1. 非现场执法实践中问题分析
(一) 电子监控设备的设置与使用程序的不足
道路交通管理非现场执法中运用的监控技术设备，主要作用是在当前行政机关人力资源严重不足的情况下，将部分工作人员从现场的证据搜索、事实认定等传统的工作方式中解放出来。此种证据收集和事实认定方式，脱离了传统的点对点式工作方法，呈现出全方位、全覆盖趋势。由此电子监控设备数量呈现出爆发式增长，依据合法性原则的基本要求，电子监控设备的设置与使用程序缺乏相应法律规制[1]。
我国《道路交通安全法》第三章并未规定执法设备的安装依据，电子监控安装地点、监控设备安装密度、安装决定审批、设备使用标准与程序等需要进行规范的行为都未出台高位阶、高效力的法律法规[2]。各地进行监控设备的配置工作多依据“根据交通执法的实际需要”。该表述具备相当大的解释空间，行政机关具有较大的自由裁量空间。因此在设备使用和执法过程中，各地方对监控设备的设置安装缺乏严格的监督程序，导致设备安装与设置侵权案件频发，直接影响执法公正，进而影响行政机关在社会大众心中的形象。现行规范中对于设备设置和使用相关法律规范有待更精准的界定。
我国并未出台针对电子监控设备、交通标识设置的法律规范，故各地电子监控设备的设置出现不合理的现象。首先，各地的电子监控设备设置布局由于缺乏相应的法律规制，出现“监控陷阱”甚至“暗中执法”的现象[3]。由此可见，监控设备的设置布局等急需更为详细的法律法规进行规制。
(二) 违法事实处理存在问题
1) 审核主体不明确
在大数据智能化时代，电子监控设备运用大大提升违法行为的收集，但是由于电子设备的个体属性，使得数据的收集必然会存在错误。因此对于电子监控设施收集的违法行为数据确有必要设置人工审核主体，进而减少对于当事人权益的侵害。当前法律并未明确规定审核主体，有些地区执法队的队员是由辅警辅助人员组成，由辅警辅助人员将数据处理后录入相应系统，由系统移交交警支队审核处理。根据《公安部、中央机构编制委员会办公室、民政部等关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的通知》规定，警务辅助人员并非人民警察的身份，部分地方规范赋予辅助人员参与行政活动的部分权限。由于交警非现场执法专业程度高、技术性强，授权辅警在技术监控设备的操作、证据的审核、违法行为的认定难以保证执法活动的严谨性和专业性。
2) 处罚对象不精准
我国《道路交通安全法》第114条规定公安机关交通管理部门可以根据交通技术监控记录资料对违法的机动车所有人或管理人进行处罚。如果能够确定驾驶人，也可以依据本法的规定对驾驶人进行处罚。但该条规定无法涵盖实践中违法行为人与接受行政处罚的责任主体不一致的情况。虽然该条规定隐含了在能确定实际驾驶人的情况下处罚实际驾驶人，在不能确定实际驾驶人的情况下处罚机动车所有人或管理人。在某些特殊场景下，例如车辆被盗、被擅自使用、租借、未转移车辆登记等，实际驾驶人与车辆所有人、管理人分离。此种情况下会存在较长的时间差，同时高清电子监控设备并没有那么普及，更加难以确定实际驾驶人。作为第二顺位的车辆所有人或管理人不得不替其他人承担处罚。部分处罚相对人为了不影响自己的利益进而出现了“买分卖分”的现象。除“卖分卖分”现象还存在“借证消分”乱象，后者是实际驾驶人不想接受这个处罚进而主动欺骗行政机关致使与责任主体相分离的情况[4]。
3) 违法事实认定流于形式
现场执法过程中，执法人员在作出行政处罚时，往往是通过已知迹象进行进一步明确调查、取证，这一过程执法人员所采取的经验即是一种“警察思维”或者称之为“经验思维”[5]。这一经验在执法人员的执法过程中起到至关重要的作用。在道路交通管理非现场执法过程中，通过电子监控设备获取的监控记录资料本应是执法人员采集违法事实的“开始”，但是在人工智能系统中，执法人员常年的取证经验难以发挥其作用。“人工智能预审辅助分析系统”通过算法技术将道路交通违法行为编辑成数据代码，若出现疑似具有违法行为的车辆，该系统会将数据代码与采集到的图片信息相比对，通过预审系统进入人工审核阶段，未通过预审的废片会直接予以清除。该系统能够解决目前警力严重不足的现象，但该系统在大大提升效率的同时，会由于电子设备的特有属性使得处理结果过于机械，不具备人类思维和人文关怀，出现处罚不当的情况，进而进入人工审核阶段。
人工审核阶段执法人员只是对电子监控设备采集到的图片或视频进行简单的审核，甚至基于对电子设备的信任，以此对案件做出处罚。《行政处罚法》虽然对非现场处罚证据的认定做出了相应的规定但实践中，执法人员普遍依靠电子监控设备采集到的违法数据进行处罚，对电子监控设备、算法技术所产生的的依赖性使证据认定形式化，使得行政执法过程中主观能动性下降。这种潜移默化的影响使得人工审核这一阶段对证据的认定流于形式。
(三) 违法相对人权益难以保证
1) 告知程序具有延时性
告知程序的延迟性在一定程度上降低了对相对人权益的保障。“杜宝良”案[6]、“高孝云”案1发生争议的原因都是由于行政机关未及时履行告知义务，行政相对人并未及时得知违法情况，进而发生在同一地点被同一监控设备多次拍摄违章行为的情况，产生高额的处罚费用。虽然法律规定了告知程序的相关法条，但各地警力资源配置严重不足，审核程序较慢等原因，相对人实际查收违法信息通知具有不确定性。告知程序的延时性不仅违法了及时告知违法相对人的程序要求，还会侵害相对人后续的救济权利。告知程序的延时性，违法相对人在救济自身权利时因时间的间隔可能出现对于事实记忆模糊，无法根据电子数据资料对违法行为进行陈述、申辩。现场证据因时间具有延时性，导致相对人举证困难，陷入举证不能的困境。
2) 告知违法信息具有不全面性
在大数据时代，短信和APP的方式是将违法事实最快传递到违法相对人的方式，但不排除年长的老年人不看信息，不会使用APP的情况，以及年轻人漏看短信的可能性，这将会使得违法相对人可能会错过维权的时间和信息。行政机关为了提高效率积极应用电子邮箱文件等信息技术方式，将违法信息通知行政相对人。相较于传统的纸质文书文件，电子邮箱文件依赖于较强的技术，电子技术的存在使得电子邮箱文件可能会存在各种不可控的因素。例如行政相对人可能基于技术原因无法接受或者无法打开系统送达的违法信息文件，此时行政决定视为未送达。社会公众目前对于电子邮箱文件的注意力在逐渐降低，由于大量垃圾邮件和诈骗邮件的存在，社会公众不愿打开邮箱进而忽视行政机关送达的文书。交管12123APP应用程序相对于邮件要便利许多，但这种告知方式仍涉及行政相对人主动性、时限性，会导致行政相对人对于违法事实接受不完全，效率不高。
3) 行政相对人陈述、申辩权利被压缩
在传统现场执法过程中，行政机关在作出行政处罚决定之前，能够与行政相对人面对面对话。交警有责任对违法事实和相关证据进行客观和全面的调查验证。行政相对人若对事实有异议，可提出具体的申辩理由，由交警结合违法事实，对相对人的申辩进行处理，决定是否做出行政处罚。非现场执法中，行政相对人无法及时就违法事实面对面陈述申辩，只能通过短信或交管12123APP知悉具体的违法事实。行政相对人通过交管12123APP简单的操作，根据设定好的算法，依据电子监控设备拍摄的照片或视频等电子数据信息直接对违法行为做出行政处罚，而不论违法行为的理由是否符合逻辑。对于毫无逻辑路由的处罚决定作出之前，行政相对人无陈述、申辩的机会。告知程序的延时性，阻碍了相对人及时了解违法事实，进而限制其刑事陈述申辩的权利。
道路交通管理执法方式从人人交互的执法方式升级为人机操作的执法方式。违法行为事实通过短信或交管12123APP送达违法相对人，这种方式大大提高了执法效率。法律赋予行政相对人陈述、申辩的目的是为了保证交通管理部门作出公平合理的行政处罚决定。在非现场执法的背景下，当事人的陈述、申辩权利是在应用程序做出具体行政处罚决定之后行使权利。这与设立相对人陈述、申辩的初衷似乎是相违背的。在交管12123APP平台中，当事人行使陈述、申辩权利时，由于程序设置原因，陈述申辩理由仅有六项，大大缩小当事人陈述、申辩的选择范围[7]。但实践中，当事人陈述、申辩的理由并不限于这六项，若当事人要行使陈述、申辩的权利，只能从这六项中选择，这实质上是变相压缩当事人的救济权利。同时当事人在陈述事实理由时，为了维护网络环境，系统会设置一定的“敏感词”，当事人陈述事实若与“敏感词”重叠则无法完全表述当事人期望表达的事实，甚至影响到整个事实陈述申辩的理由。
(四) 相对人事后救济困难
1) 举证责任设置不合理
交通电子监控设备其本身固有的属性，行政相对人在举证责任上会有所不同。电子监控设备记录违法事实的电子数据，不会筛选数据是否有错。例如：“因交通信号灯故障、监控设备信息不准确或模糊、车牌号记录有误、传感器数据缺失、软件高级认知处理不当”等这些情况都会导致错误的电子数据。针对这些错误电子数据做出的行政处罚本应交通管理部门承担举证责任，当行政相对人针对违法事实提出质疑时，交通管理部门并不是根据“疑罪从无”证明原则，而是要求行政相对人承担举证责任，即相对人承担举证责任。
我国《行政诉讼法》第三十四条中规定“被告对作出的行政行为负有举证责任”。由此可见，这一举证要求是违反我国《行政诉讼法》的规定。即使相对人提出相关的证据证明违法事实，交通管理部门往往会以电子监控设备符合相关法律规定，电子数据记录正确且清晰，当事人质疑的事实不存在作为抗辩[8]。司法实践法院往往也会支持交通管理部门提出的相关抗辩，这对于相对人来说是非常不公平的。
交通管理部门利用自动审核系统进行相关违法证据的审核，极有可能会选择性执法。由于算法黑箱的存在，算法和证据的审核过程缺乏透明度，无论是行政主体交通管理部门还是行政相对人都难以理解自动审核系统是如何运作和做出决定的。相对人对此提出质疑无法提出相关证据来证明质疑的违法事实，相对人承担举证责任极为困难。
2) 相对人救济措施不完善
在技术赋能——非现场执法的背景下，行政相对人的救济途径与传统执法并无差异，一是行政复议与，二是行政诉讼。非现场执法与传统执法方式有很大区别，除极少数案件，非现场执法案件一般不具有道德上的可谴责性，通过电子监控设备采集到违法行为数据，依据此对行政相对人作出罚款的行政处罚[9]。实践中行政相对人违法被处以罚款，罚款金额大都在200元以下，但不乏会有异地违法行为发生的情况，行政相对人若想通过行政诉讼来救济自己的权益，所需要的成本远超预期，包括金钱、时间、精力等等。
无论是传统的现场执法还是新时代下的非现场执法，行政相对人都会考虑时间成本和精力会选择直接交罚款。即使对电子监控设备收集的电子数据有质疑，由于电子设备的特有属性，在对比较少罚款和较高的救济成本，行政相对人便不会耗费更多时间、精力去争取自认为徒劳的权益[10]。交管12123APP给行政相对人提供了陈述、申辩的便利，对于处理6分以下的非现场执法可以直接在交管1213APP上直接处理。但是高于6分则依然需要行政相对人线下办理，对于异地违法行为部分地区接受委托代办，但仍是部分地区，因此行政相对人大多选择接受处罚，以减少处理成本。
2. 道路交通管理非现场执法的完善策略
(一) 提高证据的可采性水平
非现场执法过程中获取电子数据的合法性和真实性无法明确，因此对技术设备也应当是全面、动态的考察、即贯穿准备阶段、安装阶段、运行阶段，这样才能在最大程度保证技术设备收集的证据准确、可靠地反映真实情况，为程序正当提供充分保障。
在技术设备准备阶段，根据《程序规定》(2020)第十五条指出，交通技术设备投入运行的前提条件是符合国家以及行业等标准，以及需要经过认定、鉴定合格。所以在此阶段执法部门应侧重考察技术设备是否符合投入使用的标准，是否具备产品监督检验中心出具的报告，并严格规范技术设备的准入制度。
在技术设备安装阶段，《道路交通信息监测记录设备设置规范》(GA/T 1047-2013) 4.1为监控设备的设置规定了根本原则；4.2规定了在城市主干路、城市次干路、高速公路等其他地点设置监控的具体位置要求。因此各地方交通部门应严格根据规范的要求结合交通运行实际情况合理安装技术设备。及时向社会公布。否则会涉嫌侵犯公众的知情权。
在技术设备运行阶段，应定期维护、保养、检测电子监控设备。电子监控设备一旦出错会严重影响取得电子数据的正确性。目前电子监控设备尚未具备自动纠错的功能，若出错还需人工进行纠正、维修。因此需定期的维护、保养、检测。
(二) 责任主体界定为行政机关
传统行政法认为，行政主体是一个自己不能活动，必须借助于公务员的行为才能活动的、由法律所创设的抽象实体，简而言之，行政主体的活动都是具体自然人的行为[11]。在非现场执法的高度自动化下，二者最本质的区别是介入技术主体后是否影响责任主体的界定。
相对于日常操作系统的行政机关工作人员，技术提供一方作为“非行政主体一方”，对操作系统更加熟悉和理解。在大多数非现场执法取证中，主要审核工作是由前期的算法程序设置，抓拍结果成为主要的甚至是唯一的处罚依据。在一个具体行政处罚处理中，作出决定一方始终代表公权力的行政机关，这种行政处理的效力主要特征是由行政主体单方面做出的行为，是行政主体的一种特权。作为事务的“一体两面”的权力和责任，是行政机关自主选择了使用自动化行政的方式处理行政执法问题，且有义务也有能力对自动化行政的各个环节进行全方位、系统化的监督，因此承担法律后果的责任主体仍应是行政机关。电子监控设备等自动化技术赋能仍是行政机关身为公共服务实施者的角色与功能改进[12]。交通管理部门应当像监督自己的工作人员一样监督电子监控自动化监控系统，而不能把控制权和责任全部交给技术主体[13]。故而责任主体仍为行政机关，至于行政主体承担相应责任后是否可以向外部技术主体追偿，则是双方协议约定的内容，与相对人无关。
(三) 完善违法信息告知制度
在传统现场执法中，当驾驶人违法停车或者超速行驶，交警可以通过贴罚单或者栏停车辆制止违法行为，行为的连续性至此中断。此事违法行为已经收到行政处罚，相对人在接受处罚并履行义务之后，行政处罚法律关系归于消灭，即行为的连续性在交警实时查处后中断。目前的电子监控设备的技术有限，监控设备取证仍存在误差甚至是错误，为了保障公民的权益，需要人工介入进行审核。因此从监控设备取得电子数据发现违法行为到相对人得知违法事实存在严重的滞后性。有学者建议采用两次通知的方式以弥补正式告知的滞后性，即当抓拍设备抓拍到违法行为的同时，相对人第一次收到通知，这一通知并不具有惩罚性，而是起到警示的作用。在经过人工审核之后再向相对人发送具有惩罚性的通知。第二次通知才是法定的正式告知。通过两次告知可以尽早的提醒相对人，避免相对人重复违法。
(四) 确认明确的归责原则
行政侵权责任归责原则是法律规定在行政活动中参与者哪一方承担对于损害事实的责任的价值判断，行政法体系中有关归责原则的规定尚未统一。过错责任几乎是所有国家侵权法中最基本的归责原则，这在我国的行政赔偿法律中也有所体现[14]。在非现场执法中，由于电子监控设备的特殊属性进而造成的自动化侵权中，给予危险责任说和控制力说，行政机关基于行政权力可以选择控制电子监控系统；基于公平负担平等说，电子眼执法技术带来的成本和效率优势是由全体社会公众所享有的，因此由行政机关承担无过错责任原则具有合理性和正当性。
(五) 扩大陈述、申辩的空间
传统执法中行政机关与相对人由于面对面的处罚形式，相对人有充分的陈述、申辩的空间，因此可将“传统执法的程序要求植入平台操作，尽可能地在非现场执法中得以实现”。目前自主处理平台相较于传统的窗口办理缺少相对人与办案人员的实时互动这一环节。这一区别的实现需要通过算法将这一段编译到代码中去。例如：增设人工对话框，由专门的行政机关人员进行及时回复。进而，未来的自助平台可以进一步实现“人机交互”。
3. 结论
道路交通管理非现场执法属于传统的现场执法与交通电子监控技术设备等自动化行政设备相融合，打破时间、空间的限制，提高交通行政机关的决策科学化、公共服务的高效化。但这种新形势的执法方式，如果不对行政相对人的权利进行有效保障，会使得自动化行政无法发挥其作用，行政相对人的权益受到侵害，不利于数字政府建设。因此面对目前非现场执法过程中的问题，例如电子监控设备的设置与使用程序的不足，应当及时配备与之相对应的法律法规，使得电子监控设备的设置和使用有法可依。对于违法事实的处理存在的问题，可通过优化人工审核证据程序，从而使审核证据内容标准化，避免违法事实审核中出现错误判断，防止违法事实的审核程序止于形式。针对行政相对人权益保障的问题，由于算法黑箱的存在会造成知情权的缺失，算法高速性会导致申辩程序的缺失和行政相对人告知权具有延时性等问题。行政机关可通过算法听证来打破事后公开的不透明性，推进申辩和告知方式的进一步智能化。通过立法明确责任主体和举证责任的分配，可以减轻行政相对人举证困难的问题，增加行政相对人胜诉的几率。
道路非现场执法因黑箱算法存在，使得无论是行政主体还是行政相对人都有极大的专业鸿沟，因此有必要增加专业的人员对行政主体进行一定程度的培训，保留人工审核监督，避免技术弱势群体被科技行政抛弃，将人工监督的专业性提高，也会避免行政主体过于依赖电子证据。
NOTES
1海南省第一中级人民法院(2016)琼96行终87号行政判决书。