1. 引言
“法律自诞生之初就落后于社会发展”，其自身具有的滞后性，导致难以涵盖社会生活中的所有可规制对象。而概括性的规定可有效延缓法律的“天然”弊端产生影响的时效，即法律规定的内涵可随着社会生活的发展、科技的进步而延伸，从而有效调整相关法律关系。近年来，由于“高空抛物”“抢夺方向盘”“逃避防疫检查”等行为引起的广泛讨论，以危险方法危害公共安全罪逐渐进入大众视野。同时，随着各类新兴产业的发展，新型犯罪层出不穷，案件情形复杂多变，“以危险方法危害公共安全罪”罪状描述较为模糊，在司法实践中被不断适用于各类新型犯罪中，它不仅是刑法第二章的兜底性罪名，更有成为整部刑法“口袋罪”的可能。因此，有必要对其适用问题进行深入研究。
2. 以危险方法危害公共安全罪的扩张适用表现及危害
2.1. 以危险方法危害公共安全罪的扩张适用表现
2.1.1. 立法层面的扩张“基因”
口袋罪由来已久，是指难以确定某一行为是否违反刑法规定时，因其类似于刑法中某一法条所阐述的情形就以该条定罪。我国刑事立法源远流长，而口袋罪在法律长河中一直未能根除，自1979年新中国修订新法以后，也未曾杜绝，最典型的如流氓罪，以当前的眼光回看，该罪概念化空间较大，口袋化特征显著，1997年从流氓罪中离析出来的寻衅滋事罪再度被打上了口袋罪的标签。必须承认，我国刑法中部分条文存在着口袋化的特征，从刑法规定条文来看，以危险方法危害公共安全罪在立法上的确有违背刑法准确性的嫌疑。
刑法第114条、第115条中有这样的表述——“其他危险方法”，“其他”的内容便扩大了法律的概念空间，在某种程度上令条文含糊不清。法律源于生活又植根于生活，刑法条文的规定，可能是出于当年立法背景下重视保护公共安全的缘故，民众也希望通过法律来震慑他人犯罪，公共安全法益保护更甚。此外也有其他因素的影响：当时法学教育尚在逐渐恢复，法学人才短缺，立法跟不上社会变革，在某些领域某些事件只能以国家政策为指导。
2.1.2. 司法层面的扩张适用
近年来，最高法和最高检会同其他部门先后针对妨碍公共交通安全驾驶、高空抛物等行为发布司法解释，将特定行为认定为以危险方法危害公共安全罪。此举无疑印证了以危险方法危害公共安全罪的功能性特征，甚至已经扩张为整个公共安全领域的兜底性罪名。
1) 司法解释对妨碍公共交通安全驾驶行为的规定。2018年重庆万州公交车坠江案将司乘矛盾激化，公共交通安全引发社会高度重视[1]。2019年，最高法、最高检和公安部联合出台指导意见，规定在司法实践中将妨害安全驾驶行为以危险方法危害公共安全罪定罪。在此之前，我国刑法体系中对于乘客在公共交通工具上抢夺方向盘或者与驾驶人员发生激烈争执等行为的定性尚处于空白，该指导意见对维护公共交通安全具有里程碑的作用。
2) 司法解释对高空抛物行为的规定。最高法2019年发布司法解释，故意从高空抛弃物品，可按照以危险方法危害公共安全罪定罪处罚。在此，高空抛物行为所保护的法益如何界定，由于高空抛物行为的特殊性，该行为所损害的对象可能是不特定多数人的安全，也可能是特定人的安全，之所以存在区别，受所抛之物影响较大，若所抛之物具有爆裂性或者属于能够引发第三人实施其他行为导致损害后果具有随机的扩张性，因而导致对不特定多数人的损害，成立以危险方法危害公共安全罪；若所抛之物为非爆裂物，不至于引发损害后果的随机扩张，则该行为不具有危害公共安全的可能，因而不适宜认定为以危险方法危害公共安全罪。2019年司法解释的出台导致高空抛物行为被普遍性地认定为以危险方法危害公共安全罪，该罪的适用数量迅速增长。
《刑法修正案(十一)》新增妨害安全驾驶罪、高空抛物罪，保障了公共安全，实现了借助以危险方法危害公共安全罪到具体罪名的转变，其罪名更有针对性，更能直接表达行为特质[2]。但是，这并不意味着以危险方法危害公共安全罪与妨碍公共交通安全驾驶行为、高空抛物行为的彻底厘清。《刑法修正案(十一)》增设妨害安全驾驶罪、高空抛物罪，是对社会公众关切的回应，说明本罪过度扩张适用问题已经引起立法者重视。但同时也引发了新的问题：法定刑配置存在相当大的差别，关于这两类特别设立的罪名其保护的法益与公共安全之间的关系如何，导致妨害公共交通安全驾驶行为和高空抛物行为在定性上遭遇困难。
2.2. 以危险方法危害公共安全罪扩张适用的危害
以危险方法危害公共安全罪扩张适用虽然在一定程度上满足了社会需要、能够及时打击犯罪。但是，由于该条款“与生俱来”的兜底功能性特征，囊括了越来越多的犯罪行为，所带来的危害也不容忽视。
2.2.1. 法律的可预测性降低
以危险方法危害公共安全罪的扩张适用极易导致民众对该罪的预期降低，使得该罪与他罪之间的界限变得模糊，有时甚至会突破法律规定的构成要件。刑法第3条规定了罪刑法定原则，这项原则是刑法的声明，是不允许动摇突破的底线原则，它是为了保障法治立场得到贯彻而在刑法上所作的制度设计。从形式上看，罪刑法定原则的基本要求是法定化、明确化等，其要求之一是禁止类推适用。类推解释是被禁止的，但扩张解释是被允许的，即可以在国民可预测范围内适当扩大文义范围。2019年两高出台的司法解释，将高空抛物行为认定为以危险方法危害公共安全。其实，大多数的高空抛物行为危害的对象是不特定少数人，不能满足危害公共安全罪的构成要件，如若因为社会舆论的影响，过度地扩大解释，极有可能导致法律滥用，使罪刑法定原则受到冲击。
2.2.2. 刑法适用平等原则被破坏
平等是刑法的基本原则，法律面前人人平等，定罪量刑时不因犯罪人的社会地位、家庭背景、职业状况、政治面貌、才能业绩的差异而有所区别对待。无论是定罪还是量刑都应反对特权与歧视，行为人职位高低、权力大小、财富多寡都不能影响定罪量刑。而在司法实务中，以危险方法危害公共安全罪的扩张适用，造成了同案不同判的现象，有违司法的公正性和权威性。
2.2.3. 对国家司法公信力造成威胁
从立法角度来看，条文中对构成要件的明晰尤其是“其他危险方法”程度不足，这是司法实践中该罪扩张适用的根本原因。兜底条款的存在能够满足现实需要，基于社会对法律的较高期望，民众往往希望法律囊括社会生活的方方面面，立法者对难以预见的特殊情况无法做出明确规定系法律天然的滞后性；其次，扩张适用也能够发挥刑法保护法益打击犯罪的功能，现实社会的隐藏风险不可计量，各个领域公共安全的现实紧迫性以及公众期待倒逼以危险方法危害公共安全罪扩张适用；最后，受当前网络发展的影响，法学界需要加以重视的问题是“司法造法”和“舆论造法”，司法解释无论出于什么样的社会背景或者原因都不能作出违背法律的规定，而在我国司法实践中已经出现了司法解释效力“法律化”的趋势，违背了我国立法法的有关规定，同时也违背了法治国家建设所需要普遍遵守的原则。对这种现象，应当通过合法性审查等及时规避，同时注重法律的修、改、废，强化法律的时效性，关于“舆论造法”，这部分影响有积极一面，也有消极一面，针对民众可能存在误解的事项，应由权威机关及时作出相关解释，防止民众对参与立法事项的削弱，或者民众的部分错误观点左右立法。
3. 以危险方法危害公共安全罪扩张适用的成因
3.1. 司法人员对法条解释观点不同
我国地广人稠，各地各民族风俗习惯不同，受历史文化因素的影响，司法实践难免产生各种差异化解读，加之政治和社会舆论的干扰，部分司法人员在理解法律精神和司法政策时可能出现偏差。比如，对于一些易与以危险方法危害公共安全混淆的做法产生误解和错误定性。本罪的构成要件“以其他危险方法”“危害公共安全”的含义和外延均不明确，为本罪成为口袋罪提供了滋生土壤。通过案例分析，实务部门往往把危害公共安全但未构成其他特定犯罪定为以危险方法危害公共安全，以致本罪几乎涵盖了刑法分则中未明确规定的所有危害公共安全行为[3]。有学者提出了这样一种观点：判定罪名含义中的定罪并不是刑罚之目的，判定罪名服务于公正量刑，量刑对社会更有意义，若常规判定罪名将导致量刑失当，则可出于公正量刑的需要对罪名进行适度转换[4]。这种用量刑来反推定罪是不可取的，但是它又确实体现了当前为了惩罚而定罪的司法逻辑，而这样做的代价是对适用罪名的规范性要求视而不见。宽严相济刑事司法政策是从深刻反省“严打”政策中演变出来的。“宽”是针对刑罚上的轻缓而言，是指该轻则轻、该重则重，罪刑要相当、要平衡，如果犯罪人有法定或者裁量情节，如自首、立功等，罪行较重的也应轻判，不能仅因被告人的行为违反了轻罪，但造成了不好或负面影响引起较大社会舆论而套用本罪进行规制，罪刑不相当，会违背宽严相济政策的制定初衷。
3.2. 民意主导下的重刑主义思维
重刑，即严刑峻法的制度与思想，大体上可以划分为犯罪和刑罚两个维度，前者包括入罪和出罪，后者包括刑罚的配置和执行[5]。
重刑主义在民众中得到广泛支持有其自身原因。当听到恶性犯罪案件的细节披露时，人们往往会感到愤怒，希望犯罪者受到严厉的惩罚，网络用语“不要问，问就是死刑”，既带有戏谑的成分，也反映出民众对恶性犯罪的零容忍，他们希望法律能够严惩罪犯。在重刑主义思维的支配下，存在着诸多司法风险。比如，冤假错案发生的概率大大增加，民众对犯罪者极度歧视，这既有可能导致其在出狱后面临更大的困难，增加了他们再犯罪的可能性。此外，随着人们风险意识的提高，民众普遍要求政府更早介入危险，及时预防、处理危险，基于此，具有兜底性的以危险方法危害公共安全罪似乎成为最佳选择。具体表现为某些危及民众安全的行为引起民愤，民众希望通过重刑来制裁实行者、震慑其他人再犯。尤其是一些案件被媒体包装后曝光，引起民众通过网络随意“审判”，倒逼司法裁判。近年来，民意在法律运作的过程中，逐步深入每个环节，并对法治进程产生影响。当民众看到媒体曝光的案件(非官方报道)后，受误导、煽动等因素影响，倾向基于道德标准来期待行为人所应受到的处罚，有时会基于不完整信息，具有不理智性、滞后性、不稳定性等特点。
4. 以危险方法危害公共安全罪限缩适用的优化路径
4.1. “公共安全”的认定标准
明晰危害“公共安全”认定可供选择的标准。本罪的客体是公共安全，公共安全，顾名思义，包括“公共”和“安全”两个方面。“安全”一词，在辞海中本为“安稳”之意[6]。随着社会的进步，法学的发展，“安全”一词被应用到刑法学领域，则被解释为没有危险，不受威胁。“安全”从本质上而言是一种秩序，即有条理、有组织地安排各构成部分以达到正常的运转或良好的外观状态。“公共”一词在《辞海》中被解释为“共同的”，作为刑法领域的术语其含义多被认为是“公众共同所有的”，它是一个形容词性质的限定词。在以危险方法危害公共安全犯罪中，关注的焦点在于公众的辨析。刑法学领域，对“公共”的解读主要存在以下4种学说：不特定人说、多数人说、不特定且多数人说、不特定或者多数人说。
不特定人说采用哲学化、思辨化的方式将“公共”解释为不特定人；有学者指出不特定的涵义不需要强调行为人对实际危害后果的无法预料和无法控制，即行为人主观上的想法并非考量的重点。多数人说采用文义解释的方法将“公共”理解为多数人。学者认为，“多数”是“公共”的核心和精髓所在，不论特定与否，也就是说，“公共”既包括特定的多数人，也包括不特定的多数人[7]。不特定且多数人说认为“公共”的含义由不特定与多数人结合构成，两者缺一不可。只有在性质上满足不特定性，又在数量上满足多数的条件，才认定为危害公共安全[8]。不特定或者多数人说则认为“公共”的含义只需满足不特定与多数人两者其中之一即可。这意味着“公共”既可以涉及不特定人的安全，也可以涉及多数人的安全。虽然四种学说相互区别，但是却为我们提供了破解“公共”应有含义的两条路径——“不特定”和“多数人”。
关于“不特定”，即行为可能的侵害对象与可能的危害结果具有非确然性，这种非确然性形成于行为发生时。众所周知，特定性与不特定性是一组对立的概念，但同时也存在着统一的因素。不特定性与特定性相互依赖，在一定条件下相互转化，在具体的危害公共安全行为的发展过程中，既存在着不特定性因素，也存在着特定性因素。随着犯罪行为的推进，不特定性因素的量往往因方法、时间、地点等环境条件的改变而逐渐减少，不特定性也会逐步向特定性转化[9]。具体而言，危害公共安全的行为在发生伊始，无论行为人主观上是否具有确定的针对目标，行为最终可能侵害的对象与可能造成的后果是不确定的，具有充分的非确然性。随着犯罪行为与客观世界接触的深入与联系的紧密，不特定性因素的量逐渐减少，特定性因素的量不断增加，直至行为可能侵害的对象与可能造成的后果最终确定。非确然性在犯罪行为终结之时势必会烟消云散，但是我们不能以行为最终侵害的对象与造成的后果来否定这种非确然性，相反可以通过这种确然性逆推出行为发生时对公共安全侵害的非确然性。不同于危害公共安全罪，故意杀人罪、盗窃罪等侵犯公民个人人身安全、财产安全的犯罪从行为发生时甚至犯罪意图产生之时，受侵对象与危害结果便已经相对确定，自然也不存在行为过程中非确然性因素向确然性因素的转化。危害公共安全行为的“不特定性”本质上是一种可能性，这种可能性必然形成于行为起点处，存在于行为的整个发展过程中，并最终在行为终结后转化为现实性，且不以行为人的主观状态为转移。
关于“多数人”，将“多数人”形式地认定为受侵对象的多数性，符合我国刑法中主客观相统一原则的要求。以形式意义上多数人的安全来解释公共安全，摆脱了价值判断的干扰，揭示了公共安全的事实层面，反映了犯罪客观方面的情况，进而要求在评价行为是否危害到公共安全时，观察其是否危害到一定数量的社会个体的安全。倘若采纳“危害结果是否具有随时扩展的现实可能性”的“多数人”判断标准，无疑会因混入了规范性因素而增加了客观层面事实认定的难度和客观层面与主观层面相互对接的阻力，从而最终导致主客观相统一原则的应用失灵。其次，部分危害公共安全犯罪司法解释的有关规定体现了“数量”标准。无论是《最高人民法院关于审理破坏电力设备刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条中规定的“造成一人以上死亡、三人以上重伤或者十人以上轻伤的”、“造成一万以上用户电力供应中断六小时以上，致使生产、生活受到严重影响的”，还是《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条中规定的“造成两千以上不满一万用户通信中断一小时以上，或者一万以上用户通信中断不满一小时的”、“在一个本地网范围内，网间通信全阻、关口局至某一局向全部中断或网间某一业务全部中断不满二小时或者直接影响范围不满五万”，抑或是《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条中规定的“死亡两人以上或者重伤五人以上，负事故全部或者主要责任的”、“死亡六人以上，负事故同等责任的”，都以具体的人数作为行为定性和区分的主要标准。将“多数人”解释为受侵对象达到了一定数量，既实现了与相关司法解释的协调与呼应，也提高了司法的可操作性，至于“多数人”对于量的具体要求，在存在相关司法解释的情形下应当遵循其规定，若尚无法律解释的，则以“三人或三人以上”为宜。
综上所述，笔者认为，对“公共”的解释，应当以“不特定”或“多数”为核心，满足二者的方才符合“公共”的内涵。其中，“不特定”的重点是事态有随时向多数、不确定范围蔓延的可能性；“多数”则是基于数量上的考量，没有具体范围要求。
4.2. 危险方法的认定标准
“其他危险方法”是行为的客观表现形式，是判断是否构成本罪的核心，正确的做法是根据同类解释规则，本罪中的“危险方法”必须与《刑法》第114条并列规定的其他犯罪行为危险性相当[10]。所谓同类解释，是指对相关要素进行列举之后将其归为某一般类别，该一般类别应当与所列举之要素属于同一类型。江溯学者在针对司法案例统计分析的基础上，依据行为的危险程度，将其他危险方法危害公共安全分为行为工具与手段极端危险型、高度危险行为直接针对公共人身安全型、高度危险行为被强化型[11]，综合刑法规定的“危险方法”种类以及该罪所保护的法益研究，“其他危险方法”应当具备以下特征：一是紧迫性。行为有导致公共安全受到侵害的现实的直接的危险，而非抽象的间接的，放火、爆炸等行为都直接作用于具体的人或物，其他危险方法作为与其性质相同的行为，也应当具有紧迫性的特征。二是物质性。造成的危险应当是物质性的，而非精神上的紧张不安，诸如传播虚假恐怖信息的行为造成群众恐慌，并未造成物质性损害后果，因而并不属于其他危险方法。三是蔓延性。这是指行为终了后，造成的危险仍有可能进一步扩大，可能造成的结果是无法预测与控制的，具体而言，放火行为实施后火势蔓延到什么程度，可能造成多大的损害范围是无法预测的，爆炸、决水等亦是如此，其他危险方法也应当具有此种蔓延性。
5. 结语
以危险方法危害公共安全罪的设置是为了对当前无法预料的犯罪行为进行周密的预防，所以立法上带有开放性，但在司法实践中，评价标准难免存在差异，有时可能影响法律的权威性。因此，要防止问题再发生，就要从立法和司法两个层面去妥善解决，杜绝过度扩张适用，让入罪、定罪有法可依，更好地指导司法实践。本文所作的研究有限，还需要更加深入的思考，体系化的方法解决以危险方法危害公共安全罪在司法实践中出现的问题。