1. 引言
近两年《关于促进全域旅游发展的指导意见》和《太行山旅游业发展规划(2020~2035)》的发布，为山区旅游带来了新的契机，也为山区旅游的发展奠定了基础。河北省现阶段正处于三期叠加、转型升级、爬坡过坎的关键时期，推动旅游业高质量发展，是落实“三六八九”工作思路的重要举措，也为全省范围内发展旅游提供了大环境。太行山下，Y市以其丰富独特的山区景色不断抓住机遇迎来发展，但基于传统工业城市的发展方式和发展理念，Y市政府对于Y市旅游业的重视程度仍有待提高，对于全市在旅游方面的管理制度与规划层次还有较大的提升空间，因而决定从转变政府职能发挥政府宏观调控作用的角度出发，以多元主体协同发展和建设服务型政府为引导方向，推动Y市旅游业取得新的发展。
2. 研究意义
2.1. 理论意义
通过对Y市山区旅游发展现状的探讨和对所面临问题及解决措施的研究，可以为相关机构的设置，管理体制的改革，制度的制定与运行以及为相关部门对旅游业发展思路的转变提供学术意义的参考。在一定程度上对于本地山区特色旅游业另辟蹊径创新研究，提供了公共管理的研究视角和理论指导。
2.2. 现实意义
尽管山地覆盖面积广，自然景观和人文景观数量丰富种类繁多，但景区资源开发利用不合理，管理体制不完善，山区旅游发展问题仍然较为严峻。而通过对Y市山区资源自身的优势和不足，外部的机遇和挑战的把握，能够为当地山区旅游发展提供思考基础，进而有助于政府采取切实可行的措施，制定针对性强的发展政策与策略，为改革和完善相关制度，激发山区特色旅游创造活力，为刺激经济发展减小收入差距提供现实帮助。
3. Y市山区旅游行政管理体制发展现状
3.1. Y市山区旅游发展的SWOT分析
3.1.1. Y市山区旅游资源的优势
首先，Y市作为古城，Y市距今已有三千五百多年的悠久历史。其次，Y市旅游资源类型多样，不仅有自然旅游景观也有历史文化景观，既有民俗宗教景观也有特色商贸资源。目前Y市有8家国家4A级旅游景区，6家国家3A级旅游景区，国家2A级旅游景区12家，国家水利风景区3个，中国历史文化名村2个。最后，充足的旅游资源为政府引导的多元主体协同治理体系的构建提供了重要的基础和平台，在对景区进行由内而外的全方位改革管理中，能够充分激发企业、私人部门等非政府组织对景区的投资兴趣和改造意愿，从而达到治理的目的。
3.1.2. Y市山区旅游资源的不足
宏观上看，旅游资源种类广而不精是当前Y市旅游产业发展最为突出的问题，由于缺少特色旅游景观的打造，Y市整体的旅游知名度相比周边地区较低，比如相邻的城市就有以方特为代表的著名景区。作为太行山下的城市，Y市的景区大多位于城西的山区，而山区景观的打造大同小异，普遍看来都只对其进行了表层的开发而缺少对象征性标志性的景观进行规划设计，从而忽视了景区的代表性，降低了各景点的整体效果[1]。
3.1.3. Y市山区旅游业发展的机遇
打造文化旅游强省是时代赋子河北省的新任务。Y市第五届旅游发展大会的召开为本地区旅游产业发展指明了方向，设定了目标，也对本市文化旅游产业的发展提出了更高的要求。政府各界对于旅游业的重视必将提升社会各界对Y市旅游发展的关注，同时争创全国文明城市，是新时代Y市更好发展的迫切需要，也是广大市民朋友的热切期盼，这为Y市旅游业的发展注入了新的力量，更为形成良好的旅游治理环境提供了社会保障。
3.1.4. Y市山区旅游业发展的挑战
“十三五”期间文化和旅游发展呈现稳中有进的良好态势，但也存在一些问题[2]。在企业，政府、景区三者的关系中，会出现企业主导型、政府主号型，和政府企业混合型三种不同的模式，治理理论的关键就在于合理发择多元主体的合作力量水使最后的效益最大化，而现阶段Y市部分景区是由某一公司或企业米单独开发和运营，由此可知这种运行模型一定有不可避免地局限性。单个主体的能量在对景区整体开发时会得到分解，造成比如旅游基础设施建设存在短板，旅游公共服务设施配套不足，部分设施设备效益未能充分发挥，文化服务场地、设施供给不足等问题。
以Y市“天河山”为例，“天河山”又被称为“爱情山”，是周边地区旅客出游的首选景区之一。作为年轻一辈出行的打卡胜地，实地娱乐设施的种类能够做到对其宣传进行还原，而景区所谓网红景点的质量和景区的基础服务设施，则有较大的改进空间。尤其是在景区卫生方面，“不堪入目”已成为游客对景区环境的主要描述，停车难、如厕难的问题也并未得到有效地解决。一方面这充分暴露了政府对景区服务措施的支持和监督的缺失，另一方面也证实了进行多元主体协同治理体制改革的重要性和紧迫性。除此之外，文化旅游产业融合深度不够、融合层次不高、旅游资源呈碎片化，整合度不高、文化创新科技创新应用较少等问题也是发展山区旅游业面临的重要挑战[3]。
3.2. Y市旅游行政管理体制发展存在的问题及成因
3.2.1. Y市旅游行政管理体制发展存在的问题
第一，旅游行政管理机构设置不合理。Y市旅游行政管理机构设置不合理的具体表现有两个方面，一是各机构内部科班出身旅游管理人员少。领导层以政府管理职能的角度出发，对问题的解决偏重于行政化手段容易导致忽略该问题在旅游管理中的意义。二是各种职能科室分管事项繁多庞杂，对于需要处理地方的实际问题反而没有专门负责的机构。例如在景区知名度方面，办公室、宣传促销和对外合作交流科都有对景区进行宣传的职责，但现实中即使存在多个部门共同进行宣传工作，景区知名度仍然较低。
第二，政府宏观管理力量发挥不充分。在全域旅游的大背景下，要想打造出一个充满特色的独有的旅游风格，不仅要根据地区风景的特点因地制宜，更与政府的职能有着密切的联系，它需要政府提供宏观调控，需要政府的政策支持[4]。纵使现代治理观念强调多元主体共同参与分工协作，但如果没有了政府“主心骨”的存在，那么对于Y市旅游业的管理就犹如一盘散沙，经不起外在的考验。因此，政府要对本地区的旅游资源条件进行全面的把握，对全域旅游要有更加充分的认识。政府宏观力量的发挥一方面体现在制定出合理的旅游发展政策，为全局的发展制定出一个总体发展方向，形成较为完整的旅游规划：另一方面体现在打造合理的旅游市场监管，加快完善旅游行业投融资机制，降低市场准入门槛，为多元主体共同合作，促进Y市旅游产业的发展做好准备工作[5]。
对Y市旅游工作来说，为实现Y市旅游业跨越式发展三年行动计划，市政府做出了从供给和需求两方协同发力，推动文化旅游产业供给侧结构性改革，进一步丰富消费产品、健全消费设施、优化消费结构、提升消费品质，发挥文化和旅游消费对经济平稳健康发展的有效促进作用等一些调整，但是规划中的大部分并未真正落实，并且对于旅游产业的关注度和工作的持续跟进度仍然存在明显缺失，针对旅游管理问题而提出的相关政策更是少之又少，政府与旅游村和旅游企业之间缺乏联系。尤其是在山区旅游发展方面政府的一些政策性扶持并没有予以长久的坚持，山区景点的接待率和游客的满意度并没有得到实质上的改善。
第三，旅游行政管理部门权责分散与相互扯皮。按照Y市旅游行政管理机构职权划分的结果，有以下三个问题比较突出：一是，针对在景区知名度方面的问题，在现有机构设置中办公室部门主要负责单位日常运转的工作，在承担政务公开、安全保密任务的同时也包括负责新闻宣传活动宣传的工作：同时宣传促销和对外合作交流科，有制定宣传政策、规划并监督落实的职能。二者都具有宣传职能，在旅游管理方面都包含了对景区特色内容的打造与文化的传播，但在实际工作过程中，Y市山区景观的知名度仍然较低，由于各部门职责交叉，因此并不能很好的对问题发生的原因进行深一步的追责：二是，针对在景区资源开发利用方面的问题，产业发展科的职责主要是拟订全市文化、旅游产业的发展规划，推动文化、旅游与相关产业融合发展和投融资体系的建设；而资源开发科，负责对全市文化和旅游资源的统计与开发，包括对旅游度假区和示范区的打造和对旅游产品的升级创新。就Y市西部山区景观而言，不论是产业发展科还是资源开发科都涉及到了企业的融资和对景区资源的开发，而从景区实际呈现效果出发，人为因素在自然景观开发过程中的痕迹明显，由单独企业承包景区开发工作的现象依然存在，直接限制了景区资源开发效率和景区服务接待能力。三是，在景区基础设施方面，没有专门的部门负责景区内部以及景区附近的基础设施工作，通往山区的交通不便道路崎岖，景区附近的油气站餐饮服务较为缺乏，景区内天价服务无人管理的现象频繁发生，涉及的交通部门，市场监督管理部门，物价部门与各旅游管理部门的责任划分较分散，整合度较低。
第四，管理主体与管理模式较单一。由治理理论的基本概念可知，必须充分利用社会各主体的力量来共同协作才能实现持久稳定的治理，包括政府在内的任何单独一方都不具备独自解决所有社会问题的知识与能力。而在实际治理过程中，则往往会表现出权力过度集中于政府的现象，政府中各部门的权责划分又较为模糊，政策规划难以真正落实，往往达不到政策本身所制定的目标效果，在未来的旅游行政管理过程中，应坚持以政府为主导的多元主体协同治理模式，让旅游企业和社会公众与政府相关部门为了共同的目标而努力，最大限度地调整三者之间的关系，更加有效地利用各种资源，打破传统政府一家独大的局面，最大程度的发挥市场的资源配置作用[6]。
3.2.2. Y市旅游行政管理体制发展存在问题的原因
针对目前Y市旅游行政管理方面出现的问题，文章认为有以下几点原因：
第一，在旅游行政管理机构设置与部门划分方面，陈旧的治理观念和官本位的思想导致政府不愿放权或还权不彻底的情况依然存在，由此造成社会各主体无法插手对于旅游发展的创新管理，而政府部门又基于自身的各种原因无法对其进行细致化科学化的管理，从而产生了一系列的问题。
第二，在经济转型升级和政府职能转变方面，尽管行政机关一再强调重视对旅游文化产业的支持与发展，已经认识到了发展第三产业的重要性，但是受传统工业城市发展思维的影响，经济重心客观上还处于向第三产业转移的过渡阶段，旅游产业发展模式尚不成熟。
第三，在管理模式方面，政府、企业或私人组织与景区建设三者之间的关系难以协调，政府主导型、企业主导型发展模式的局限性难以避免，对于企业和政府混合发展型的探索有待深入。
4. Y市旅游行政管理体制改革的对策及建议
4.1. Y市旅游行政管理体制改革的内容
4.1.1. 加快旅游行政管理机构的完善
基于Y市旅游管理部门职能分散、权责不清的现状，要加快推进旅游行政管理大部制改革，即政府在旅游管理部门的设置上，有意识的将职能相近的部门与业务范围相似的事项进行集中整合，最终由一个部门来进行统一的管理，从而最大限度地减少职能交叉和多头指挥造成的资源浪费，在提高旅游管理部门管理效率的同时，降低其管理的成本[7]。在全域旅游的背景下，管理部门重组有利于整合资源，减少不同机构协调间的困难。
4.1.2. 促进政府内化治理理念和向服务型政府的转变
在治理理念中，强调市场企业，社会公众与政府一起参与到管理的过程中，形成各方协作共同治理的局面，通过集体行动最终实现可持续旅游的目标[8]。全域旅游是一个综合性强的产业，与其他产业有着高度融合的特点，因此，单纯依靠政府的力量来促进旅游业的发展是远远不够的，山区旅游的持续发展还需要社会各界的共同推动。服务型政府广义来讲就是承担服务责任的政府，它是通过法律程序，在公民本位和社会本位的理念指导下，依据公民意志建立起来的以为人民服务为宗旨的政府。服务型政府在进行旅游行政管理的同时强调服务意识，为公民提供更加便利的公共服务，通过宏观调控弥补市场失灵所带来的空缺与不足，为Y市旅游产业发展带来新的上升[9]。作为服务型政府，其所具备的权力和所拥有的职能都是有限的，作为市场和社会的服务者，在政府职能发挥时要更加突出提出公共服务这一职能和特点。因此，根据服务型政府的建设要求，政府要积极完善公共服务，一方面是通过提供旅游公共产品来实现社会公共服务功能，比如制定旅游规划、完善旅游基础设施建设、规范旅游规章制度和培养相关从业人员等措施为旅游业的顺利运行提供保障，另一方面是要通过改善包括人文环境、市场环境在内的旅游环境，丰富和宣传本地旅游文化来扩大本市旅游经济的发展。
4.1.3. 健全清晰明确的职责分工体系
在公共治理理论和服务型政府的理论指导下，旅游行政管理部门的职能不再是简单的服务职责的划分，而是在强调服务的观念下对各部门的职权进行清晰的界定，在政府内部，发挥旅游管理的宏观调控职能，对于旅游发展所涉及到的交通部门、国土部门、市场监管部门、公安部门等部门间的职能进行重新定位与划分，明确各部门之间的协调关系[10]。针对景区服务及景区发展规划进行合理的分工，使各部门各司其职，有效促进Y市旅游发展的相关配套措施和服务政策的进一步完善。
4.1.4. 建设多元主体的合作框架
在全域旅游的大背景下，建设多元主体的合作框架，共建共享机制是当今旅游管理中促进旅游业繁荣发展的必由之路。“多元主体合作”就是政府有形之手与市场无形之手相结合，就是在政府行使宏观调控职能的同时更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。在景区资源开发方面鼓励企业进行投资，在既定的发展方向上，吸取和借鉴旅游企业的开发建议与发展思路，使景区景色能够更好展现，在景区尤其是山区基础设施方面公开招标，建立服务至上，人民至上的工作理念，将餐饮、娱乐等模块通过多方投标的方式择优选取，将专业的项目交给专业的机构来完成，在保证服务质量的同时更加有效地提高游客的整体满意度[11]。
4.2. Y市旅游行政管理未来发展思路与建议
4.2.1. 推进“互联网+旅游”的智慧网络平台建设
在互联网快速发展的时代，信息能够借助智能网络达到高速的传播，推进“互联网+旅游”的智慧网络平台建设，将各景点与附近的星级酒店，民宿、旅行社形成联系，开发智能推送服务，将资源进行整合实现最大限度的资源共享，在打造智慧网络平台的同时为智慧城市在旅游行政管理方面做出一定的贡献，通过景区信息的实时公开，能够增加游客对景点的了解，从而降低宣传成本，提高行政效率[12]。
除此之外，还要引导和增强本地居民对景区的利好宣传，通过群众力量扩大景区口碑，鼓励公众借助当前较为火热的短视频平台，通过拍摄当地美景和记录旅行生活来扩大相关山区景点的宣传渠道，促进当地山区旅游产业的进一步发展。
4.2.2. 继续完善旅游管理法规体系
在倡导建立多元主体的合作框架下，旅游行政管理不同以往的政府一家独大的发展模式而是涉及许多不同主体的综合协调发展模式，在此情况下多个利益主体为了自身利益最大化难免会出现不合理的经营活动或违法做法，这就需要以各管理主体的职责权限为基础，在现有旅游管理法规体系的基础上进行完善和细化，将原来没有涉及的方面进行全覆盖，实现对旅游业的发展的无死角监督。
另外，要加强对于监管体系的执行力度。加大对旅游企业经营活动领域的监督，定期检查生产环境，提供统一排污渠道、垃圾回收站等，加大违规惩处力度，要始终避免出现破坏自然资源的情况，推动景区建设与生态环境保护协调统一。
4.2.3. 加强社会监督与完善信息反馈机制
在服务型政府的驱动下加快电子政务的建设，完善网上信息反馈渠道，与游客建立联系，即使听取游客反馈与建议从而针对性的改进存在的不足，提高公众的满意度。设置景区负责人办公室，直接处理游客投诉的问题并向社会公开，从而倒逼景区改善自身服务态度提高工作能力，通过加强社会监督来减轻旅游行政管理工作的负担。具体来说，一是政府部门可以多次召开山区旅游管理交流会，通过向公众介绍目前旅游管理的水平和能力，增加大众对于政府工作的了解，同时能够给予公众提出建议的快捷通道，实现政府与社会大众的双向奔赴。二是可以设立和增加旅游发展的监督和举报网站，使得社会公众能够有效行使监督和举报的权利，对景区旅游发展中各利益相关主体进行有效监督。
4.2.4. 重视旅游管理人才队伍的建设
旅游管理人才在旅游行政管理过程中发挥着重要作用，优质人才队伍的建设是促进旅游产业发展的核心所在，在部门内部，由于专业人才不足，在制定整体规划和政策制定方面针对性不强，对于基层行政管理工作而言，现实则是旅游管理人才明显匮乏，专业导游数量少，景区服务人员专业性差且对基层旅游管理人员的培训机会少，导致政策不能按照理想状态运行，与目标效果产生一定偏差[13]。
因此，要及时组建当地全域旅游发展智库，一方面，要积极通过人才引进吸纳高层次人才为Y市在旅游发展规划、相关政策制定、综合协调管理等方面进行指导。同时，要在当地开展旅游管理人才培训班，设置评选和考核机制，为当地旅游管理提供更加专业的人才。
5. 结论
文章是对所引用学者们的观点进行的归纳总结，在全域旅游对旅游行政管理层面提出了更高的要求的大背景下，运用SWOT分析法对Y市山区旅游资源概况进行战略规划与分析，找出了其内在的优势与劣势，外部的机会与威胁，并通过文献研究法和理论研究法，在借鉴前人的研究基础上对Y市山区旅游行政管理存在的问题及成因进行了分析，提出了要加快完善旅游行政管理机构、促进政府内化治理理念和向服务型政府的转变、健全清晰明确的职责分工体系和建设多元主体的合作框架等改进措施。
文章的创新之处，在于充分的发掘了治理理论在旅游行政管理中的支撑作用，并且提出了一系列具有可行性的发展办法，例如将互联网与旅游产业发展相结合，通过智慧网络平台的打造来促进景区的宣传与推广工作，从而有效扩大景区知名度；文章的不足之处，在于理论研究与实际问题的解决还存在一定的缝隙。