法治主义的原则，国家垄断着大大小小的权力分配规则，掌握着绝对的领导权，任何组织及个人是不得分享的[20]。这一针对权力配置的论断与权由法定原则不谋而合，执法权下放由法律加以明文规定同样体现着这一原则，建议法律在规定行政处罚权下放后也对执法资源的配置加以补充规定。
实践表明，执法人员行使行政处罚权需要有执法资源相配合。2000年左右，法国多层级的事权在地方分权改革过程中被重新归类，在这次改革中，法国各地方被赋予了极大的权力，只有在地方难以应对的状况发生时事权才归到上级政府手中，减少上下层级之间理不清道不明的共同事权，地方拥有着较为充分的人力财力资源，这一系列举措使法国走上了城市自治的道路[10]。法国的先例给我国行政法律体系更新以启迪，仅有纵向配置的事权还不够，唯有事权和配套的资源相结合才是切实提高基层治理能力之道，充分的执法资源是保障行政处罚权能够合理实施的基石。
5.3.2. 完善多维度执法衔接机制
完善基层行政执法体制要同时关注多层级、多部门和多元主体的工作衔接。不仅要在不同层级、不同部门的协调配合上下功夫，还要提高当今社会多元主体对于行政执法的参与度，达到基层执法多层级、多维度协调配合。
第一，加强上下级的协调配合。针对上下级机关的执法权配置是法律需要规制的重点，县级部门下放部分行政处罚权后又容易出现“多头执法”现象，针对这一现实问题，首先应当在权力下放前由上下层级及时开展协调沟通，把问题解决在源头，制定尽可能细化到每一个执法环节的上下层级权责清单并确保让执法人员熟知。基层执法遇到困难，上级要及时展开业务指导、执法监督。下级不能越权，上级更不宜随意插手基层事项，杜绝执法事项层级不清的现象。
第二，确保同层级不同部门工作的高效衔接。建议各地将基层工作事项集中进行梳理、排查出可能存在职权交叉、衔接程序不完善之处，保证不同部门在面对行政执法尤其是行政处罚过程中的联动配合。同时各部门要致力于打造一个信息共享平台，应对突发事件时能够快速实现信息互通和边缘责任分工，例如审批监管机关及时开展执法事前审批工作，并第一时间将结果通知执法部门，执法部门得以快速落实。遇到专业性强的行政处罚执法案件，各部门也能迅速沟通并得到有关部门提出的科学建议，以此提高行政执法的质量。
第三，提高多元主体参与社会治理效果。多元主体参与治理已然是当今社会的常态，优化多元主体的权责分配，形成基层党组织、乡镇政府、企业事业单位、人民团体互相配合，乡镇街道要加强对社会组织、群众自治组织、社会公众的管理，引导他们尊法守法，面对权益受到侵害的事件要第一时间向上级反应。乡镇街道也应该定期开展答疑活动，回应群众关切，接受群众监督，让群众知晓同执法机关沟通的渠道，及时公布联系方式。行政处罚不仅仅有着对违反行政法律规范相对人以惩戒的功能，更多的是有着通过对小部分社会主体的惩戒达到教育群众、减少社会危害事件发生的作用，这是符合行政处罚教育与惩戒相结合原则的执法措施，因此我们应致力于通过多元主体的共同努力尽可能地控制行政处罚权的使用频率。
5.3.3. 严格规范行政处罚程序
新《行政处罚法》对权力下放的程序性规定急需得到贯彻落实。“行政程序有着独立于实体本身而存在的价值”[21]，新《行政处罚法》在修订过程中也关注了这一价值。新修法律在原法仅规定现场处罚、常态处罚等程序的基础上创新性地规定了非现场处罚程序以及应急处罚程序等。法律针对电子设备执法做出了新的规定，认为应当充分肯定电子技术设备在给予行政处罚过程中的作用[12]，针对非现场处罚程序，建议行政机关督促交管部门严格核查证据材料，乡镇街道在面对紧急情况时也要第一时间行动，在必要时听取专业的后台人员对拍摄证据设备的问题分析后再针对违法行为施以必要的行政处罚。
相对人在行政处罚过程中权益得到保障以及人格得到尊重的体验感来源于通过公正的处罚程序得出的公正结果[22]。《行政处罚法》中大量规定了行政机关的告知义务，包括做出行政处罚的具体内容、事实依据和法律依据、有无听证的权利等；在处罚决定做出后要对相对人的陈述申辩权进行保护;执法人员在面对处罚案件时该回避的要及时回避；遇到需要听证的行政处罚案件，要在做出重大处罚决定前按照法定程进行听证，确保听证笔录的作用充分体现在处罚结果中，只有严格遵守程序行政处罚法才能够充分发挥其价值。
5.3.4. 加强对处罚权行使的评估与监督
随着行政执法在各地的展开，及时跟进评估与监督的作用愈发明显。对执行过程和执行效果进行客观公正的评估是检验法律规范实践效果的重要途径，也是影响今后法律规范修订趋势的重要依据。省、自治区、直辖市要持续跟进对于决定下放的部分县级部门的行政处罚权的评估，分析判断权力下放是否适当。对于已经在基层实施的行政处罚权也要结合案件处理结果综合判断，对乡镇街道执法效果进行评议，包括群众满意程度、被处罚的相对人对于处罚结果的态度以及后期执行进度。以上问题建议广泛采用标准衡量法、民意调查法、直接质询法、案例类比法等方式进行评估。
此外，建议各地基层组织深入展开“互联网 + 监管”执法机制的实践。充分发挥互联网及时、便捷、公开的优势能够让相对人在面对行政执法过程给自己带来权益损害时投诉有门，也让执法部门警钟长鸣，确保权力在阳光下行使。同时严格落实执法人员问责制度，杜绝部分基层执法人员成为“背锅侠”的现象，对于履职不力的执法人员进行精准问责，从而调动执法人员依法履职的积极性。只有这样，行政处罚权才能够“放的好”、“行的远”，法律规范才能够不断适应千变万化的社会实际，解决基层治理难题，维护社会生活秩序，为法治中国建设、实现国家治理体系和治理能力现代化奠定基石。
6. 结语
新《行政处罚法》的问世不仅创新发展了我国行政法理论，也是在回应和指引基层法治实践。将符合条件的行政处罚权下放是本次修法的一大亮点，也是执法重心下移的体现。行政处罚权下放过程中权力下放主体、赋权事项以及承接主体的问题影响着基层执法的开展，通过探寻上述问题，本文对权力下放与承接机制的完善提出了有针对性的建议，今后应当继续对权力下放主体展开更深层次的探讨，促使基层治理实践水平不断提升。实践中仍存在“块块”难以协调、双重领导矛盾等问题，需要展开更为深入的研究。在新的法律规范规制下，基层行政处罚权的行使将会变得更加完善，当然这是一个长期的过程。