1. 前言
(1) 问题提出
党的二十大报告中强调，要“发展养老事业和养老产业，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”这一重大部署，为我国养老服务发展明确了方向。2024年《政府工作报告》中明确指出，要“加强社会保障和服务，实施积极应对人口老龄化国家战略”。随着粤港融合发展不断深化，宜居宜业宜游的优质生活圈逐步形成，大湾区内地城市也逐渐成为许多香港老人养老的首选之地。
但即使在国家层面的宏观部署与粤港地区地方政府政策的不断推动下，对当前香港长者跨境养老的吸引力依旧有限。以综援长者广东及福建省养老计划为例，受助人数已由2007年3月高峰时的3308人下降至2017年12月的1399人，累积跌幅高达58% [1]。当前粤港内部养老服务体制差异、养老行业服务相关标准以及粤港之间医疗服务和医保支付制度存在巨大差异，成为阻挡粤港跨境养老服务的“拦路虎”。
(2) 文献评述
养老服务协同治理是在养老服务提供过程中，不同政府部门、社会组织及私人机构通过协商、合作和资源共享，共同提升养老服务质量和效率的过程。协同治理强调跨部门、跨区域及跨组织的合作，以解决单一主体难以应对的复杂问题。在粤港跨境养老服务中，协同治理的目标是通过粤港两地政府及相关机构的合作，优化资源配置，提高服务水平，满足老年人口日益增长的需求。
近年来，我国学者对跨境养老服务问题从政策协调、经济效益、文化适应、服务模式创新及法律与伦理等多个方向和角度展开了多维度、多角度的探讨与研究。苏炜杰(2021) [2]从政策协同角度分析了粤港跨境养老服务的现状及困境，提出了协同发展规划和治理机制制定、养老服务法治化水平提升和新兴领域养老服务合作等若干解决路径；白岩曦(2021) [3]研究了粤港澳大湾区跨境养老服务的现实需求及政策应对，指出粤港澳大湾区跨境养老服务的政策制定和执行不仅对老年个体有益，而且对整个社会的发展也产生了积极影响；王培裴(2023) [4]则研究了香港长者在深圳跨境养老的现状及其存在的问题，着重从医疗政策合作层面提出相应的建议；邵任薇，魏景霞(2022) [5]采用了罗斯威尔的政策工具理论，使用Nvivo质性分析软件对珠三角九市养老服务政策文本进行编码和统计分析，找出了珠三角地区养老服务政策的特点与问题。
然而，现有研究大多聚焦在粤港澳大湾区三地跨境养老服务的研究，但是港澳两地在法律、社会保障、医疗体系等方面存在显著差异，通过单独研究“粤港”，能够更准确地探讨这些独特的问题；粤港两地在法律、医疗、社会保障和养老标准上的显著差异，直接影响跨境养老服务的实施与可持续性。单独研究粤港跨境养老服务，可以深入揭示这些差异对协同发展的影响，并提出针对性政策建议。基于上述分析，本文将基于“广东院舍照顾服务计划”的试验，聚焦于粤港跨境养老服务协同治理的研究，探讨现有的跨境养老服务模式在实际操作中面临哪些挑战，协同治理机制如何应对这些挑战？如何通过协同治理机制，优化粤港跨境养老服务体系，提升服务质量和效率？从养老服务供求差异衔接层面剖析香港长者北上跨境养老存在的现实困境，在此基础上提出完善粤港养老服务协同发展的可行路径。
2. 粤港人口老龄化现状及养老负担
(1) 粤港人口老龄化现状对比
联合国发布的《人类发展报告》显示，香港人均预期寿命达85.5岁(女性平均89.6岁)，已连续7年蝉联全球最长寿地区榜首。截至2023年末，香港65岁及以上老年人口占比已达22.4% [6]，进入超老龄化社会。香港特别行政区政府统计处人口推算资料显示，预期香港未来人口将持续高龄化。随着战后婴儿潮出生的人士踏入老年，65岁及以上长者的人口推算在未来20年将增加接近一倍。撇除外籍家庭佣工，长者人口由2019年的132万(占总人口的18.4%)。
上升120万至2039年的252万(33.3%)。相较之前20年(1999年至2019年)约61万的升幅，未来长者人口上升的速度明显加快。至2069年，长者人口推算达258万(38.4%)。与此同时，由于生育率维持低水平，推算15岁以下人口的比例由2019年的12.2%逐渐下降至2069年的7.6% [7]。
截至2022年底，广东省65岁及以上户籍老年人口共有1621万人，占户籍总人口的9.6%，远低于全国平均老龄化水平14.9% (见表1)。预计到2025年，全省户籍人口老龄化系数将突破17%，到2030年将突破20%，进入中度老龄化社会[8]。
相比香港和全国平均老龄化程度，广东省人口老龄化水平相对较轻，主要是由于人口出生率以及人口流动、迁移的原因，尤其是外来人口规模相对较大，使得广东人口老龄化进程有所减缓。同时，2022年广东省老年人口抚养比低于全国综合水平8.5%，是由于广东常住人口总量位居全国第一、省外流入人口总量非常大且流入的人口结构比较年轻所致。
Table 1. Statistics on population age structure and dependency ratio in Guangdong Province from 2018 to 2022
表1. 2018~2022年广东省人口年龄结构与抚养比统计
|
2018年 |
2019年 |
2020年 |
2021年 |
2022年 |
| 全国 |
广东 |
全国 |
广东 |
全国 |
广东 |
全国 |
广东 |
全国 |
广东 |
| 65岁及以上人口占比(%) |
11.9 |
8.6 |
12.6 |
9.0 |
13.5 |
8.6 |
14.2 |
9.1 |
14.9 |
9.6 |
| 老年人口抚养比(%) |
16.8 |
11.6 |
17.8 |
12.0 |
19.7 |
11.8 |
20.8 |
12.6 |
21.8 |
13.3 |
数据来源：根据国家统计局《中国统计年鉴2023》、广东省统计局《广东省统计年鉴2023》相关数据整理。
(2) 粤港养老服务现状对比
香港养老服务业起步较早，发展至今已形成较为完善的服务体系。这个体系以市场化与社会化相结合的政策模式为核心，旨在通过政府与市场的双重力量，提供综合、多元化的养老服务。这种去福利型的模式强调福利服务综合化、政府有限干预、以及“量入为出”的财政原则，力求在有限的资源下最大程度地满足老年人的需求。随着时间的推移，香港特别行政区政府不断调整和优化养老服务模式，积极探索与实践居家和社区照顾为核心，院舍服务为补充的服务模式。政府通过实施廉价公屋计划、推出照顾长者计划等举措，以期促进养老服务业的有序发展。在具体服务内容方面，香港的长者社区照顾服务、安老院舍照顾服务以及养老科技产品市场等方面都有显著发展。同时，香港养老服务业也面临着巨大的挑战。其中，最主要的问题是人口高龄化趋势明显，给养老服务体系带来了极大压力。公立养老院的长时间等待问题、私立养老院高昂的费用以及近年来私立机构的人手短缺和服务质量下降，都是当前香港养老服务业亟待解决的问题。
广东省养老服务资源丰富且养老产业基础较为雄厚。近年来，广东积极探索全面建立以居家为基础、机构为支撑、社区为依托的，规模适度、功能完备以及覆盖城乡的养老服务体系。据统计，截至2022年，大湾区区域内广东9地市养老服务机构共802家、养老床位共14.3万张[9]。
人口结构持续高龄化给香港社会带来沉重的养老负担，香港公立养老院轮候时间长，平均在2~3年，轮候人数高企；私立养老院费用较高，加上近年私立机构人手不足、质量下降，居住环境也欠佳。为此，香港特别行政区政府和社会各界都在积极探索解决方案，其中包括推动香港长者北上养老，以缓解本地养老服务的压力，并提高服务质量。同时，香港长者对北上养老的接受度也在不断提升。《香港长者跨境养老意愿与需求调查》显示，家庭经济条件较好的受访者会愿意选择前往大湾区内地城市养老，或是家庭经济条件较好的受访者有更多的选择，作为未来合适养老安排或当下养老的安排。香港长者北上养老的趋势，不仅为香港老年人提供了更多的养老选择，同时也为粤港两地养老服务业的协同发展提供了新的机遇。
粤港养老服务体系各具特色，反映了不同社会经济背景下的养老服务模式和策略。两地在养老保障、服务提供、以及政府角色上存在诸多差异与联系。香港的养老服务体系重视社会保障措施，包括综合社会保障援助计划、公共福利金计划和强积金制度，旨在确保老年人经济安全。社区养老作为香港养老服务的核心，强调身体健康的老年人参与活动中心的活动和为身体欠佳的老年人提供居家照顾服务，政府不仅提供资金，还担负监督和指导的角色，确保养老服务的质量和效率。广东省的养老服务体系展现了“居家为基础，社会为依托，机构为支撑”的养老服务理念。在面对人口老龄化问题时，广东省政府采取积极态度，发挥地理和经济优势，促进养老服务多元化，满足老年人多方面需求。广东省的居家养老不仅依靠家庭，社区服务的介入使老年人生活更有保障，同时，随着老年人口增加，机构养老服务的重要性愈发凸显。通过对比，可以发现虽然两地的养老服务体系都强调政府的监管和资金支持作用，但在服务模式上各有侧重。香港更侧重于社区养老和社会保障措施，强调老年人参与社会活动的重要性，以及为身体欠佳老年人提供的居家照顾服务。而广东省则更加强调养老服务体系的多元化，包括居家养老、社区服务和机构养老，以及市场在资源配置中的作用。这些差异反映了各自社会经济结构、人口老龄化程度和资源分配情况的不同，同时也体现了粤港在养老服务领域合作与协同发展的潜力和可能性。
3. 粤港跨境养老合作模式
香港自1997年回归以来，其养老政策逐渐向跨境合作延伸。早期的“综援长者自愿回乡养老计划”便是一种政策尝试，为长者提供了更为灵活的养老地点选择。进一步深化合作的“广东计划”与“福建计划”，通过为定居在广东和福建的香港长者提供与香港相同金额的高龄津贴，突破了传统养老福利的地理限制，使得跨境养老成为可能。
在实践层面，粤港的养老服务业合作模式更为多样化。“管理输出”模式通过香港管理团队的介入，提升了粤港养老机构的管理与服务质量，为养老服务业的专业化发展提供了人才支撑。“公建民营”模式则利用了区域政策优势，引进港资养老服务机构，形成了一种公私合作的新模式，为香港的养老机构进入广东市场提供了新途径。“直接投资”模式下，香港的养老服务机构直接参与到粤地养老服务市场中，通过独资或合资形式兴办养老机构。截至2023年末，已有7家香港服务机构以独资或合资合作形式在粤兴办养老机构，共提供养老床位逾3000张。“政府协议”模式则是在宏观政策层面加强了粤港在养老及医疗卫生等社会民生领域的合作，《粤港合作框架协议》签订以来，为双方的深入交流与协作奠定了基础。这些合作模式的实施，不仅增强了粤港养老服务的互联互通与资源共享，也为其他地区提供了跨境养老合作的借鉴。
4. 广东院舍照顾服务计划试验
(1) 广东院舍照顾服务计划发展历程
香港社会福利署于2014年支持本港非政府机构在广东省开设安老院，方便本港长者在内地养老，由香港复康会在深圳营办的香港赛马会深圳复康会颐康院及由伸手助人协会在肇庆营办香港赛马会伸手助人肇庆护老颐养院，香港特别行政区政府向其购买宿位。规定已申请或于中央轮候册上、正轮候资助护理安老宿位的合资格长者，可选择入住上述两家安老院。政府的资助已包括长者在院舍的食宿、护理服务、个人照顾以及基本医疗等费用，长者在入住后，无须再支付这些费用。
2017年3月，香港特别行政区政府推出“长者院舍住宿照顾服务券(院舍券)试验计划”。试验计划采用“钱跟人走”的原则，为有需要的长者提供一个选择，让他们可拣选接受由不同类别安老院的院舍照顾服务。这一措施体现了政府对于提高养老服务灵活性和个性化需求响应的重视，为长者提供了更为灵活的院舍照顾服务选择。2023年7月，社会福利署推出了“广东院舍照顾服务计划”扩展措施，不仅扩大了受惠长者的范围，还开放了认可服务机构的要求。这标志着政府在推进粤港养老服务协同发展上迈出了更为坚实的步伐，通过放宽条件和标准，吸引更多优质养老服务提供者加入，促进了粤港养老服务行业的交流与合作。2023年10月1日起，加入了为期6个月的试住期政策，这既是对长者的一种新的激励措施，也为政府评估和优化院舍照顾服务计划提供了实践基础。试住期的设置旨在鼓励更多长者尝试在内地安老院的生活，同时保障其在中央轮候册上的权益，反映了政府在细致入微地考虑政策的实施效果和长者的实际需求。
整体而言，广东院舍照顾服务计划展现了香港特别行政区政府在养老服务方面的持续创新和优化。通过与内地合作，不仅为香港长者提供了更多养老选择，也推动了粤港养老服务协同发展的步伐，为区域内老龄化社会的应对提供了有力的政策支持和实践案例。
(2) 香港赛马会伸手助人肇庆护老颐养院项目
香港赛马会伸手助人肇庆护老颐养院始于2014年，旨在通过提供优质的养老服务，加强香港与内地在养老领域的协作与交流。肇庆护老颐养院位于广东省肇庆市高要区，占地面积约40万平方尺，提供床位300个。其设计理念融合了现代化养老服务设施与自然生态环境，力求为长者提供一个安静、舒适的养老生活空间。截至2023年底，院舍共有93名长者居住，其中27人为来自香港的长者。尽管肇庆护老颐养院提供了较为舒适的生活环境，但由于地域文化、生活习惯等方面的差异，实际入住率并不高。
肇庆伸手助人护老颐养院《2023服务使用者意见调查报告》显示(见表2)，护理人员专业培训不足的问题，已成为制约肇庆院舍服务水平的关键障碍。内地的养老机构大多依赖在职培训来提升护理人员的专业技能，而这种模式难以在短时间内建立起护理人员的专业知识和技能体系。特别是对于香港长者的特殊需求，如疾病管理、心理支持等，需要护理人员具备更专业、更细致的服务能力。缺乏系统的培训机制和专业的培训内容，使得护理人员难以满足长者多样化的服务需求，影响了服务的专业性和有效性。此外，现有的护理人员培训内容往往偏重于基础护理，忽视了心理健康和社会支持等方面的培训。这导致护理人员在面对复杂情境时，尤其是涉及到跨文化交流和个性化需求时，难以提供高质量的服务。为了提高护理服务水平，亟需引入国际先进的护理培训课程，定期进行专业技能考核，并与香港的专业护理机构合作，开展跨境培训和经验交流。
Table 2. Survey on satisfaction of family members of elderly residents in Zhaoqing Helping Hand Home for the Elderly Ltd. in 2023
表2. 2023年肇庆伸手助人护老颐养院长者家属满意度调查
| 问题类别 |
存在问题 |
| 院舍服务 |
院舍膳食 |
膳食种类单一，营养搭配不足 |
| 小组及活动 |
活动策划缺乏多样性，未能满足不同用户的需求 |
| 院舍设施 |
设施维护不及时，更新不及时 |
| 需求的回应 |
响应机制不完善，处理速度慢 |
| 护理人员专业技能 |
照顾及护理 |
护理人员专业技能不足，培训不到位 |
| 理疗服务 |
理疗设备陈旧，理疗项目单一 |
| 护理人员服务态度 |
职员服务态度培训不足 |
| 反馈机制 |
意见表达渠道 |
意见反馈渠道不畅，处理不及时 |
资料来源：根据肇庆伸手助人护老颐养院《2023服务使用者意见调查报告》整理。
医疗服务与药品供应问题，也是制约肇庆颐养院进一步发展的关键因素。香港长者习惯了香港的医疗体系，其中包括高标准的医疗服务和比较完善的健康管理体系。相较之下，内地的医疗体系在服务模式、服务质量以及健康管理方面与香港存在差异。特别是在慢性疾病管理、紧急医疗响应以及专业医疗咨询等方面，长者及其家属对医疗服务的期望与院方提供的服务之间存在差距。药品供应方面，由于香港与内地在药品注册、审批流程及药品市场上存在差异，部分香港长者习惯的、在香港获批的药物在内地可能难以获得。这不仅给长者的疾病管理带来了不便，也增加了他们的心理负担。
5. 粤港跨境养老服务协同发展的现实困境
在粤港养老协同发展的过程中，跨境养老服务的有效实施面临着一系列挑战。这些挑战不仅包括制度衔接、医疗服务、人力资源配置以及文化心理适应等方面的问题，也涉及深层次的社会经济、政策法规等因素的综合影响。
(1) 制度衔接困难
粤港地区由于法律、政策、养老服务标准等多方面的差异，导致了养老服务制度的衔接困难。首先，法律法规的差异是粤港养老制度衔接的主要困难之一。这种差异不仅体现在养老政策和法律的制定上，也体现在养老服务的监管、养老金的发放、医疗保险的覆盖等方面。例如，香港的公民享有的医疗保险与内地的医保体系不同，导致香港居民在内地就医或者内地居民在香港就医时面临诸多不便。其次，社会保障体系的差异也是造成粤港养老制度衔接困难的关键因素。香港的社会保障体系以“强制性公积金”为基础，而内地则采取“社会保险 + 社会救助 + 社会福利”的体系。这种根本的体系差异导致在养老金的收取、管理和发放方式上存在明显的不同。对跨境养老人群来说，这种差异意味着他们可能无法充分利用两地的养老资源，甚至在享受养老金、医疗等方面遇到障碍。再次，养老服务标准的不一致是粤港养老制度衔接面临的另一大难题。虽然粤港两地在推进养老服务方面都有较为明确的政策和规划，但由于服务理念、服务内容、服务质量标准等方面的差异，使得两地的养老服务很难实现无缝对接。例如，香港在提供老年人家庭护理、社区服务等方面有着较为成熟的体系和丰富的经验，而内地在这方面则相对滞后；反之，在大规模养老机构服务方面，内地的发展较为迅速，但与香港的服务标准和管理模式仍存在差距。
(2) 跨境医疗服务差异
首先，在医疗服务体系方面，香港的医疗服务以公私立医疗机构并存的方式提供，其中公立医疗系统承担了大部分的医疗服务需求，以低廉的价格为市民提供基本的医疗服务。相比之下，中国内地的医疗服务体系则更为复杂，既有公立医院体系，也有不断增长的私立医疗机构，以及基层医疗卫生服务网络。这种体系的差异导致了两地在医疗资源分布、医疗服务提供方式以及医疗服务覆盖范围上的不同，影响了跨境医疗服务的效率和便利性。其次，医疗保障机制的差异。香港居民主要依靠政府提供的公共医疗保险和个人购买的私人医疗保险来保障医疗需求，而在中国内地，居民则主要通过社会医疗保险体系来实现医疗保障，包括基本医疗保险、大病保险等。两地医疗保障机制的差异，在跨境医疗服务中尤其凸显，如医疗保险的互认和报销流程复杂，给跨境就医的居民带来了不便。
跨境医疗服务在粤港两地发展不均衡发展，以及药品互认、医疗信息共享等方面的问题，严重影响了长者在不同地区享受连续医疗服务的能力。香港长者在内地使用医疗服务时可能会遇到医疗标准和药品选择的差异，这不仅给他们的健康管理带来不便，也增加了跨境养老服务的复杂性和成本。同时，医养结合服务在广东地区的发展相对缓慢，精神服务方面也存在不足。这不仅影响了老年人的生活质量，也成为粤港养老服务协同发展的短板。当前广东地区养老服务更多侧重于物质需求的满足，而对老年人的精神健康和心理支持关注度较低。
(3) 养老服务供求矛盾
当前的养老服务需求不仅仅局限于传统的养老服务，而开始涉及日常生活照料、医疗与养老结合、异地养老、文化娱乐和精神慰藉等多种模式。广东地区目前的服务体系明显滞后，无法满足这些多元化和高品质的养老服务需求。特别是对于独居和失能老人的服务要求更高，导致严重的养老需求加剧与养老服务资源不匹配的问题。
6. 粤港跨境养老服务协同发展的解决路径
(1) 创新养老服务协同治理机制
建立统一或兼容的养老服务标准和评估体系，促进粤港地区在养老服务质量认证、服务人员资质互认等方面的一致性。通过政府间合作，出台跨境养老服务标准化的指导意见和实施细则，制定统一或兼容的养老服务标准和评估体系，促进粤港地区在养老服务质量认证、服务人员资质互认等方面的一致性。此措施有助于消除制度壁垒，提升跨境养老服务质量和一致性。需粤港两地政府高度合作，建立共同的工作机制。制度差异大，短期内难以完全统一，可能需要较长时间调研和试点。
加强信息共享和技术支持，利用大数据、云计算等现代信息技术，建立粤港养老服务信息平台，确保平台的兼容性和扩展性。平台应包括用户信息管理、服务记录、医疗健康数据、服务评价等模块。实现养老服务信息的共享和数据的互联互通，提高养老服务的透明度和效率。
(2) 建立跨境医疗互认与资源共享平台
促进医疗合作和资源共享，通过建立跨境医疗服务合作机制，加强粤港医疗资源的合作共享。例如，开展医疗人才培训交流项目，共享医疗科研成果等。建立药品和医疗服务标准互认机制，在粤港之间建立药品注册、审批和医疗服务标准的互认机制，简化药品跨境流通和医疗服务跨境提供的程序和要求。
政府和相关部门需要加强对医养结合模式的推广和实施，例如通过政策扶持和资金支持鼓励养老机构与医疗机构合作，提供综合性的医疗和养老服务。同时，增设针对老年人精神健康的服务项目，如设立老年心理咨询服务、举办老年人文化和娱乐活动，以满足老年人的精神和情感需求，提升他们的生活质量。
联合香港护理机构，根据香港长者的特殊需求设计系统化的培训课程，包括疾病管理、心理支持、护理技术、应急处理等方面。确保课程内容全面、实用，符合国际护理标准。组织内地护理人员赴香港进行实地培训，参观学习香港的护理设施和服务流程，同时邀请香港护理专家到内地进行指导和培训。培训形式可以包括课堂教学、实地操作、案例分析等。定期举办粤港护理人员交流论坛和研讨会，分享护理经验和最佳实践，促进两地护理人员的交流与合作。通过与香港的专业护理机构合作，开展跨境培训项目，可以有效提升内地护理人员的专业技能，满足香港长者的特殊需求。尽管在实施过程中可能面临协调难度、经济成本和人员流失等挑战，但通过建立合作机制、设计系统培训课程、提供政策和资金支持等措施，可以有效应对这些风险，确保跨境培训项目的高效实施，进而提升粤港跨境养老服务的整体水平。
(3) 破解养老服务结构性失衡
加强养老服务基础设施的建设和优化，包括加大养老服务设施的投入和建设，特别是针对独居和失能老人的服务设施。同时，推动养老服务模式的创新，提高养老服务的可获取性和质量。例如利用物联网、大数据、人工智能等现代科技手段，开发智慧养老系统，实现健康监测、紧急救助、远程医疗等功能。推广智能设备在养老院和社区的应用，如智能手环、健康监测仪、智能家居等，提升养老服务的科技含量。建设社区养老服务中心，提供日间照料、康复护理、文化娱乐等服务，使老年人在熟悉的社区环境中得到照护。鼓励社区与医疗机构合作，提供上门医疗服务和健康管理。此外，加大对养老服务人才的培养和引进，提升养老服务专业化和人性化水平，满足长者多样化的养老服务需求。
基金项目
1) 肇庆市哲学社会科学学科共建项目课题“数字乡村信息基础建设推进肇庆城乡融合发展的路径研究”(项目编号：24GJ-217)；
2) 广东理工学院科技项目课题“粤港澳大湾区养老产业协同发展研究”(项目编号：2021GKJSK012)。