1. 引言
海洋，地球上最广阔的水体。从远古文明时期的捕鱼晒盐，到大航海时代的商业贸易、地域交流，再到工业文明时代的海洋资源开采、远洋航行，人类的文明史也是一部海洋开发的历史。
鉴于海洋的特殊性质和重要地位，“污染海洋不能被视为被默许的自由”已是被国际社会普遍接受的原则。2019年，国际消除持久性有机污染物联盟(International Pollutants Elimination Network, IPEN)发布了《海洋污染物指南》：全世界每年约有多达200亿吨通常未经任何初步处理的废弃物最终进入海洋，对于海洋、海洋生物，以及依靠海洋来谋生并创造出海洋文明的人类而言，海洋污染物正在深刻影响他们。中国科学院研究团发布的《2022年全球海洋环境变化研究报告》中提及，当前海洋物理环境的显著变化严重威胁着海洋生态环境与人类可持续发展。海洋特殊的物理特性意味着海洋污染大多都是国际性的跨界污染，一国的海洋污染不仅会维护污染物来源国的海洋生态环境和其海洋经济发展，还会随着洋流的扩散而这一性质也让跨界海洋污染的防治及海洋环境保护国际合作的行动亟待提上日程。而在现实层面，各国际主体在海洋领域的利益冲突和利益博弈阻碍了世界海洋环境保护和海洋污染防治的进程，跨界海洋污染防治的国际合作仍是世界各国及国际组织的重要课题。
2. 跨界海洋污染概述
(一) 跨界海洋污染的意涵
从类型学的角度来看，跨界环境污染是跨界环境损害的一个子集。1982年，国际法协会在蒙特利尔通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》中提出了跨界环境污染的定义：污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的结果。1996年，联合国国际法委员会第48届会议专题工作组向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》中则使用了跨界环境损害的概念，将其定义为：指对起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论有关各国是否有共同边界。2006年，《关于危险活动造成跨界损害中的损失分配原则草案》中也对跨界损害进行了相似的定义：起源国外对一国管辖或控制下的领土或其他地方的人身、财产或环境所造成的损害[1]。
关于海洋污染的定义则更侧重于强调其水体特性和污染来源，联合国环境规划署(UNEP) 2017年发布的《海洋可持续发展目标政策简报：海洋污染》中给出了海洋污染的定义：海洋污染是由于故意或意外地排放未经处理的废水、倾倒固体废物和其他废物被污染的径流直接进入我们的河流和沿海水域而造成的海洋环境损害。《联合国海洋法公约》第一条则对海洋环境污染进行了更为详细的阐述：人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响1。概言之，跨界海洋污染是指以直接或间接的形式、故意或意外地将有害的物质和能量引入海洋，对起源国及其外其他国家或地方的海洋生态环境和其他人身财产权利造成损害的一种环境污染形式[2]。
海洋的物理特性使得跨界海洋污染性质有其特殊性。全球海洋是一个互相连通、彼此联系的整体，具有整体性特征，洋流的运动让污染物并非在到达某一海域后即处于静止状态，而是会随着海水的流动蔓延、扩散，因此，跨界海洋污染天然具有国际性的特征。海洋的广阔面积也赋予了跨界海洋污染波及范围广、可控性低的特征——一方面，海水的流动性让污染可以扩散至任一海域；海洋生态系统的自然活动很难预测，人类更是难以控制其发展态势和动向。上述特征反映在跨界海洋污染的治理上，则表现为该种污染类型的持续时间长、损害程度严重、治理难度巨大。
(二) 跨界海洋污染的国际法规制
跨界海洋污染不同于一般意义上的环境污染，其造成的污染后果不仅会影响本国，更会跨越国界影响全球公域的生态系统稳定。各主权国家的国内法无法全面约束造成跨界海洋污染的行为，也无法从国际责任的层面对需要承担相关责任的国家、法人和自然人进行归责并向其求偿，更无法在跨界海洋污染防治的过程中给予给行为主体法律支撑、提供法律依据，因此，跨界海洋污染属于需要国际法规制的领域。
1) 国际习惯法
根据《国际法院规约》第三十八条的规定，国际习惯是指“作为通例之证明而经接受为法律者”，即同时符合学理上所称的“物质要素”和“心理要素”的国际惯例[3]。从海洋环境保护的角度出发，自海洋法发端之时，古罗马法就有海洋是“大家共有之物”的法谚，人类文明的不断发展让“海洋不得被肆意污染”成为各国际法主体普遍认同的国际习惯。
国际海洋环境法基本原则作为海洋环境保护领域的基本准则，集中体现了立法者对于海洋环境保护活动的本质和规律性认识，也高屋建瓴地对海洋污染进行了规制。其中国家主权原则中有关于“尊重他国海权和环境权益，不得损害他国的海洋环境”的规定，这一原则是国际法基本原则在海洋环境保护和跨界海洋污染防治领域的具体演绎，业已成为国际海洋环境法的一部分。该原则要求各国在维护和行使本国的经济主权、海洋权利时，以不得损害他国的海洋环境为前提，而跨界海洋污染及其产生的国际性后果恰恰违背了这一原则。
2) 国际条约
随着海上原油开采和远洋贸易兴盛，核工业发展迅速，海洋进入深度开发利用的时代，全球范围内的海洋污染愈演愈烈，国际海洋法立法需要对跨界海洋污染给出更为具体细化的规定。
1982年《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS)正式通过，关于跨界海洋污染及海洋环境的保护和保全的问题，主要集中在UNCLOS的第十二部分。UNCLOS设专章来规定海洋的环境保护问题，这对全球海洋环境的保护具有开创性的意义。第十二部分主要包括海洋环境保护的一般规定，海洋保护的全球性和区域性合作，海洋保护技术援助，防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和立法，公约的执行和保障办法，缔约国责任等内容2。从条款上来看，各条款分别澄清了国际海洋保护的具体内容：第192条，具体说明了各国需履行保护和保全海洋环境的义务；第193条，指出了各国享有开发其自然资源的主权性权利；第194条，则是关于防止、减少和控制海洋环境污染的措施；第195条，涉及对造成跨界海洋污染行为的规制，相关国际法主体有“不得将损害或危险或转移或将一种污染转变成另一种污染”的义务[4]。
UNCLOS给出了海洋环境保护和环境治理总体规则和框架，针对具体的跨界海洋污染，在国际公约层面也有了进一步的立法。针对污染物的管制，联合国环境规划署于2001年通过了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》；针对危险废物的跨界转移，UNEP于1989年通过了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》以规范各国际法主体处置危险废物的行为。上述两公约并非局限于规制海洋污染，而是从管制污染物的角度约束了向海洋排污的行为[5]。船源性海洋污染的国际立法在时间上更为领先，1954年，伦敦防止海洋污染第一次国际外交会议通过了国际海事组织制定的第一个公约——《防止海洋石油污染国际公约》，这也是海洋环境保护的第一个多边公约。其后，《防治船舶造成污染国际公约》《国际油污防备、反应和合作公约》《国际海上运输危险和有毒物质损害责任和赔偿公约》《国际船用燃料油污染损害民事责任公约》也相继签订并生效。关于海洋倾废问题1972年签订了《伦敦倾废公约》，该公约就管控海洋倾废制定了一系列的国际规则和标准。
3) 其他国际法规制
除去上述带有刚性色彩的国际法规则的制约，在全球层面还有许多宣言、计划以较为柔和的方式对跨界海洋污染的防治及海洋环境保护创制了更为可行和制度和实现空间[6]。主要的宣言有：1972年6月在瑞典斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》和《行动计划》；1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》；1995年在美国华盛顿召开的政府间会议上通过了联合国环境署倡导的“保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划”，并发表了《华盛顿宣言》。2017年6月，各国代表在联合国举行海洋可持续发展大会，支持落实《2030可持续发展议程》的海洋可持续发展目标，通过了题为《我们的海洋、我们的未来：行动呼吁》的宣言。相较于有着明确权利义务规定的具体国际法规范，宣言似乎有着更为深厚的理想主义色彩，但是其具有较大的庄严性和意义，被认为可以通过其引起一种强有力的期待，让国际社会遵守它，还提出了多种工作目标和措施，实质上为跨界海洋污染防治的未来制度构架提供了设想并规划了道路。
3. 跨界海洋污染防治中的国际合作
(一) 海洋跨界污染防治国际合作的阻碍
国际环境保护领域的“国际合作”是指，各国际主体通过开展深入合作，一致采取环境资源保护举措，实现保护共有环境的愿景[7]。对于防治跨界海洋污染来说，加强国际合作无疑是行之有效的方式，海洋互通互联的特性也需要多元国际主体之间的通力合作。但是在海洋保护与治理的国家实践中，各国际主体之间的利益冲突使得防治跨界海洋污染的过程存在多种问题和阻碍。其一是各国际主体之间存在利益博弈。防治海洋污染是基于共同的目的和各国的共同国家利益而展开的，但各国在不同的时期付出的财力、人力、物力是不均等的，在投入成本不一致的情况下，各主体国家会优先考虑本国自身利益，而不会将人类公共利益作为国际合作决策的首选项。其二是各主体国家之间的协调问题难度较大。各个海区往往存在地缘或历史上的冲突隐患，各国在参与该海域污染治理的进程中，沟通对话就显得尤为重要。然而，各国之间的政治、经济、文化等差异都会导致本国有自己的立场和态度，统一行动的难度较大。其三是大国和小国之间的地位平等问题。一般而言，在某个项目实现的过程中，大国会承担相对较高的经济成本和责任，这也就在一定程度上意味着，综合国力尤其是政治经济实力较强的国家在防治跨界海洋污染的国际合作中，存在隐性的较高的地位。若不能以独立平等作为国际合作开展的基础，则会大大打击部分国家的积极性，离散国家间合作的共识。
(二) 跨界海洋污染防治中的国际合作路径
从UNEP的实践来看，在国际海洋治理方面，区域性的治理模式是来看最为先进的海洋治理机制。为防治跨界海洋污染，各海域可以因地制宜，选择并构建合适的污染防治合作模式。并在区域性治理的基础之上，增强各区域的交流和合作，在联合国及其下设组织的统筹之下构建国际、区域、国家、地方多层级联动的跨界海洋污染治理体系。
首先，各区域的污染防治国际合作需要协调各方利益，以共同利益为基础实现对各区域海洋跨界污染的共同治理。各国之间总是会存在利益的不一致甚至是对立，因此，合作的准备时期需要进行大量的沟通和协调工作。各国之间需要运用外交方式，采取政府间会议、民间合作、实地考察等多种形式确定具体的合作形式，为具体行动计划的制定打下坚实的基础。各国需要通过沟通对话明确各主体的利益划分，求同存异；也需要根据各国的国情澄清各自的权责关系，合理分工。其次，要充分发挥各国际组织在防治跨界海洋污染的国际合作中的联结和纽带作用。防治跨界海洋污染、保护全球海洋生态环境是一项惠及全球的事业，联合国及下设的组织需要根据其章程和宗旨，发挥其独特的功能。另外，目前各区域的国际组织也在国际社会的政治实践中展现出它们不可小觑的作用，依托已有的区域性组织可以大大缩短区域性海洋治理前期准备的时间成本，大大加快国家合作的进程。而在一些没有区域性国际组织进行协调的区域，则可以采取圆桌会议、领导人峰会的形式，在具体的项目理事会设立之前就项目的准备工作达成一致。再次，国际合作的过程需要国际法的规则，也需要具体法律方案的指导。参考海洋、陆地、大气、水体等的环境治理模式，具体科学的法律框架往往是治理行动的第一步。跨界海洋污染的防治无疑是一场持久战，只有当强制性规范对各主体都有着约束力时，才能保证具体的行动计划得到充分地遵循和有效地实施。最后，防治跨界海洋污染是一项综合性的工作，我们需要科学研究领域更多的学者、团队参与进来，运用现代的科学技术手段对海洋的环境监测、环境评估以及污染之后的环境治理提供更为可靠的依据。
4. 跨界海洋污染防治国际合作范例分析
跨界海洋污染的防治是海洋环境保护的一个重要方面，事实上，当前关于海洋环境保护的国际合作往往是从“保护海洋环境”的整体目标出发，进而在实施具体措施或实现阶段性目标的过程中逐步明确跨界海洋污染治理的子主题。在分析世界范围内防治跨界海洋污染相关的全球性或区域性国际合作的现有模式时，也往往会列举以海洋环境保护为核心，同时具有多维度目标的合作形式。
(一) UNEP倡导的区域海洋公约和行动计划
区域海洋公约和行动计划(The Regional Seas Conventions and Action Plans, RSCAPs)是联合国环境规划署自1974年开始实施的海洋和沿海环境保护机制，也是UNEP海洋环境保护治理框架的核心内容。该行动计划的目标是抗击海洋污染、保护海洋生态环境和海洋资源。UNEP将包括政府、科学界和民间力量在内的利益攸关方聚集在一起，以“共享海洋”为导向，遵循可持续发展目标，通过区域合作，实现对全球海洋的治理与保护。RSCAPs主要提供政府性框架，期望以各区域为单位，解决各海区的海洋“退化”问题，最初其主要涉及海上污染的防治，譬如，海上漏油污染和危险废物的越境转移；目前也关注陆源性的防治。经过四十余年经过的实施，已有146个国家参与到18个区域海洋计划中3。
一个区域海洋计划一般包括环境评价、环境管理、环境立法、机构设置和资金安排五个方面。并非所有的区域海洋计划都由UNEP直接管理，而是通过不同的管理模式对不同区域的海洋治理提供相应的支持。UNEP区域海洋计划的管理类型主要有三种：UNEP管理模式、联合管理模式和独立管理模式。UNEP管理模式是在环境署主导下的区域海洋合作模式，由UNEP提供秘书处、管理信托基金，并提供财务和行政服务，代表性的海域有：里海、东亚海、地中海、西北太平洋、东非地区、西非地区和加勒比海。联合管理模式下各区域的组织有较大的自主权，UNEP不为其提供秘书处，由项目自身或主持该项目的区域组织自行管理其预算资金，采用该模式的海域有：东北太平洋、黑海、红海及亚丁湾海域、ROPME海域4、南亚海域和东南太平洋海域。最后一种模式是独立性和自主权最大的独立管理模式，该种模式的区域框架不在UNEP的主导下建立，而是通过区域海洋项目的全球会议应邀参与UNEP的区域海洋协调活动，代表性海区有：南极地区、北极地区、波罗的海和东北大西洋海域5。区域海洋项目通常以行动计划作为区域合作的基础，此外还会缔结框架公约和具体议题方面的补充协议。行动计划一般由UNEP的下设组织协调各海区延安国的具体工作，在计划准备期间，UNEP通过召开一系列研讨会的模式与沿岸国家协商，并与相关的国际机构和专家咨询机构合作，确定各个行动计划的主要议题和基本框架。防治跨界海洋污染是贯穿区域海洋计划实施全过程的一个重要方案，一方面，UNEP致力于阻断陆地的污染源，并通过建立沿海保护区和海洋保护带的形式，保护海洋生态环境的相对独立和清洁；另一方面则致力于海洋治理，联合各界对污染海域进行监测和治理。
总体而言，区域海洋计划在过去四十余年的实施中成就斐然。它依托区域化组织，用化整为零、以零带整的方式为各海域、各成员国提供了一个海洋治理的合作平台，并在搭建政治化平台的基础上，整合科技和经济力量，实现各海区的综合治理。但是，区域海洋计划也有其局限。其一，UNEP仅通过秘书处参与区域治理，其功能主要局限于前期行动计划的制定和后期行政事务的协调，很难从政治层面给予各成员国更为必要的协助；另外，各个海区的资金主要来自各成员国的会费，项目面临着资金短缺和计划执行困难的问题[8]。
(二) 欧盟区域性海洋治理经验借鉴
从自然地理的角度窥之，欧洲水平轮廓破碎，众多的岛屿和半岛将欧洲大陆的边缘切割成多个内海、边缘海和海湾，这样特殊的自然地理环境使得欧洲文明与海洋息息相关，随着工业文明时代的带来，欧洲利益也更为依赖良好的海洋环境。以欧盟为例，欧盟28个成员国中有23个国家临海，沿海地区人口约占欧盟总人口的50%，沿海地区经济总量也占到欧盟经济总量的近一半，欧盟对外贸易的75%及内部贸易的40%均依靠海运完成。此外，约3%~5%的欧洲国内生产总值来自海洋相关产业。欧洲的海洋活动和产业主要涉及航运、渔业、造船和港口这4个领域，其他的海洋活动和产业囊括(但不限于)航海设备、海上能源(包括石油、天然气和可再生能源)、海上和滨海旅游、水产业、潜艇通信、海洋生物科技和海洋环境保护。这些高度发达的海洋产业是欧盟经济的重要支撑，也助推欧盟成为世界上领先的海洋力量。作为全球治理的重要参与方，欧盟在全球海洋治理中扮演着积极角色[9]。
欧盟的海洋污染防治和海洋综合治理始于欧洲共同体时期，是依托高度一体化的区域性组织实施的。20世界70年代，欧共体及成员国共同参加了第三次联合国海洋法会议，UNCLOS附件九则是为欧共体“量身定做”，被称为“欧洲经济共同体参加条款”。迄今为止，欧盟仍然是UNCLOS唯一的国际组织缔约方，对多个海洋治理国际条约的参与，使其获得了以国际组织主体的身份参与海洋治理的资格。2006年~2009年，欧盟委员会连续通过了《面向未来的欧盟海事政策：欧洲海洋愿景绿皮书》《欧盟综合海事政策蓝皮书》和《欧盟综合海洋政策的国际拓展》(第二份“海洋治理蓝皮书”)，从政策层面奠定了欧洲海洋治理的基础。当前，欧盟海洋治理的核心框架为海洋战略框架指令(Marine Strategy Framework Directive)，它与欧盟其他相关政策和立法——水框架指令(Water Framework Directive)，自然指令(Nature Directives)，共同渔业政策(Common Fisheries Policy)和海洋空间规划指令(Maritime Spatial Planning Directive)共同为海洋治理提供制度保障。为了帮助各成员国执行指令，欧盟通过共同执行战略(Common Implementation Strategy)，不仅制定了一系列标准和方法，还设置了实体的支持机构[10]。在组织机构层面，欧盟内与海洋治理相关的机构则主要有欧洲环境署、区域海洋项目特设机构、欧洲海洋观测和数据网络和国际海洋考察理事会[11]。
欧盟利用政治经济高度一体化的优势，对各成员国及组织内部的资源进行整合调配，以统一的法治框架为欧洲的海洋治理创设了合理的区域性法律治理机制。区域性的海洋治理安排承载了欧洲个性化的海洋治理安排，欧盟成员国之间虽然存在着发展不平衡的问题，但总体而言，欧盟从法律层面形成了对该区域国家的有效约束，并通过有效的资源技术支持，克服了海洋环境治理中的一部分困难，促成了欧洲海洋治理的国家间合作，这种范式也是值得各国际主体借鉴的。
5. 结语
跨界海洋污染防治是各国际法主体共同关心的议题，结合国际实践和区际海洋保护的治理安排，统筹推进全球性海洋治理方向和坚定实施区域海洋计划是当下及未来各利益相关方的努力方向。构建“全球、区域、国家、地方”相互联系的跨界海洋污染防治的国际合作路径需要各国际主体通力合作、协调一致，各区域也应当因地制宜、总结经验、积极探索，构筑更为严谨可靠的国际法框架，为实现“清洁海洋”的目标和可持续发展贡献力量。
NOTES
1UNCLOS, Art.1.
2See UNCLOS, Part Ⅻ.
3See Contributions of Regional Seas Conventions and Action Plans to a Healthy Ocean, available at https://www.unep.org/resources/report/contributions-regional-seas-conventions-and-action-plans-healthy-ocean, visited on 10 Feb. 2023.
4ROPME：Regional Organisation for Protection of the Marine Environment，即区域海洋环境保护组织。ROPME Area Sea (RAS)：区域海洋保护组织区域海区，是指被是被保护海洋区域组织八个成员国巴林、伊朗、伊拉克、科威特、阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国包围的海域。
5See Regional Seas Programme, available at https://www.unep.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/regional-seas-programme, visited on 10 Feb. 2023.