1. 前言
我国乡镇作为基层政府享有执法权的历史其实并不悠久，是从近代开始的，在近代以前地方权力的最终落脚点都是县属行政机关。乡镇成为基层政权始于民国时期，而建国后基层的权力变迁要从人民公社时期开始讲起，脱胎于人民公社的乡镇首先经历了80年代后期的乡镇扩权改革，又经历了在90年代中期开始的垂直化管理，一系列改革过后乡镇的权力相比之前大大削弱，跟随着时代的变迁，以乡镇执法权为代表的基层权力始终处于动态的变化过程中。
自2005年起，浙江的绍兴就采用委托的方式将执法权下放到乡镇地区进行试点，可以说是我国乡镇执法权下放的先行者，绍兴作为试点，从某种意义上开辟了我国以执法权下放的方式解决基层执法能力不足和权责不明、效率低下的新路线，为加强社会管理，优化行政执法方式提供了新思路。2006年，根据当时的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第十六条1、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》2和国务院法制办发布的《关于在广东省深圳市开展城市管理综合执法试点工作的复函》3，深圳开始推进街道综合执法工作，区城管执法局在街道设立执法队作为派出机构以区城管局的名义实施行政处罚。2010年，我国在全国选择了25个经济发达镇作为行政管理体制改革试点镇，王敬波教授鲜明地提出我国开始从“跨部门综合执法走向基层政府综合执法”[1]。2015年，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》4要求区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理[2]。2016年《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》5明确提出推进综合行政执法。2019年中央出台了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》6，要求积极推进基层的综合行政执法改革。在2021年《行政处罚法》通过实体条件和程序规定正式赋予街镇行政处罚权，同年，中央层面的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和《法治政府建设实施纲要(2021~2025)》对于街镇综合执法作出新的政策部署后，自此各地纷纷启动乡镇综合执法改革。一些典型做法如，成立乡镇综合执法局、制定乡镇赋权清单、颁布地方性乡镇综合执法条例等，乡镇执法改革如火如荼地在全国范围内大范围开展起来，如雨后春笋般的乡镇执法机构的设立也带来了种种问题，使乡镇执法改革陷入困境。
2. 乡镇执法现状分析——以河北省某市为例
(一) 执法权来源分析
2021年3月31日，河北省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》，根据《行政处罚法》第十八条7、第二十四条8的相关规定，此条例规定由省人民政府制定赋权指导清单，县级人民政府从省人民政府发布的指导清单中选取执法事项，制定下放事项清单。省人民政府发布的赋权指导清单把县区和乡镇中涉及党建、社会治安、生态环境、市场监管等方面共计90项职责事项进行了细分，以便构建起全省范围的便民审批服务平台。河北省各县区根据指导清单制定的下放事项清单中，首批下放到乡镇的审批服务和便民事项各县区平均为106项。促进综合执法，将与群众联系最紧密和群众迫切希望的便民执法内容和行政审批权精准下放，使乡镇和街道在城乡建设、生态保护、市场准入和民生保障等各方面权限进一步增强，基层服务效率进一步提高，使人民群众审批更便利，行政执法更快捷高效。但大量行政权力下放到基层，也会带来许多不可避免的问题。
Table 1. List of guiding matters on administrative penalties for township and street administration in Hebei province
表1. 《河北省下放乡镇和街道行政处罚事项指导清单》列举
| 事项名称 |
设定依据 |
| 对在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的处罚。 |
《中华人民共和国大气污染防治法》(2018年10月26日修正)第一百一十九条第一款、《河北省大气污染防治条例》(2016年1月13日修订)第八十七条。 |
| 对栽培、整修或其他作业遗留的渣土、枝叶等杂物，管理单位或个人不及时清除，责令清除逾期未清除的处罚。 |
《河北省城市市容和环境卫生条例》(2017年9月28日修正)第十五条第二款。 |
| 对城镇排水与污水处理设施覆盖范围内的排水单位和个人，未按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施，或在雨天、污水分流地区将污水排入雨水管网的处罚。 |
《城镇排水与污水处理条例》(2013年国务院令第641号)第四十九条。 |
| 对擅自从事出版物发行业务和擅自设立从事出版物印刷经营活动的企业或者擅自从事印刷经营活动的处罚。 |
《出版物市场管理规定》(2016年)第三十一条、《印刷业管理条例》(2017年国务院令第676号)第三十六条、《出版管理条例》(2016年国务院令第666号)第六十一条。 |
| 对生产经营单位未按照规定进行安全检查、风险因素辨识管控、事故隐患排查的，或者对发现的事故隐患和问题未制定整改方案计划的；或者未采取措施消除事故隐患的；微小企业未查找或者未消除作业岗位危险因素的处罚。 |
《河北省安全生产条例》(2017年1月修订)第七十三条、《河北省安全生产风险管控与隐患治理规定》(省政府令〔2018〕第2号)第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条。 |
| 对非宗教团体、非宗教院校、非宗教活动场所、非指定的临时活动地点组织、举行宗教活动，接受宗教性捐赠的处罚。 |
《宗教事务条例》(2017年国务院令第686号)第六十九条第二款(区民族宗教事务局委托执法)。 |
| 对擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的处罚。 |
《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条、《河北省城乡规划条例》(2016年5月25日修订)第八十一条(乡镇现有行政处罚事项)。 |
以河北省为例，根据河北省2021年发布的《河北省下放乡镇和街道行政处罚事项指导清单》(以下简称《指导清单》)，《指导清单》中共有90项乡镇和街道可行使处罚权的事项其中涉及到城镇规划、环境污染和治理、知识产权、就业促进、土地管理、宗教事务等多个方面的内容，对《指导清单》内部分事项列举见表1。
从表1可以看出，目前河北省下放乡镇和街道行政处罚事项的权力规范来源是相当规范的：第一，从发布的可执法事项来看，表格中的事项都是与基层管理迫切相关的事项，紧贴人民群众的生活需要，《指导清单》制定符合《行政处罚法》第二十四条的精神内核。第二，设定执法权的依据比较规范，同一事项有多个法律法规规定的均按照从上位法到下位法的顺序列举明确，且设定依据需要具体明确的，均已经具体到法条的某一款甚至某一项，可见，即使是纲领性的《指导清单》，河北省人民政府也对某事项需要依据的法律法规作了细致说明，体现了省政府对行政处罚权下放乡镇的重视。第三，权力来源的主要形式在该表中亦有所体现，《指导清单》中直接下放的行政处罚事项有78项，委托实施的行政处罚事项有9项，乡镇现有的行政处罚事项有3项。除此之外，此表中的设定依据也种类繁多，不仅包括法律、行政法规、国务院部门规章，还包括地方性法规和地方政府规章等。
(二) 执法模式与程序分析
在2021年《行政处罚法》出台前，有县级政府与乡镇等街道签订行政执法委托协议的“委托式”执法模式，这种执法模式虽然由乡镇进行具体的执法活动，但是最终责任由“委托方”即县政府承担；还有一些地方县级政府将执法部门派驻出去，由其长时间在外直接以县政府的名义进行执法活动，这种执法方式被称为“派驻式”；除这两种以外，与目前行政执法下放比较相近的为“赋权式”执法，县政府组织各地乡镇组建一支到几支综合执法队伍，这些队伍由乡镇组建、乡镇管理同时归乡镇使用，以乡镇名义执法。2021年《行政处罚法》出台之后，赋予了乡镇执法的处罚权，因此在此之后的执法模式多为“赋权式”执法模式，以河北省为例，在《指导清单》中，90项执法事项中只有9项涉及宗教事务的事项为委托执法事项，其他均为赋权执法事项，乡镇执法机构对执法事项清单中的81项事务(包括《指导清单》直接赋权的78项事务和乡镇已有处罚权的3项事务)均具有直接处罚的权力，河北省《指导清单》是“赋权式”执法模式在我国乡镇执法权下放中快速适用和发展的缩影。
乡镇执法向“赋权式”执法模式转变是我国推动法治政府建设的重要举措，但从实地考察来看，无过渡的将如此数量庞大的处罚权赋予乡镇也带来了许多现实问题，尤其是执法程序问题。为对本文所研究问题进行数据支撑，本文调查了河北省某市的案卷制作情况(以下简称“案卷调查”)，本次案卷调查在该市7个县区共抽查乡镇执法案卷25本，从案卷制作所能够反映的问题总体来说有3种(直观反映情况见图1)。
第一，执法主体和被处罚主体混乱且适用的处罚依据有误。在本次案卷调查的25本案卷中，涉及执法主体、被处罚主体和处罚依据有误的案卷有17本，此类问题详细来讲有以下几种：
1) 行政机关执法资格问题。其中包括以行政机关内设机构的名义和不具有执法资格的派出机构名义实施行政处罚的情形、行政处罚决定书加盖非执法主体印章的情形、超越法定权限行使应当由其他行政机关行使执法权的情形。
2) 被处罚主体问题。其中包括被处罚主体不是违法行为当事人的情形、遗漏应当被处罚主体的情形、对不满14周岁的人实施行政处罚等多种情形。
3) 处罚依据有误。其中包括适用违法行为发生时已被修改、废止的法律、法规、规章或者已失效的法条，作为认定违法事实或者处罚依据的情形和仅以规范性文件作为认定违法事实或者处罚依据等多种情形。
第二，处罚程序缺失或程序倒置。本次对于该市的案卷调查，其中涉及到程序缺失或程序倒置这类重大程序违法问题的案卷有14本，其中包括不告知当事人有陈述、申辩、听证权利的情形以及不依法进行法制审核程序或在做出处罚决定之后进行法制审核的，还包括对重大行政处罚决定不进行集体讨论就做出处罚决定的情形以及以会议记录代替集体讨论记录等多种程序违法的情况。
第三，取证程序违法。在抽调的25本案卷中，涉及取证程序违法的案卷有18本，产生的问题也五花八门。
1) 依据失实证据、虚假证据作为主要证据，导致违法事实认定不清或认定违法事实错误。
2) 以案卷未记载证据，或者在作出行政处罚决定后取得的证据为主要证据，造成主要证据失效，缺乏相关证据无法形成完整的证据链，不能准确判定违法事实和情节。
3) 现场检查或勘验不进行笔录记载或勘验检查笔录、询问笔录无核对签字。除此之外还包括应当收集音像资料而未收集的、复印件不与原件核对等多种证据严重违法或轻微违法的情形。
Figure 1. Distribution map of illegal reasons in case files
图1. 案卷违法原因分布图
(三) 执法人员团体分析
乡镇拥有执法权之后，其执法团体就成为了权力下放是否合法有效达到高效便民原则的最直接考量因素。在本次案卷调查中，执法人员团体的执法水平和执法资格都有不符合法律规定的情况。从执法水平来讲，执法人员专业水平参差不齐，理论知识和实践经验丰富的执法人员在执法过程中充分尊重相对人的权利，案卷制作也精细规范；理论知识匮乏和实践经验不足的执法人员会忽视当事人权利告知，执法之前不出示执法证件成为常态，在收集证据和进行笔录记载时不进行要素记录和核对，其制作的案卷瑕疵较多。从执法人员资格来讲，乡镇执法权涉及到的不只有走到现场的两名执法人员，还包括进行法制审核的人员和参加集体讨论的人员，在案卷调查过程中，曾出现人大代表上街执法、执法人员执法之后进行法制审核、一名执法人员单独执法等多种情形。
3. 乡镇执法权行使的现实困境
(一) 权力来源法治化困境
1) 下放依据不足。行政机关法定职权有两种来源：一是组织法规定的基本职权；二是特别法单独授予的权力[3]。从组织法视角看，中办、国办联合发布的规范性文件以及2021年《行政处罚法》第二十四条作为执法权下放的法律依据都不够充分，第二十四条仅规定行政处罚权可以下放，并未为其他类型的执法权下放提供依据。从理论上讲，地方性法规仅能以“一事一授权”的方式将行政处罚权授予给街道办，而直接通过地方性法规授权街道办事处作为行政处罚主体是与法理不符的[1]。
2) 下放内容抵触上位法。从执法事项方面考虑行政执法权下放的内容，许多执法事项是机关专业执法事项，必须由省直机关来负责直接执行，如某些涉及生态和环境保护的事项应当由林业局专司，下放到地方政府尤其是乡镇执法部门与法律法规的设定初衷违背。凑够行政执法权权力类型方面考虑行政执法权下放的内容，目前仅有《行政处罚法》明确县级人民政府的行政处罚权可以下放，而《行政许可法》对行政许可权的权力转移仅规定可依法律法规规章委托，《行政强制法》则明确禁止将行政强制权委托。现实中的情况却是大量行政许可权、行政强制权被各级政府以规章之外的行政规范性文件下放，此类行为无疑是对行政权下放的自我扩大解释，应予以制止。
(二) 治理模式困境
上文中提到了目前乡镇执法的执法模式，从现实情况出发，不论是“委托式”“派驻式”还是“赋权式”执法模式，它们所面临的共同问题从治理模式来讲其实大多走向了两个极端。
1) 陷入压力型治理困境。当前乡镇综合执法改革中走向的第一个治理极端是在压力型体制下承接无法行使的权力和在各类赋权清单层层加码下陷入被迫治理的尴尬困境。一方面，在压力型体制和行政发包制模式下，由于上下级的权力不对等和上级政府掌握人事任命权和考核权，使得下级政府对于上级政府交办的工作任务经常处于服从并听命的地位，下级即使上级交办的任务认为不合理也不敢积极反馈，否则就会被认为不积极贯彻落实改革精神，这种现象在乡镇综合执法改革过程中同样存在[4]。另一方面，有的乡镇虽然在赋权清单制定过程中对不合理现象有所反馈，但是由于上级政府部门调研走访不彻底，乡镇部门也未系统梳理其在基层治理过程中所迫切需要的执法权力和配套的执法事项，这就导致上级政府最终制定的赋权清单并不全面或者存在无配套事项的“一枝独秀”型执法权力，由此带来的结果就是在激增的压力和权力面前，街镇超越职权、滥用职权和程序违法等情况频发。
2) 走向过于独立的自主型治理。2021年《行政处罚法》并未对赋权后街镇行使处罚权的组织形式作出规定，实践中有综合执法平台、综合执法中心、综合执法队和综合执法局等各种称谓，虽然名称不一，但街镇综合执法机构作为内设机构只能以街镇名义对外执法，应当在地方立法中明确。在地方改革中，街镇综合执法机构被授予行政主体资格，以自己名义对外执法，则超越其组织权限属于违法治理[5]。更值得关注的是，江苏省高院的调研报告9揭示：乡镇街道败诉案件快速增长，2021年乡镇政府、街道办一审败诉案件848件，同比增长近一倍，占行政机关败诉案件总数的51.43% [6]。由此可见，乡镇获得行政处罚权后，由于缺乏部门的协调、上级的指导与监督，违法行使职权或不规范行使职权行为均有所增加，走向治理模式的另一面，即极端的自主治理模式。
(三) 事权配置不明与执法水平不足的矛盾
事权的实质是行政机关对事务管理分工和权力配置的内部行政行为，合理划分事权是保证行政机构运行的重要前提。实践中对于事权的划分，常常存在以事设权、因权设事两类做法，容易导致“基层行政执法权的配置和分布较为分散”。所谓以事设权，是指行政机关为了便于管理某类公共事务而为这类事务专门设立某项执法权。行政执法权下放到乡镇其本质上就属于以事设权的类型。因权设事则是指行政机关为了行使职权的便利，而随机将行政职权指向的公共行政事项纳入行政管辖范围，从而不当扩大了法定职权指向的公共行政事务种类[7]。这两种做法都违背了权力依法设立的要求，最主要的是，这两种事权配置争议将行政机关内部的行为和行政系统外部的权力混淆到一起，让其“互通有无”造成了执法权的混乱。
除此之外，事权配置时还应该考虑行政机关在责任承担和财政支持上的能力，从本文第二部分对于执法人员团体的分析中可以看出目前执法结构和人员水平均有待提高。不管是为了便于管理的“以事设权”还是为了行使职权便利所做的“因权设事”，其本质问题都是行政机关“怕麻烦”。解决事权配置不明一方面要考虑在立法上进行规制和监督，另一方面还是要提高行政机关的执法水平。单从乡镇执法来说，在乡镇执法权下放的洪流中，要注意对执法人员的培养，使执法人员做到专业水平过硬从而有底气击退畏难情绪。
4. 乡镇执法困境的应对策略
(一) 根源治理：明确权力来源
建设法治政府是建设法治国家的主体，执法权下放到基层是建设法治政府的重要一步，是推进服务型政府建设的重要举措，推进乡镇执法权如今的困境破局就要从根源上明确乡镇执法权的权力来源合法性。
从2021年《行政处罚法》来看，应当对第二十四条做目的解释，《行政处罚法》第二十四条的制定是契合现阶段城乡发展一体化的需要并推进法治政府建设的要求，将执法权下沉到乡镇、街道的目的首先是践行行政法高效便民原则，因此对于第二十四条的解释应当结合中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》来看，以适用目的解释。因此，对于乡镇执法权来源的合法性解释，就要对第二十四条第一款“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”做充分理解，凡是经过省、自治区、直辖市考察之后的，被认为是基层管理过程中迫切需要的与人民生活息息相关的行政权力，就应当认为该项权力下放于法有据，根据立法目的认定该条为权力下放创建了程序性事项，而不将其认定为指导性内容。但即使将该款认定为程序的创建，也要注意该款只是证明了权力下放在法理上的合法性，使得法律内部逻辑自洽，而不能对其进行过度的扩张解释，对于权力下放的具体程序和实施过程依然要遵循相关法律法规的已有规定。
除此之外，对于《行政处罚法》第二十三条的内容，为了使执法权下沉的法律依据更加充分，叶必丰教授建议：“把《行政处罚法》第二十三条改设为总则第九条，并修改为：‘行政处罚由各级各类行政机关实施。国务院和地方各级人民政府可以根据实际情况和一级事权的原则，确定有行政处罚管辖权的行政机关。法律、行政法规另有规定除外’”[8]。按照此方法修改既能充分体现地方的自主权又保留了中央的集中领导权，不失为一个可行的方法。
(二) 辅佐突破：转变治理模式
乡镇执法权下放之后，一度陷入两种困境，即压力型治理模式困境和极端自主治理模式困境，避免走入这两种误区，就要审视基层治理需求，引入“回应型治理”为治理模式改革提供指引。
回应型治理，是回应型法和现代治理理论的结合，回应型治理是以问题意识为中心意识，以治理的目标为治理手段的具体操作导向，其通过多方协调和整体合作并在提高治理技术和综合运用多种治理技术的基础上灵活地处理各个主体、部门、层级等社会治理小团体之间的关系，平衡利益冲突，重新分配各社会团体需要承担的责任，将问题和解决办法对应起来，使治理行之有效，从问题出发，更加脚踏实地，能避免传统治理模式的僵化和死板，从而达到实质正义和形式正义的调和式实现。回应型治理的特征首先是以解决问题为核心，破解治理难题是第一要义。其次强调多元主体参与、合作以形成整体性治理格局，协商行政将取代原有“命令–服从”式高权行政。最后是多种治理手段兼容，特别注重现代信息技术在治理过程中的运用[9]。
在乡镇执法权下放过程中，引入回应型治理，能够解决三个问题。一是乡镇执法权的配置问题，采用回应型治理模式，能解决乡镇执法机构权责不匹配的问题，既不会使乡镇执法机构陷入事项过多的巨大压力中，也不会使乡镇机构“闭门造车”陷入自主型治理的误区。引入回应型治理模式，使乡镇执法机构按照指导清单办事且时时对照清单自查在职权范围内防止违法事态的进一步扩大化，能够使乡镇执法机构的权责匹配，减轻压力。二是有利于建立优化协同高效的横向关系，通过各部门等多主体协作形成执法合力，而不是单单将执法工作交由综合执法部门完成，其他部门配合完成取证调查、委托授权等其他方面需要，降低执法部门工作难度，减轻执法压力，提高执法专业性，破解执法难题。三是通过纵向监督改进综合执法方式，通过阶段性评估调整治理手段和指导清单事项以贴近基层治理需求，防止执法权下放的举措偏离法治化轨道和基层执法人员执法缺乏监督侵犯公民基本权利。
(三) 重点提升：完善事权配置，改善实践水平
突破乡镇执法困境要从执法机构自身出发，从内部提升执法水平。
一是对事权进行严格界分。事权的合理划分可以维持各个行政部门权力行使的稳定性，有助于实现行政法秩序的和谐统一[7]。要推动合法合规的事权划分，杜绝“以事设权”和“因权设事”现象的发生，促进各政府部门按照法律法规规定的统一标准划分事权。除此之外，事权划分也要注意责任承担与财力支持是否与其所划分的事权相匹配，如此才能真正让依法划分的事权起到促进执法效率和专业性的提升。
二是提升执法人员专业水平。基层执法人员专业水平提升不能只依靠其自我提升，组织机构内部要常态化定期培训，使执法人员了解最新的法律法规、明确当下所适用的执法标准。促进基层执法人员专业水平提升要从实体和程序两方面抓，从实体方面，要及时更新执法运用的法律法规以避免基层执法基准使用废止的法律；从程序方面，要对案卷提出高标准，上级机关部门要及时发布各类执法的案卷制作规范和执法过程中的行为规范，约束基层执法人员的不规范执法行为。执法权下放到乡镇之后，建设法治国家和法治政府，乡镇执法是第一站，只有乡镇执法水平提高了，人民群众才能真正体会到法治建设的优势和魅力所在。
三是提高行政机关程序意识和公民权利意识。解决乡镇执法权所面临的困境，一方面要从行政机关入手，一方面要从人民群众入手，要两端发力才能使乡镇执法权实施更快走出困境。从行政机关自身来说，要加强内部监督，提高对于法律规定的各项程序的重视意识，突破我国前几年“重实体轻程序”的法学误区，要激活符合条件的基层听证制度，鼓励人民群众敢于发声、勇于发声、乐于发声，减少出现符合听证条件的事项大部分放弃听证权利或根本未被告知听证权利的现象。从公民个人出发，要提高法治意识和权利意识，在接受执法检查等事项时要主动查阅执法人员证件，对于被执法人员收集的证据和个人信息等要及时核对，做到重视自身权利的同时监督执法人员执法规范化。
5. 结论
自2005年起个别地区的实验，执法权下放到乡镇已经经过十八年的实践考验，但建设法治政府不是一朝一夕的小事，经过多年实践，如今乡镇执法权仍然面临执法来源不明、治理模式不适配、执法人员水平不高的多重困境。本文通过对河北省某市的案卷实地调查发现，如今乡镇执法权在上级执法来源上比较规范，但权力下放到乡镇之后出现了执法主体不明、被处罚主体有误、执法基准规范不准确、处罚必要程序缺失、案件全过程中重大程序倒置、执法人员团体职权混乱交叉等多种现象。面对如今的困境，要从权力来源、执法模式、实践水平三个方面应对。首先，要以目的解释的方法解释《行政处罚法》第二十四条，以解决权力来源问题，使乡镇执法权下放每一项都有法可依。其次，要引入回应型治理模式解决治理模式不适配问题，辅助乡镇执法权实施跟上服务型政府建设的总趋势。最后，要从内外两方面提升实践水平，对内要优化事权配置并提升执法团体专业水平，对外要提高公民权利意识促进其有效监督。执法权下沉到乡镇是我们党和国家建设法治中国和法治政府的重要举措，我们要积极推动乡镇执法水平的提升，使人民群众实实在在感受到社会主义法治的优势所在，使执法权下放到乡镇这一举措长久地、利国利民地发展下去。
NOTES
1《行政处罚法》第十六条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
2《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定国发》(〔2002〕17号)，国务院2002年8月22日发布。
32000年1月31日，国务院法制办向广东省人民政府发出了《关于在广东省深圳市开展城市管理综合执法试点工作的复函》(国法函〔2000〕8号)。
42015年12月24日，中共中央和国务院颁布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见》(中发〔2015〕37号)。
52012年12月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。
62019年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(中办发〔2019〕5号)。
7《行政处罚法》第十八条：国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。
8《行政处罚法》第二十四条：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。
9江苏高院：江苏法院2021年度行政审判工作情况，江苏法院网。