1. 引言
习近平总书记在参加首都义务植树活动时指出，森林是水库、钱库、粮库，现在应该再加上一个“碳库”[1]。碳汇通过吸收大气中的二氧化碳，有效减少温室气体浓度，从而缓解全球气候变暖。碳汇的重要性不仅体现在生态价值上，更表现在其通过碳交易市场实现的经济价值。当前我国碳汇市场正处于起步阶段，政府通过购买服务的方式提供可监测(Monitoring)、可报告(Reporting)、可核查(Verification)的MRV机制。在2020年12月31日颁布的《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称《管理办法》)第二十六条第二款中规定：省级生态环境主管部门可以通过政府购买服务的方式委托技术服务机构提供核查服务。技术服务机构应当对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责[2]。值得注意的是，这些机构不仅要确保核查结果的真实可靠，还需要承担相应的法律责任，以维护碳交易市场的公正性和透明度。
2. 碳市场第三方核查机构法律责任之困境
2.1. 第三方核查机构准入制度标准不统一
第三方核查机构在准入制度方面存在标准不统一的问题，这一现象对核查结果的可靠性产生了不利影响。不同的核查机构在准入门槛、资质要求和审核程序上存在显著差异，导致核查质量参差不齐。部分机构在准入时仅进行形式审查，而未能深入评估其专业能力和技术水平，造成了核查工作的不严谨和不规范。并且提供核查服务的社会机构可能存在人员技能素质不合格、人员流动性大且无法追责、监测仪器水平不达标等问题[3]。由于缺乏严格的资质审核和明确的市场准入要求，核查机构的专业性和水平难以保证，极大影响碳排放数据的有效性和可靠性。这导致不同机构对相同核查任务可能会得出完全不同的结论，从而增加了核查结果的不确定性和法律风险。在这样的背景下，核查任务的结果具有较大的随意性，无法确保其一致性和可靠性。此外，这种不统一的准入制度还容易引发利益冲突和权利寻租的风险。部分核查机构可能会在利益驱动下，为了获得更多的业务和利润，而降低核查标准，甚至在核查结果上做出不实陈述。
第三方核查机构的准入标准缺乏统一的国家和地方规范，表现出一种“虚无”的应对状态。各试点地区纷纷自行制定本行政区域内的第三方核查机构选择标准、范围和形式，导致区域间标准的不一致性，并可能导致核查结论的不统一。同样，现行的法律法规和政策对核查机构的准入标准规定较为模糊，缺乏具体的操作指南和监管机制，难以对核查机构的准入行为形成有效约束。例如：重庆市生态环境局关于公开征求《重庆市碳排放核查机构管理细则(征求意见稿)》，对于核查人员的规定过于笼统，文本中提出，核查能力按国家和本市碳排放核查技能人才评价政策规定进行认定[4]，但是具体的评价政策却迟迟未出台。这种制度上的漏洞不仅削弱了核查机构的专业权威性，也使得核查结果的可信度受到质疑。在实际操作中，受利益驱动，一些核查机构可能会降低准入门槛，导致不具备充分资质的机构进入市场，进一步加剧了核查市场的混乱局面。
2.2. 第三方核查机构法律责任规定不清
2020年颁布的《管理办法》仅属于部门规章，其法律效力层级较低，难以充分保障核查机构法律责任的明确性和可操作性。其第二十六条第二款要求技术服务机构对提交的核查结果的真实性、完整性和准确性负责，第四十一条则规定在违反本办法的情况下，如涉嫌犯罪，由生态环境主管部门依法移送司法机关[2]。然而，这些条款仅为义务性条款和刑法衔接条款，未能细化核查机构在具体情形下的法律责任。《管理办法》第二十六条第二款看似明确了核查机构的基本义务，但在实际操作中仍然存在诸多模糊之处。例如，如何界定核查结果的真实性？如果核查结果出现误差，核查机构应承担何种具体责任？这些问题在《管理办法》中并未得到详细说明，导致责任追究在实际工作中出现难以把握边界的问题。此外，第四十一条规定的刑法衔接条款虽然在一定程度上提供了法律追责的途径，但其适用范围和具体操作细则也较为模糊。刑事责任的追究需要满足严格的法律标准，而《管理办法》未能提供明确的行为标准和证据要求，使得核查机构在面对潜在的刑事责任时缺乏明确的指引。这种模糊性不仅增加了核查机构的法律风险，也在一定程度上削弱了《管理办法》的实际执行效果。
2024年1月5日通过的《碳排放权交易管理暂行条例》(以下简称《暂行条例》)属于行政法规，虽然其法律效力高于部门规章，但尚未上升为法律范畴。其第二十六条规定了由监督管理职责的部门处2万元以上20万元以下的罚款[5]，虽然已经明确核查机构承担的责任范围，但是行政处罚与刑事责任之间的责任界定仍然模糊[6]，条例中并未提供具体的操作指引，特别是在核查机构可能同时涉及行政违法和刑事犯罪的情况下，如何判断其行为的性质，如何确定先行适用的法律责任，都缺乏明确的规定。而且罚款范围较为宽泛，具体适用的标准和依据并未详细说明。这种宽泛的罚款区间可能导致执法过程中出现执行标准不统一的问题。各地监管部门在具体实施时，可能会因为理解和操作上的差异，导致罚款金额的适用存在较大差异，这不仅不利于法律的统一实施，也可能引发核查机构对执法公平性的质疑。
《暂行条例》第二十七条采取的信用机制仍存在一定的局限性。条款规定将核查机构的信息纳入国家有关信用信息系统，对其法律责任的规制做出了一定的补充。但是该机制在实际运作中仍没有发挥应有的作用。首先，现行的信用信息系统在操作层面可能存在信息更新不及时、记录不准确等问题。如果核查机构的不良行为未能及时、准确地被记录和披露，信用机制的威慑作用将大打折扣。其次，信用机制虽然在一定程度上增加了核查机构的合规压力，但其作用主要体现在市场声誉和业务竞争层面，对于严重违法行为的法律追责效果有限。对于那些企图通过不正当手段获取短期利益的核查机构而言，信用机制的约束力可能不足以完全杜绝其违规行为。而且信用机制本身并不能替代明确的法律责任规定，当核查机构在具体业务中出现重大失误或违法行为时，依赖信用机制进行约束和惩罚显然是不够的，仍需要规定明确的法律责任体系进行规范和追责。并且信用机制的实施还需要与其他法律责任规定形成有效的衔接和配合，在实际操作中，信用信息系统的管理和应用需要与行政处罚、民事赔偿和刑事追责等法律责任体系相互协调，形成一个有机统一的责任框架。然而，目前的《暂行条例》中，对信用机制与其他法律责任之间的衔接缺乏具体的操作指引，导致实际执行过程中可能出现责任界定不清、措施不协调等问题。
2.3. 第三方核查机构的监管体系缺位
第三方核查机构的监管体系存在明显缺位，导致核查工作的有效性和质量受到严重影响。当前，对核查机构的监管缺失，使得一些工作人员在执行碳排放数据核查时缺乏责任感和意识，管理上也存在松散现象。监管体系的不健全，使得核查工作的公正性和科学性难以得到保障，进而影响到整个碳排放核查体系的可信度。具体而言，核查机构的监督管理方面存在明显的规定不足。现有法律框架未能明确具体监管部门之间的协调机制，导致监管权责划分不清。各部门在具体执行中，常常缺乏明确的职责分工和有效的协作机制，使得核查工作难以形成合力。这不仅使得其在运作过程中缺乏有效的监督和约束，也导致一些机构在核查过程中可能出现疏漏甚至舞弊行为。
在试点的不同地区，对于核查机构的监管各自为政，呈现出分散的局面。这种分散性不仅影响了监管效率，还增加了监管工作的难度，导致核查工作无法高效和高质量地完成。不同地区在碳排放数据核查监管部门的规定上也存在较大差异。《管理办法》虽然规定为设区的市级以上生态环境主管部门，但在各地规定中却不尽相同。例如，在北京、上海等地规定为发改委部门，深圳市规定为市发改委、市市场监督管理部门和统计部门等，天津市规定为生态环境局，福建省则规定为省人民政府碳排放权交易主管部门[7]。
现有法律和政策框架未能充分明确生态环境主管部门和其他监管部门之间的协调机制，监管部门之间的权责划分不清晰。《暂行条例》第十七条，生态环境主管部门和其他负有监督管理职责的部门，可以在各自职责范围内对重点排放单位等交易主体、技术服务机构进行现场检查[5]。尽管《暂行条例》赋予了多个部门监督管理的职责，但没有详细规定各部门在具体操作中的分工和合作方式。这种模糊的权责划分在实际执行中，使得监管工作在执行过程中容易出现推诿和扯皮现象。不同部门之间缺乏有效的沟通和协作，导致信息不对称和监管真空的情况时有发生，在涉及多个利益相关方的复杂核查任务中，各部门可能由于利益冲突或协调困难，未能形成有效的监管合力，导致某些核查机构的违规行为得不到及时查处和整改。
3. 碳市场第三方核查机构法律责任困境之成因
3.1. 相关政策法规规定不足
我国应对气候变化的中央层面的专门立法虽然存在空白，但在国家政策和规范性文件层面，我国具有建构碳达峰碳中和行动的法制框架的历史积累[8]。在碳排放交易管理上，我国依赖于国家政策和地方性法规，缺乏明确的法律规定。这种情况导致在具体操作和执行中出现了诸多问题，特别是在碳市场数据核查方面，现行的政策法规仍显不足。
立法体系方面，全国性的有国家发展和改革委员会发布的《碳排放权交易管理暂行办法》《中国发电企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)》等24个行业温室气体核算方法与报告指南、《排放监测计划审核和排放报告核查参考指南》《全国碳排放权交易第三方核查参考指南》和《全国碳排放权交易第三方核查机构及人员参考条件》等规范性文件作指导[9]。现有的规范性文件，对核查机构及其人员的资质和操作规范进行了详细说明，但这些规定更多地停留在操作层面，缺乏系统性和法律约束力，无法从根本上解决数据核查中的漏洞问题。今年五月施行的《碳排放权交易管理暂行条例》虽对碳汇核证数据的真实性提出了要求，但内容规定还较为粗放，缺乏有力的规制手段。
数据核查是碳市场运行的核心环节，直接关系到碳排放交易的公平性和有效性。由于缺乏明确的法律规定，现行的核查工作在执行过程中容易出现标准不一、操作不规范的问题，导致核查结果的可信度受到质疑。特别是第三方核查机构，其自我规制能力不足，外部监督也不够到位，使得核查过程中的数据造假、误报等问题屡见不鲜。在这种背景下，有必要通过完善立法，建立健全碳市场数据核查的法律体系。一方面，可以借鉴国际先进经验，制定具有强制性和操作性的法律法规，明确核查机构的职责、权限和操作规范，确保数据核查的透明性和公正性。另一方面，应加强对核查机构的监督和管理，通过建立严格的认证和评估机制，提升核查机构的专业水平和责任意识。
碳市场数据核查相关政策法规的不足，不仅影响了碳排放交易的实际效果，也制约了碳市场的健康发展。完善立法体系，强化法律约束和执行力度，是保障碳市场数据核查质量的关键。在此基础上，通过合理设计和实施法律制度，可以有效提高碳市场的透明度和公信力，为我国实现碳达峰碳中和目标提供有力支持。
3.2. 行业内的自律机制不健全
第三方核查机构在行业内的自律机制尚不健全，主要体现在自我规制能力的不足。王莉教授提出碳交易第三方核查法律规制的反身法健全路向，通过创设“受规制的自我治理”，将实质法的直接规制转为反身法间接规制，反身法的间接规制是介于形式法和实质法的中间立场，并不直接介入其他社会次级体系进行直接约束，而是进行自我限制，采取有效的内部控制来取代传统命令控制型的外在控制[10]。法律规制在碳核查领域扮演了过于细致的角色，试图通过具体的规定和流程控制每一个细节。这种做法虽然在短期内能保证合规性，但从长远来看，却限制了核查机构自主性和灵活性的发挥。
在反身法的理论框架下，法律应当成为引导者，而非操控者，减少对具体操作的干预，更多地尊重第三方核查机构自身的运行逻辑。为此，有必要在法律框架内设计促进自我反思的组织和程序，使核查机构能够通过内部机制进行有效的自我规制。这样的机制可以包括完善的内部监督制度、透明的操作流程和及时的反馈机制，以保证机构内部能够及时发现并纠正潜在的问题。此外，法律不仅要在内部机制上给予支持，还需在外部力量的培育和引导上下功夫。碳核查机构的自我规制不仅依赖于内部机制，还需要外部力量的监督和支持。充分整合和发挥行业协会、股东等社会力量的私力规制作用，以及环保部门、发改委等国家力量的公力规制作用。其中，行业协会和公众等私力规制力量，可以通过声誉机制和契约来间接影响核查机构的行为，同时，国家力量则通过法律手段为整个规制体系提供坚实的法律保障和最后的防线。
然而，目前的行业自律机制还没有形成有效的激励和约束体系。良好的表现往往得不到应有的表彰和奖励，这导致核查机构缺乏提高工作积极性的动力。与此同时，对于违规行为的惩罚措施也不够严厉，无法形成有力的威慑。因此，构建一套既有激励又有约束的综合性自律机制显得尤为重要。通过引入反身法的理念，可以在形式法与实质法之间找到平衡点，不再对碳核查机构进行直接的、具体的规制，而是通过自我治理的方式，让核查机构在自主性和规范性之间实现平衡。这样的机制既尊重了碳核查社会子系统的独特运行逻辑，又能够通过内部控制和外部监督相结合的方式，提高核查工作的整体水平。
4. 完善碳市场第三方核查机构法律责任之对策
4.1. 明确第三方核查机构的准入制度
从国家立法层面构建一套全面且统一的第三方核查机构准入标准体系。首先，全面覆盖核查机构的基本资质、技术能力、人员素质、管理体系及信息化水平等多个方面，明确核查机构必须持有的专业资质清单，如国家认可的行业认证、质量管理体系认证等，并对核查人员的专业背景、工作经验及培训情况提出具体要求，以确保其具备胜任核查工作的能力。其次，制定详细的技术规范，明确核查机构所需的技术能力范围及其监测设备的技术标准和性能指标，以确保核查工作的准确性和可靠性。最后，推动核查机构建立健全内部管理体系，涵盖质量控制、风险防控、信息管理等方面，制定详细的操作规程和工作流程，以保障核查工作的规范性和可追溯性。
统一的核查机构准入标准，并要求各地严格按照本项标准严格实施。一、地方政府在此基础上可以根据实际情况进行适当调整，但必须确保不低于国家标准，以自上而下的统一规范，有效避免区域间标准不一致的问题。并且还应当考虑到我国碳排放权交易市场建设的初期阶段，避免设置过高的门槛，以利于核查行业的规模化发展。二、具体的操作指南和监管机制也需同步出台，以便对核查机构的准入行为进行有效约束和监督。
建立严格的审核程序，确保核查机构的严谨性与透明度。一、实施形式审查与实质审查相结合的双重审查机制，形式审查验证核查机构的申请材料是否齐全、合规，而实质审查则深入评估核查机构的实际能力，包括技术水平、操作规范、人员素质及管理体系等方面。二、引入独立的第三方评估机构参与准入审核程序，依据统一的评估标准和方法进行全面评估，并出具评估报告作为准入审核的重要依据。同时，建立核查机构准入信息的公示制度，将审核结果、评估报告等关键信息及时向社会公开，通过信息公示增强市场透明度，接受社会监督，进而提升核查机构的公信力和权威性。三、将第三方核查机构的认定归入行政许可，资格认证属于新增行政许可[11]。在制度设计上，可以借鉴欧盟的经验，建立核查机构统一的资质认证制度。欧盟通过与合作认证机构签署具体协议，由国家认可机构对核查机构进行认证，并对其进行年度监督。这一做法有效保障了核查工作的质量和公信力。我国可以在减少行政审批和遵守《中华人民共和国行政许可法》的前提下，借鉴这一经验，由国家认证机构按照相关国家认证标准对核查机构进行认证，从而提升核查行业的整体水平[12]。
4.2. 厘清第三方核查机构的责任边界
详细规定核查机构的基本义务和责任范围。一、立法应深入细化核查机构的基本义务与责任范围，确保核查过程遵循严格的标准与程序。这要求不仅明确核查结果需达到的真实性、完整性和准确性标准，还应详细规定核查机构在数据收集、分析、验证及报告编制等各个环节的具体操作规范。二、设立核查机构免责的“安全港”规则。当核查机构已尽必要的职业谨慎时，若碳排放单位的排放报告造假导致核查结论失实，核查机构应免于承担责任[12]。这一规则旨在保护那些已尽到必要职业谨慎的核查机构，避免因碳排放单位造假而承担不必要的责任。在具体实施中，应明确界定“必要职业谨慎”的具体内涵，如核查机构是否采取了合理的验证措施、是否对可疑数据进行了深入调查等。同时，对于因工作流程瑕疵或专业能力欠缺导致的数据失真，应区分主观故意与客观限制，确保责任划分既公正又合理。
在构建法律责任体系时，应充分考虑核查机构在不同情形下的责任特点，制定具体而明确的责任划分标准。其一，对于核查结果的真实性问题，可以引入数据误差比例作为衡量标准，并据此设定相应的民事赔偿责任。其二，对于严重失职或故意违规的行为，则需明确行政处罚和刑事责任的适用条件及具体罚则。其三，针对罚款金额的宽泛区间问题，立法应提供具体的操作指引，明确不同情形下罚款金额的计算方法和适用标准，以确保执法标准的统一性和公正性。在探讨核查机构可能同时涉及的行政违法与刑事犯罪时，需明确其行为性质的判断标准和法律责任的适用顺序。特别是要区分财产罚和责令改正等行政法范畴的处罚措施与刑事犯罪中的“提供虚假证明文件”等罪名之间的界限。同时，对于生态环境主管部门及行使碳排放权的企业而言，其与核查机构之间基于委托关系而签订的合同应纳入民事法律领域进行规范。在此框架下，核查机构若未能履行合同约定的核查义务，则应承担相应的合同违约责任。
4.3. 建立第三方核查机构的监管体系
完善法律和政策框架，明确各级监管部门的职责和分工。一、明确界定各部门在碳排放核查中的具体职责与协作方式。这可以借鉴国际先进经验，设立国家层面的统一认证机构，专门负责核查机构的资格认证工作，确保核查机构的专业性和公信力。同时，生态环境主管部门应作为核心监管部门，与其他相关部门如市场监管部门、统计部门等形成紧密的协作关系，共同制定监管政策、执行监管任务，从而构建起一个统一、高效、协调的监管网络。二、为了进一步增强监管体系的效能，设立专门的监管机构或工作小组显得尤为必要。这些机构或小组应具备高度的独立性和专业性，负责对核查机构进行持续的监督、评估与指导。其成员可涵盖来自不同领域的专家与代表，以确保监管工作的全面性和公正性。通过定期召开协调会议、分享监管信息、讨论解决核查工作中的具体问题，这些机构或小组能够有效促进部门间的沟通与协作，确保监管工作的无缝对接与高效运行。
此外，完善信息公开与透明机制也是提升监管效能的重要手段。首先，核查机构应严格遵守信息披露规定，及时、准确地向公众和监管部门公布核查结果及相关信息，以消除信息不对称现象，增强核查工作的透明度与公信力。其次，监管部门则应建立健全信息共享平台，促进部门间及与公众之间的信息交流与合作，提高监管工作的效率与准确性。最后，通过引入社会监督与公众参与机制，鼓励社会公众、环保组织和媒体对核查机构的工作进行全方位监督，及时发现并揭露核查工作中的问题与不足。这不仅能够增强核查工作的公正性与透明度，还能有效提升公众对碳交易市场的信任度与支持度。
5. 结论
本文以碳汇市场中的第三方核查机构为研究对象，深入剖析当前该机构所面临的三大核心困境，这些困境直接关系到核查结果的公信力及碳交易市场的透明度。鉴于其重要性，从政策法规与行业自律的双重视角出发，提出明确准入制度、厘清责任边界及建立监管体系等对策建议，以期破解难题，促进核查机构向专业化、规范化发展，进而增强碳交易市场的公正性、有效性，为“碳达峰”与“碳中和”目标的实现奠定基础。但是，研究仍存在不足，还可以从数据收集与分析的深度、国际比较研究的拓展以及对策建议的可行性与实施路径等方面进行更深一步的探讨。