1. 引言
高校是开展教育的关键场所，肩负着培养社会主义建设者和接班人的重任，而高校的安全保卫工作则是开展教育科研等高校诸多职能的前提条件。进入新世纪以来，高校环境愈发复杂，安全事故发生频率明显增加，发生类型更为复杂。盗窃和诈骗为代表的财产性案件频发，校内交通事故明显增多，消防安全隐患层出不穷，学生自杀自残事件时有发生。安全事故的发生一方面与高校所处的外部环境有关，但也与高校内部保卫工作虚化有关。
2. 高校内部保卫职能虚化的基本特征
相关法规条例明确规定了高校保卫部门的职能范围。1997年国家教委下发的，现在仍然生效的《高等学校内部保卫工作规定(试行)》提出了高校内部保卫工作的9项职能，包括开展宣传教育，预防违反犯罪的发生；严防敌对势力破坏活动，处置突发性事件；落实安全保卫责任制与防范措施，防止盗窃、破坏和治安灾害事故的发生；调解内部治安纠纷，维护治安秩序；对校内轻微违法人员帮助、教育；及时报告校内刑事、治安案件，保护发案现场；管理校内暂住与流动人口；参加社会治安综合治理工作；处理扰乱校园秩序的人员。2004年《企事业单位内部治安保卫条例》的规定相对更为简略，强调建立必要的治安防范设施，对重要部位进行重点保护，消除治安隐患，及时处置治安案件、涉嫌刑事犯罪的案件等。
结合政策和实践，目前高校安全管理部门的职能包括三项：安全教育、安全管理与安全服务。这三项职能都有不同程度的虚化。
安全教育职能，是指高校安全保卫部门针对师生开展关于安全、法制、治安等事项的宣传教育工作。但由于高校安全保卫部门在宣传生态上缺乏行政权威性(与公安部门、消防部门相比)，在宣传实践上缺乏高效有力的队伍，保卫干部与高校师生在文化层次上有较大差距，在宣传教育中难免处于既不好做，也做不好的窘境。导致宣传教育工作出现较为明显的形式化问题，往往需要签到、指派等形式推动师生被动参与，宣传效果不理想。
安全管理职能，指的是高校安全保卫部门通过管理手段和制度维护校园治安秩序、预防违法犯罪事件、开展安全检查监督等。从对象而言，包括治安管理、消防管理、户口管理、交通管理、危险品管理、保密管理等。但受限于管理权限的缩减以及管理范围和内容的复杂性，安全管理职能出现了不同程度的虚化。具体而言，随着高校保卫部门公安属性的剥离，实际上保卫部门对于校内治安管理已不具备执法权，高校保卫机构在日常工作中，无论是对内还是对外，所实施的管理手段几乎都缺少强制力和约束力，更多时候只能采取劝阻的方式。虽然相关条例要求高校保卫部门制止本单位违法行为的发生，但由于缺乏相应制止方式的细化和界定，经常处于“管则违法、不管则失职”的尴尬局面[1]。比如校内交通管理，保卫机构对校园内违章行驶的现象几乎束手无策，教育纠正往往不能起到任何作用。此外，涉及消防管理、危险品管理等内容，管理实践往往需要基层院系的高度配合，保卫部门缺乏专业化的、独立开展工作的能力。
安全服务指的是高校安全保卫部门向师生员工提供安全服务。包括提供紧急安全救助服务、困难求助服务、公共安全服务等工作。一般而言，高校保卫部门能够在第一时间到达现场提供安全服务，具有较高时效性。但由于高校的相对封闭性，对安全服务的需求的频度较低，某种程度上限制了安全服务职能的发挥。
3. 高校内部保卫职能虚化的原因
从历史发展看，高校保卫部门逐渐从公安派出机关转化为内部保卫部门，其所拥有的管理权力随着时间的推移逐渐减少。相关法规条例虽然规定了高校保卫部门的职责，其面临的任务也是日趋复杂的，但是却没有明确赋予相应的管理权力，出现明显的权责不匹配。再加上内部保卫队伍建设的滞后，从而出现了高校内部保卫职能虚化。
3.1. 管理权力的剥离
高校内部保卫工作职能虚化的虚化与其管理权力的剥离有密切关系。建国以来的相当长的一段时间内，高校的安全保卫部门具有双重属性，既是高校内部职能部门，也是公安部门的派出机关。1950年中央人民政府政务院《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》规定，保卫组织列入各该部门的编制系统内，成为各该部门的组成部分之一，是“公安部门派出的代表机关，执行国家公安机关的权力”[2]。之后，1962年公安部印发的《保卫处科工作细则(试行草案)》、1985年印发的《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则(试行)》，1988年公安部、国家教委、劳动人事部、财政部印发的《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》等相关文件都明确高校保卫部门既是公安机关的派出机构，又是该学校的职能部门。
90年代之后，高校保卫部门对高校内部安全管理工作开始转向预防和辅助的地位。《刑事诉讼法》与《治安管理处罚条例》收回了基层保卫组织的刑事侦查权和治安管理权。1994年国务院下发了《国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》明确指出：由于公安机关是国家政权的重要组成部分，是具有武装性质的治安行政力量和刑事执法力量，所以原则上企业事业单位不应该设立公安机构。对于那些已经设立了公安机构的企事业单位，应按照政企、政事职责分开的原则，从实际情况出发，分别予以撤销或调整，由企业事业单位的治安保卫处(科)等内部治安保卫组织负责单位内部的治安保卫工作。到了2002年，基于校园治安状况恶化的态势，国家又出台了《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》，明确提出要在重点高校派驻公安机构，高校派出所改组为行政派出所，列入公安行政编制。但由于校派出所的经费和编制都要由地方公安机关承担，除上海市将已建的高校公安机构一律改制为行政派出所外，多数省、市均没有认真地贯彻落实。
3.2. 复杂的现实形势
高校内部保卫所面临的形势不仅仅是校内各种因素相互作用的结果，同时还是学校内部因素与外部环境相互作用的结果。总的来看，高校内部保卫面临的现实形势日趋复杂[3]。
第一，校内人员规模增大，机构更加多元。一方面，扩招使得在校学生数有了较大规模的增长，而且在就学层次、民族方面更加多样，留学生也显著增加，文化冲突的潜在可能大大增加。另一方面，高校后勤的社会化使得校内工作人员明显增加，校园商业活动的发展也使得流动人员和非学校人员大幅增加。
第二，校园环境日益复杂，校外环境更加严峻。对于校内环境而言，校内机动车与非机动车显著增加，交通安全问题日益突出。同时随着学校办学时间的增长，校园家属区与学校的联系逐渐减弱，非教职工数量大幅增加，与在校学生的冲突日渐增多。对于校外环境而言，校园周边无证摊点、出租房屋、网吧等场所增加，成为治安、刑事案件高发地，增强了校外环境的不稳定性。特别是新建校区往往地区远郊区或城乡结合部，相对周边安全管理配套不完善，安全管理风险更大。
第三，社会文化风险明显加大，学生心理问题更加凸显。一方面，中国社会正处在改革深水期和经济转型期，、社会、文化冲突明显加剧，道德水平有所下降，社会各层级张力明显增加，对学校带来较大的冲击和影响。另一方面，学生思想活跃，但又缺乏足够的经验和自我控制力，受多元文化和网络信息的冲击的同时，就业压力明显增加，因而学生很容易产生孤独、焦虑等心理问题。
3.3. 保卫队伍的弱化
从现实情况看，高校保卫部门出现了明显的二元分化，即分化为干部队伍和保安队伍。两支队伍都难以适应现实需求，而且分化形成的二元格局也进一步增加了管理难度，削弱了队伍安全保卫的能力。
其中干部队伍来自行政色彩浓厚的管理部门，主要由具有编制的人员组成，素质相对较高。对于干部队伍而言，受传统观念的影响，许多高校把等待安置的退伍军人、以及各类在教学、管理岗位上难以安排的人员大量“充实”到安全保卫部门，致使安全保卫干部队伍文化素质不够理想，很难与高校的文化知识氛围与人际交往所需要的环境相适应[4]。
而一线执行队伍则来自外聘的保安队伍，主要由社会化招聘人员构成，大多属于临时招募、组建的团队。这些安保人员没有固定编制，也没有相应考核标准和考核期限，学历一般为专科及以下。总的来看，人员结构比较复杂、文化素质较差，只能够胜任门卫、监控、巡逻等简单任务，缺乏应急处理能力。同时，高校安全保卫部门聘用的保安工资水平普遍较低，缺乏有效的激励机制，但工作时间长、难度较大。因而，保安队伍大多既缺乏认真负责的服务意识与积极主动的工作热情，人员流动性也较大。
显然，两个方面的队伍都难以适应复杂的校园安全工作要求，而且这种特殊的二元格局，导致干部脱离了一线事务，缺乏对安全保卫工作的直接介入，而一线队伍则缺乏具有决策权和主观能动性的中坚力量。可以说，二元分化格局导致高校安全保卫工作缺乏行之有效的安全管理机制，出现“头痛医头、脚痛医脚”的管理模式，缺乏应对危机的能力，呈现出防范手段单一、事前预警难以推进、事后防范处理滞后、与师生缺乏互信等现象。这些现象又使得高校师生和其他职能部门更倾向于减少对保卫部门的期待，较严重的事情直接诉诸于校外公安部门，较轻微的事务更倾向于自己内部解决。久而久之，保卫部门所能发挥的作用就越来越不受重视，工作人员内心对待工作会滋生一定消极情绪，形成恶性循环[5]，从而进一步加剧了部门职能的虚化。
总之，由于高校保卫部门管理权限的缩减，导致了安全保卫队伍的弱化，而安全保卫队伍的弱化必然导致部门职的虚化。
4. 高校内部保卫职能虚化的应对策略
综合来看，消除高校内部保卫职能的虚化，需要从顶层设计、队伍建设、能力培育三个方案做出努力。
4.1. 完善保卫工作的顶层设计
高校保卫工作千头万绪又责任重大，必须通过顶层设计来加强统筹协调与制度建设，具体来说包括以下方面。
第一，把安全保卫工作放到学校工作的更突出位置。高校决策层要更加重视安全保卫工作，树立红线意识，把安全保卫工作放在学校发展的更重要位置。真正把平安校园创建工作渗透到学校各项工作中去，形成“事事离不开安全保障、人人关注安全管理、方方面面支持安全工作”的良性局面。
第二，建立安全管理领导小组。安全保卫工作需要多部门协同配合，因此要在校级层面建立跨部门领导机构来加强统筹协调。一般而言，可以建立校领导牵头，保卫、后勤、物业等多部门参与的安全管理领导小组。以领导小组的名义完善跨部门安全管理机制，开展抽查、普查及不定期巡查相结合的安全工作检查，全力保障师生的安全和校园的稳定。
第三，健全完善校园安全管理制度。结合校园安全保卫热点，系统梳理、逐步健全校园治安综合治理、消防安全管理、交通安全管理、突发事件应急管理等各项工作制度。按照法定职责的要求把安全责任分解、落实到学校各部门。进一步强化二级学院的安全责任制，增加学院对校园安全管理工作的关注力度和支持力度。
第四，完善应急管理机制。完善校园突发应急事件的处理预案是提高安全保卫能力的重要方式。要充分考虑可能存在的隐患和险情，分门别类制定系列应急处置预案。通过实际演练不断完善应急预案的可行性与实效性，不断细化处理预案，形成可靠有序、科学有效的应急机制。确保应急事件发生时，第一时间调动人财物予以应对，更高效的实现事故预警到事后处理各个环节的工作。
4.2. 加强保卫队伍的建设工作
一切工作都需要以人执行，保卫队伍的建设是加强高校内部保卫职能的关键环节。其中内部保卫队伍包括行政人员为主体的保卫干部队伍、以外聘人员为主体的保安队伍和以学生为主体的志愿者队伍，因此加强保卫队伍建设要从三方面入手：
第一，打造一支高素质的干部队伍。定期开展干部队伍的思想教育，提高保卫干部对安全保卫工作职责和意义的认识，使其意识到自己身兼思想政治工作者、教师、管理人员三个角色的工作，加强其工作积极性、主动能动性。组织干部队伍参加有关安全、治安、消防、政保等各类业务培训，加强其业务能力。将保卫干部的目标管理与过程管理相结合，有针对性地把各项工作进行目标分解、责任到人，强化岗位责任意识，着力提高在治安管理、依法行政方面的工作绩效。
第二，加强保安队伍建设。重视保安队伍的业务学习，定期开展责任意识教育，明确工作职责与工作任务。完善规章制度，加强岗位考核，健全按岗分薪机制，激发工作动力。适当提高保卫人员待遇，选取优秀典型进行物质奖励，同时加强基层保安人员精神鼓励与荣誉奖励，形成比学赶帮超的良好氛围。坚持岗位练兵，开展演习演练，针对性地组织保安队伍开展校园治安防范、消防演练、突发事件应急处置方面的实战训练，逐步形成常态、长效机制，不断强化队伍的业务、技能水平，提高队伍的实战能力。
第三，加强志愿者队伍建设。推动保卫处通过勤工助学平台招募治安志愿者，有针对性地组建学生志愿者队伍。志愿者一方面辅助开展日常巡查与信息收集工作，另一方面也作为应急事件的后备力量。对于志愿者队伍，学校应联合派出所与消防队开展内容丰富、形式多样的专业指导和专题培训，进一步全面提升学生志愿者队伍的安全综合素质。
4.3. 提高安全综合治理的能力
全面加强安全保卫部门的综合治理能力是增强部门职能的重要方向。
第一，完善防控平台建设。随着校园安全事故的多样性变化，有着越来越隐蔽、技术含量越来越高的特点，单纯依赖人力的增加难以应对日趋复杂的趋势。因此必须加强技术手段的运用，搭建完善的防控平台。一方面要完善校园监控平台。通过监控等技防手段，弥补安保队员巡逻时出现的控制盲点，做到安全管理不留死角，进一步加大安全防范效果，为相关案件的处理提高重要依据。另一方面要建立信息共享平台。通过电子化、信息化的方式，加强信息的传播与共享，提高跨部门协同效率。同时也可以让在校师生了解相关安全政策、规定，并获得有效反馈。
第二，加强与师生的沟通交流。高校内部保卫要多倾听师生意见，认真对待基层与其他部门的意见建议，提高师生认同度，减少对抗性管理。首先要加强与各学院党委、学生辅导员、校、院团学骨干的联系，不断丰富信息收集方式、拓展信息收集渠道、畅通信息反馈通道。其次要积极收集在校学生对保卫工作和其他影响到校园稳定和发展的意见和建议。推动保卫干部深入学生当中，通过走访听取学生的意见建议合。最后要定期开展与教职工的研讨会，收集各部门、各学院教职工的意见，了解他们对于安全管理工作的看法和意见。在沟通交流的基础上，结合实际组织安全管理专题研究，着眼于发现问题、寻找隐患，通过持续的专项调研不断完善内部工作机制，提升应对问题的能力。
第三，健全警地合作机制。学校的安保部门虽然主要肩负着校园安全保卫，但是由于校园环境的特殊性和开放性，单一主体很难杜绝校园安全事故的发生。由于社会办学的趋势使然，校园安全事故的外部影响因素越来越多，而这些单靠校园内部工作很难解决。因此要与校园所在社区的警力实现联动合作，建立起全面的互助互动机制，完善警地协作机制。同时，应结合学校具体情况，开展工作座谈会，主动协调与学校安全保障工作有关的上级或地方各职能部门的关系，争取社会各方对学校安全工作的关注、关心与支持。
第四，强化师生安全意识。任何高校的安全管理都离不开师生的协助，他们既是安全管理的对象，也应该成为安全管理的主体力量。一方面，安全管理部门要尝试多种方式推动学生和教师参与到安全保卫工作中来，既实现自我管理，又能够在参与中增强安全意识。另一方面要加强安全教育。定期开展宣传讲座，帮助师生提高安全意识和能力。张贴宣传海报，营造安全防范氛围。结合学生特点，开展形式创新、寓教于乐的校园活动。