1. 研究背景
2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上指出，“我国的脱贫攻坚战取得了全面胜利，实现了现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决”[1]。在脱贫攻坚时期，党和国家实行扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，实行发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底“五个一批”，探索中国特色减贫道路，创造了减贫治理的中国样本[1]。习近平同志指出：“脱贫摘帽不是终点而是新生活、新奋斗的起点，解决发展不平衡不充分问题、缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕仍然任重道远”[1]。2020年后中国的贫困治理工作过渡到相对贫困治理上。相对贫困较绝对贫困表现出新的特点，贫困治理也将面临新的难点和挑战[2]。相对贫困，即收入显著低于社会平均收入与中位数收入的低收入贫困，但也有其他表现形式的贫困：如以“困”为显著特征的特殊群体贫困、刚性支出或不合理支出过量的支出性贫困、城乡二元结构影响下的城乡流动性贫困、受风险冲击产生的暂时性贫困，以及区域不平衡的发展型贫困等[3]。鉴于此，为了更好的巩固脱贫攻坚成果并与乡村振兴战略相衔接，构建脱贫地区农村相对贫困治理长效机制成为目前中国治理贫困事业的研究重点。
社会保障是保障与改善民生、维护社会公平、实现国民共享发展成果的基本制度保障，完备的社会保障体系更是治国安邦的重要支柱和国家现代化的标配，对国计民生的影响重大且深远[4]。社会保障在中国的减贫实践中具有举足轻重的作用，其既是减贫发展的重要目标，也是实现减贫的重要手段。在脱贫攻坚时期，我国主要采用“输血型”社会保障，发挥社会保障互助共济功能，在脱贫攻坚向乡村振兴过渡时期，采取“造血型”社会保障形式，激发民众内生发展动力。党和国家将社会保障作为保障基本民生、兜住民生底线的重要制度安排并在实践中使之发挥了良好的反贫困效果[5]。
《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出，要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，党的十九届四中全会明确提出“建立解决相对贫困的长效机制”[6]，《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》强调打赢脱贫攻坚战后要谱写好乡村振兴的新篇章，注重脱贫地区人民的生活改善工作，因此脱贫地区的相对贫困治理既是脱贫后续成果巩固阶段又是乡村振兴开局的重要之举，社会保障助力构建脱贫地区农村相对贫困长效治理机制研究更需提上日程。本文尝试在脱贫地区农村相对贫困问题研究的基础之上，探索社会保障助力相对贫困治理问题的机理路径，并进一步提出提升策略。
2. 农村相对贫困问题特征与存在的风险
相对贫困的定义其最核心的观点是指在特定的社会生产方式和生活方式下，依靠个人或家庭的劳动力所得或其他合法收入，虽能维持其食物保障，但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求的状态。相对贫困不同于绝对贫困，相对贫困存在参照标准，不能被消除，每一个发展阶段总是存在着相对贫困。无疑，在巩固脱贫攻坚成果向乡村振兴过渡的关键时期内，相对贫困问题是治贫的关键性问题。
2.1. 相对贫困的特征
2.1.1. 相对贫困的多维性
脱贫攻坚的胜利意味着绝对贫困的消灭，原有的贫困人口在生活质量上面有了一定程度的提高与改善，由生存型需要转为发展型需要。但是相对贫困问题仍然存在，其在教育、医疗、住房、福利、就业发展机会等方面仍处于相对缺乏的境况。相对贫困还涉及知识贫困、精神贫困、能力贫困等多维非物质层面匮乏的问题[7]。贫困的内涵也不再仅仅以物质标准作为指标，更进一步转向对物质、精神、资本、健康等多个维度，相对贫困也呈现出更为复杂的类型。因此，相对贫困并不是单一性的，农村相对贫困人口处于复杂多维度的相对贫困之中。
2.1.2. 相对贫困具有长期性
纵观古今中外，自从私有制产生后，无论人类经济发展和人均收入达到何种程度，相对贫困的社会问题就一直存在[8]。不同于物质缺乏的绝对贫困可以得到消除，相对贫困问题伴随着社会发展的各个阶段，每个发展阶段会呈现出不同的相对贫困问题。尤其对于农村地区而言，农村地区受制于自然环境资源、人力资本、经济发展动能，贫困问题更加凸显。一方面，相对贫困标准具有明显的动态调整性，相对贫困的标准处于一个不断变化的动态参数体系当中，这使得相对贫困的认定更为困难。另一方面，相对贫困人口的分布不仅在农村地区，在城镇地区的相对贫困人口也占据一定的基数。在一定历史时期农村人口会面临不同的贫困风险，农村贫困人口总是处于动态变化之中[9]。
2.2. 农村相对贫困人口面临的社会风险
从社会保障角度分析相对贫困人口面临的风险与挑战。根据马克思主义理论研究与建设工程教材《社会保障概论》，其将人生面临的风险分为生存健康发展风险、健康风险、职业风险与老残风险。在社会风险视角下去审视农村相对贫困人口，其存在的风险程度更高。
生存发展风险，农村相对贫困人口生存风险外在表现为缺乏劳动力，受教育程度低，获取收入渠道狭窄等，导致无法获得稳定的基本收入；发展风险突出表现为缺乏内生发展动力，甚至因贫困导致教育贫困的代际传递；健康风险是作用于人体，对健康有所影响的风险，农村相对贫困人口的健康风险表现在重大疾病以及突发事故，近年来，农村人口健康卫生的慢性病健康风险愈发明显；职业风险，相对贫困人口大多选择从事农林牧副渔第一产业或外出进行务工，农村落后的生产基础设施以及缺乏相对的农产品风险保障，造成收入不稳定，增收渠道单一，外出务工的农村人口工作环境差、收入低、工作替代率高等职业风险更是对脱贫攻坚成果造成严重挑战；老残风险，进入老年阶段身体机能的逐渐衰退与残疾风险，加之农村空心化效应，叠加目前社会保障在农村相对贫困人口仍存在的覆盖对象狭窄等问题。
由此可见，脱贫地区农村相对贫困人口在生产生活上仍面临着巨大风险，为了预防风险的发生，社会保障成为其最有效的解决工具。同时，在巩固脱贫攻坚成果向乡村振兴过渡的关键时期内，探索社会保障助力农村相对贫困长效治理机理路径，发挥社会保障作用，有助于巩固脱贫攻坚成果，助力实现乡村振兴战略。
3. 社会保障助力农村相对贫困长效治理的机理路径
社会保障制度在本质上是一种风险分散机制，在我国具有强制性、普遍性、社会公平性与福利性，其主要功能在于保障公民基本生活、维护社会稳定、促进经济持续健康发展、维护社会公平正义与增进人民福利。社会保障体系由社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚和慈善事业等五方面构成，每一方面都具有不同的反贫困功能属性。党的十八大以来，党和政府注重发挥社会保障在脱贫攻坚中的兜底保障作用，在脱贫攻坚战中坚持开发式扶贫和保障性扶贫相统筹完成了消除绝对贫困的艰巨任务，实践证明社会保障在我国农村反贫困事业中有效发挥了“补血 + 造血”综合脱贫效应。
3.1. 社会保障在反贫困中具有“补血”效应
社会保障能够保障农村贫困人口的基本生活需要，免除劳动者的后顾之忧，不断增进人民福利，在一定程度上预防风险发生，减少损失。现行对于农村贫困人口脱贫的基本标准是达到“两不愁三保障”，为达到此标准，我国采取的社会保障扶贫政策如农村低保制度、专项救助制度、农村困难户教育补贴等在一定程度上缓解了农村低保人员以及边缘困难群体的脆弱性。例如：到2019年底，全国共有1857万建档立卡贫困人口纳入了最低生活保障或者是特困人员救助供养，共有304万人次建档立卡贫困人口获得了临时救助[10]。
3.2. 社会保障在反贫困中具有“造血”效应
社会保障在反贫困中具有“造血”与“活血”效应，农村社会保障体系中的农业生产帮扶保障、就业保障、教育保障等为贫困人员群输送血液，激发内生动力，在增强自身防范贫困能力、促进就业、增强社会参与、提升发展能力等方面产生积极的效能。“造血”型保障是阻断贫困代际传递的有效办法，提高农村地区贫困人口的文化素质，进而增强其发展的内生能力与动力。例如：2019年初核查出的15万建档立卡贫困家庭义务教育阶段孩子辍学问题基本解决学生资助体系中受助学生达到1.06亿人次，累计资助金额2126亿元[11]。综合统计监测和有关调研情况，截至2019年末，累计帮扶建档立卡贫困劳动力就业1213万人；全国开展补贴性职业技能培训1603万人次；阶段性放宽失业保险支持参保职工技能提升补贴申领条件，全年累计向126.1万人次发放补贴20亿元。
各项社会保障政策与措施的实施有效的发挥了“补血”与“造血”的双重作用效应，有效的改善了农村贫困人口的生活质量，提高了其自身发展能力，增强了其抵御风险的能力。在新的经济发展历史阶段，更需探索符合时代要求的社会保障制度，助力农村相对贫困问题的治理。
4. 社会保障助力农村相对贫困治理主要问题与挑战
4.1. 农村社会保障体系尚未健全
一方面，农村社会保障项目仍有缺失。农村地区真正意义上的社会保障体系仅有以城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗保险代表的社会保险制度以及五保供养、低保等社会救助制度，还有一定的社会福利制度[12]。职业保障项目仍然是空白，工伤与失业保险更是在农村社会保障体系中鲜有耳闻。另一方面，农村的社会保障水平低，与城镇相比存在明显的差距。最为显著的是财政资源的配置严重失衡，中央财政对社会保障的财政支出仅占总财政支出的10%左右，其中80%以上的资金投入了城市社会保障建设[13]。农村社会保障体系的缺失与尚待完善必然会对相对贫困的长效治理产生一定的阻碍。
4.2. 社会保障政策与其他社会政策衔接不畅
中国的相对贫困治理主体是一个复杂的多元网络主体，涉及到产业发展、教育就业、社会救助、金融扶持、易地搬迁、健康保障、生态保障等多个领域不同部门之间的相互协作与联结。但目前社会保障的贫困治理政策与其他部门之间存在着衔接不畅障碍，其原因是多元的，不同部门的作用机制、管理方式、贫困人口认定识别等都具有不同的口径。不同部门之间存在的管理体制等方面的差异，社会保障政策与其他反贫困政策在实施过程中仍然缺乏有效衔接，多领域、多主体之间反贫困协作治理能力的薄弱，抑制了政策减贫合力的形成[14]。例如：移民易地搬迁政策与农村低保政策之间往往存在衔接不畅，在开发式解决贫困问题的方式中移民易地搬迁往往能改变贫困群体的恶劣生存发展环境，但当其搬至城镇集中安置时并不能享受城镇低保待遇。
4.3. 地区发展不平衡减弱社会保障贫困治理效能
发展的不平衡给社会保障制度的统一性和公平性带来了巨大挑战[14]，地区发展的不平衡性导致社会保障的水平地区差异，从而破坏社会保障制度的社会公平性。有研究表明：经济增长对社会保障具有正向影响，经济发展显著增强了社会保障支付能力，提高了居民的有效社会保障需求，经济增长能促进就业，进而提高居民收入水平。从社会保障的本质出发是促进社会公平正义的制度，但却因为地区经济发展差异从而导致不同地区社会保障待遇差别扩大。在经济状况相对较好的地区其社会保障待遇高、社会保险负担轻，反之反是。一方面，城镇与乡村的地区发展不平衡依然是显著问题，但同是贫困地区的农村各地之间发展状况也是千差万别。地区发展不均衡而导致的社会保障有所偏斜势必会减弱社会保障贫困治理的效能。
5. 提升社会保障助力农村相对贫困治理的策略
5.1. 做好农村相对贫困人口的识别与分类工作，构建动态监测与发现机制
对于农村相对贫困人口的识别与确认工作是相对贫困治理工作的起始环节。首先各地要抓紧整合现有的政府大数据资源，如农户调查信息、医疗保障支出数据、社会救助支出等数据资源，形成大数据资源优势，充分调动各平台的信息资源[15]。同时，在汇聚各方数据资源的基础之上加快推动农村相对贫困人口识别指导意见的出台，各地的认定标准应根据自身经济发展状况、资源禀赋状况、人民生活水平等多因素进行统筹考虑，采用多维综合方法。其次，构建动态筛选监测系统，农村相对贫困人口动态监测机制的构建应与识别工作做好衔接，基于识别标准来构建动态的监测筛选系统，监测的内容可以是家庭成员健康情况、就业变动、家庭年度收支情况等，对当地贫困标准线以下的群体该系统能够发出预警信号与主动发现，能够及时帮扶，快速高效助力重返贫困的人口摆脱困境，防止规模性返贫现象。
5.2. 加强农村社会保障体系建设，提升社会保障水平
5.2.1. 加快农村地区经济发展，夯实财政基础
经济基础决定上层建筑，社会经济是社会保障的物质基础，经济增长是社会保障财政支出水平提高的必要条件[16]。在乡村振兴战略背景之下，吸引劳动力、资金、技术等要素流入农村地区，发展壮大农村产业发展。加强农村地区社会保障财政统筹，适当提高财政责任的分担比例，优化财政补贴结构，实现财政支出的最大效能。
5.2.2. 完善农村社会保障项目，提升社会保障水平
不断提高农村医疗卫生质量水平，各地应根据实际情况设置合理的救助限额，划定政策范围内医疗救助的自付比例，满足低收入人口对于医疗保障的新需求[17]，加大大病保障制度向贫困人口倾斜。完善社会救助保障，织密社会救助兜底网。重视农村低收入人口的扶助与照顾，对达到救助标准的人口按规定纳入救助供养范围并逐步扩大覆盖范围面；提供更加全面综合的救助服务以满足农村老残病弱群体的基本服务需要，同时确保农村贫困劳动力能有一项专业技能，提高自身的抗风险能力。脱贫地区农村应找准特色产业定位并不断发展壮大，统筹内外项目，注重现代农业技术帮扶，做好产业的长期培育任务。
5.3. 加强社会保障与其他反贫困治理政策的有效衔接
社会保障助力农村相对贫困治理效果的发挥还需要与其他相对贫困治理的政策进行协同配合，需要不同领域多方主体的共同整体性治理，形成政策合力。首先，构建有效的部门协作联络机制，联动协作要以实现部门之间的有效衔接为基础，着眼于制度的整合与衔接，形成政策合力，整合部门之间的交叉与空白领域，减少各项制度管理成本，有效的提高农村社会保障的运行效率，进一步发挥社会保障在农村相对贫困治理中的作用。其次，建立健全制度整合与衔接机制，加强农村社会保障制度的内部整合。内部整合方面，农村社会保障的内部项目之间有相互交叉和并未涉及的领域，有效整合内部项目，有助于减少执行运行成本。
5.4. 实现社会保障普惠性，增强社会保障贫困治理的公平性
“十四五”期间贫困治理工作的主要目标是巩固拓展脱贫攻坚成果，防止规模性返贫，是必须守住的底线任务[18]。从守住底线公正入手，推动中国整个社会保障制度从形式普惠走向实质公平。社会保障城乡统筹发展，突破社会保障的体制障碍，破除潜在的各部门之间的利益联结；推进社会保障制度的一体化进程，不同的社会保障制度有着不同的权益依赖路径，不断有序的推进制度统一体化，有助于城乡居民真正享受相同社会保障制度。不断推进社会保障从形式普惠走向实质公平，用社会保障助力相对贫困治理。