Social Credibility
1. 引言
政府预算不仅是经济政策的体现，更是政府对社会资源配置的重要工具。传统的政府预算评价往往面临专业性不足、公正性缺乏以及透明度不高等问题。如何提升政府预算评价的质量与效率成为了公共管理领域的重要课题。第三方机构作为独立于政府部门之外的专业评估单位，日益成为政府预算评价工作的重要支持者。通过运用科学的方法和客观的数据，第三方机构能够帮助政府提升预算评价的专业性、公正性与透明度，优化资源配置，提高资金使用效率。本文将深入探讨第三方机构如何助力政府预算评价工作，分析其在提升评价专业性、公正性、透明化和资源配置效率方面的作用，并讨论其在推动政府治理效能和社会公信力方面的意义。
2. 文献综述
2.1. 现有研究
各国在经济和政治史中将政府监督视为重要组成部分，且其内容逐渐从财务合规性监督向绩效监督转变。其实施被视为政府审计的未来发展方向[1]。健全的政府会计系统能够有效传递政府行为及结果的信息，帮助利益相关者评价政府的绩效。但是目前政府会计研究存在系统性不足、缺乏实际应用价值以及对绩效评价与政府会计的整合不足等问题[2]。政府会计系统的缺陷导致财政透明度不足，无法真实反映政府的受托责任。以权责发生制为基础的政府会计改革，是解决现行制度缺陷和提高财政透明度的重要途径。研究建议应采取收付实现制与权责发生制相结合的改革模式，选择特定部门作为试点，聚焦社会保障支出和或有债务支出等重点领域，通过建立健全法规制度、提升信息处理平台的质量，并利用政府绩效审计提高政府绩效评价的有效性[3]。绩效评估工具的有效性直接影响评估结果的质量和后续应用。评估模式是绩效评估的核心，而评估主体则为研究的起点[4]。受21世纪绩效管理热潮的影响，我国各级政府逐渐重视绩效评价。自2003年提出预算绩效评价体系以来，各地逐步引入第三方评价[5]。地方政府在预算管理中常常缺乏透明度和完善的绩效评估制度，导致高支出和寻租行为的隐患[6]。建立独立有效的监督机制和全面系统的绩效评估制度，有助于控制行政成本，提高预算管理的效率，提升地方政府财政管理水平[7]。以英国政府的科技经费投入机制为例，该机制强调部门间的协调，形成以政府科技办公室为中心的管理模式。通过独立管理和评估，确保科技投入的合理性和有效性，为预算管理提供了有力支撑。这一模式展示了独立评估机构如何通过专业的审查和监督，提升预算管理的透明度和效率[8]。第三方独立评估机构还能够促进政府与社会资本的合作。以教育公共服务项目为例，在教育公共服务项目中，借助“按效付费”模式，独立评估机构可以帮助政府、市场和社会组织之间形成有效的合作机制，通过结果导向和关注绩效评价，可以提高教育公共服务质量。这一模式强调独立验证和数据监控[9]。独立评估机构在高等教育领域的作用同样显著。通过对国有资产的独立监督和评估，优化国有资产的使用效率，进而为高校的财务管理提供支持[10]。
第三方评估工作质量是影响评估综合绩效的主要因素，其次是结果运用。关键指标包括绩效问责制度的建立、评估独立性、评估人员专业性及反馈落实情况[11]。不同的第三方评估模式(如政府组建模式、委托招标模式和独立评估模式)各有特点，适用于不同的实践情境。为推动政府购买服务的第三方评估，有必要完善法规和政策制度、优化评估购买流程、加强评估机构的能力建设，并利用互联网和大数据技术，以提升评估结果的利用效率和社会认可度[12]。当前财政部门通常委托第三方机构进行评估，但由于效率和合法性机制的制约，政府参评部门未能有效采纳评估结果。主要原因包括第三方机构资质不足、评估指标体系不统一、评估程序不明确，以及来自上下级的合法性约束等六个方面的制约[13]。为了解决第三方评估仍面临包括评估信息透明度不足、地方绩效工作意识淡薄、第三方主体构成单一以及缺乏行业标准和规范等问题，建议实施以下措施：1) 加强财政信息透明度：确保评估信息的公开和透明，提升公众对财政资金使用情况的了解。2) 加强绩效评价宣贯力度：提高对绩效评价重要性的宣传和培训，增强各方的参与意识。3) 培育成熟的第三方机构：鼓励第三方机构的发展，提升其专业能力和服务质量。4) 加强行业标准建设：制定和实施行业标准，确保评估过程的规范性和科学性。5) 完善配套制度建设：建立健全相关制度，为第三方评估提供必要的支持与保障[14]。政府绩效审计人员的独立性和专业性是确保预算管理有效性的重要因素。独立评估机构可以通过对审计人员的培训和支持，提高其在预算评估中的独立性和公正性。在人才培养中持续创建和完善有效的监督机制，可以进一步增强政府预算管理的效率和透明度[15]。
2.2. 文献评论
随着全球经济发展和政府职能转变，第三方评估机构在政府预算管理中发挥着越来越重要的作用。这些机构通过独立、客观和专业的评估，提升了政府财政管理的透明度和效率。第三方评估机构在政府预算管理中具有以下特征：1) 独立性：第三方评估机构的独立性确保了其评估结果不受政府和利益团体的影响，从而增强了公众对财政管理的信任。2) 专业性：这些机构通常具备丰富的评估经验和专业知识，能够提供系统、科学的评估方法和工具，确保预算管理的有效性。3) 透明度：独立评估能够揭示地方政府在预算管理中存在的高支出和透明度不足的问题，促进财政收入和支出结构的客观分析。4) 绩效导向：评估机构通过结果导向的方式，能够帮助政府、市场和社会组织形成有效的合作机制，提高公共服务质量。
第三方评估机构在预算管理中面临的挑战主要由以下几个因素造成：1) 地方政府透明度不足：一些地方政府在预算管理中缺乏透明度和完善的绩效评估制度，导致高支出和寻租行为的隐患。2) 评估标准和程序不明确：缺乏统一的评估指标体系和明确的评估程序，限制了评估的有效性和可靠性。3) 机构能力不足：部分第三方评估机构的专业性和能力不足，影响了评估结果的权威性和准确性。4) 公众参与度低：公众对预算评估过程的参与度不足，限制了评估的多元视角和反馈机制。
为改善第三方评估的现状，提升其在政府预算管理中的作用，提出以下改进建议：1) 加强财政信息透明度：建立健全财政信息公开制度，确保评估信息的全面披露，让公众及时获取相关数据，增强监督意识。2) 强化绩效评价宣贯力度：通过培训和宣传，提高地方政府及相关部门对绩效评估重要性的认识，增强其参与和支持的积极性。3) 培育成熟的第三方机构：鼓励和支持更多专业的第三方评估机构的成立，提升其技术水平和评估能力，形成良性竞争。4) 建立统一的评估标准和程序：制定并实施评估行业标准，确保评估过程的规范性和科学性，为评估结果的使用提供依据。5) 完善配套制度建设：优化相关法律法规和政策，建立健全评估反馈机制，确保评估结果能够有效地应用于政府决策和管理。
尽管已有许多研究围绕第三方评估机构展开，但仍存在一些不足之处：1) 评估标准的统一性不足：现有研究未深入探讨如何建立和维护第三方评估机构之间的评估标准和规范，缺乏统一标准可能导致评估结果的差异。2) 机构运作机制未详尽描述：大部分研究未详细描述第三方评估机构的具体运作机制，包括其与政府的合作模式、信息共享和反馈机制。3) 区域差异未充分考虑：研究未充分考虑不同地区间在预算管理中的实践差异，可能影响第三方评估的方式和效果。4) 公众参与度低：虽然研究强调了独立性和透明度，但未探讨公众如何有效参与预算评估过程，公众参与能够为评估提供更加多元的视角和反馈。5) 技术应用探讨不足：当前研究未充分探讨现代技术(如大数据和人工智能)在第三方评估中的应用潜力，技术的应用能够提高评估的效率和准确性。
针对上述不足，未来的研究可以考虑以下方向：1) 深化理论与实践结合：开展更多的案例研究，将理论研究与实际工作结合，探索第三方评估的具体应用模式和效果。2) 加强实证研究：通过量化数据分析，评估第三方评估机构在财政管理中的实际效果，验证理论研究的结论。3) 关注地方多样性：在研究中充分考虑各地区的特定情况，针对不同地区的实际需求提出更具针对性的建议。4) 构建综合评估体系：建立一个综合评估框架，将财务合规性与绩效评估结合起来，形成完整的评估体系，以更好地支持政府决策和管理。
第三方评估机构在政府预算管理中扮演着越来越重要的角色。尽管当前存在一些挑战和不足，但通过不断改进和完善相关制度，第三方评估有望为提升政府绩效和财政透明度做出更大贡献。随着财政管理体系的不断完善，第三方评估机构的作用将愈加显著，为政府预算管理的科学化、透明化和高效化提供有力支持。
3. 第三方评估机构的定位
3.1. 第三方机构的独立公允性特征
作为独立第三方出具的评估结论，评估结果的准确性和公允性至关重要[16]。第三方机构通常具备独立于政府部门的特性，这使得其在进行预算评价时能够保持客观中立的立场。独立性是确保预算评价结果公正性的重要前提。第三方机构通过专业的评估工具和方法，能够系统地收集和分析数据，并生成基于事实的评价报告，避免了政府内部利益冲突对评价结果的干扰。在美国的公共卫生预算评价中，美国政府曾面临公众对卫生服务资金使用效率的质疑。为了解决这一问题，政府引入一家具有国际声誉的第三方评估机构进行预算评价。第三方机构通过对各地区卫生资金使用情况的独立评估，揭示了某些地区卫生资源配置不合理的问题，促使政府进行整改。该机构通过对全国各地卫生资源的调研和数据分析，发现某些偏远地区的医疗资金使用效率极低。评估报告指出，这些地区缺乏必要的医疗设施和专业人员，导致资金未能有效利用。基于这一报告，政府决定重新审视并调整卫生资源的配置，将更多的资金投入到资源匮乏的地区，从而提高了整体卫生服务的效率和效果。此案例表明，独立的第三方机构在识别问题及提供改进建议方面的价值。这一过程不仅提高了评价结果的客观性，也为政府的决策提供了有力支持。
3.2. 第三方机构的技术专业性特征
第三方评估机构是独立于政府之外，采用专业技术与方法作出客观评价的专业机构，具有独立性、专业性、公正性和服务性等特征[17]。第三方机构在进行政府预算评价时，采用科学的评估方法，如随机抽样、数据挖掘和实证分析等。这些方法能够有效提高评价结果的可靠性和有效性。例如，第三方评估机构在评估区域性教育预算使用情况时，第三方机构采用随机抽样技术对多所学校的财务支出进行详细分析，可以及时发现资金使用中的不当现象，比如教育资金是否能够按规定用途支出，是否存在资金挪用的现象等。借助第三方机构的预算评价数据，政府及时介入，及时对违规学校进行整改或做出政策调整，加强对教育财政资金的监管，确保教育资金使用的透明性与合规性。
3.3. 第三方评价结果的公信力特征
传递公信力水平的信号与传递方式即信息公开程度有机结合[18]。由于第三方机构的独立性和专业性，其出具的评价报告信息公开途径、程度更为广泛，评价报告信息质量通常被社会各界广泛认可。这种公信力的提升，有助于增强公众对政府预算管理的信任感。第三方评估机构的参与能够显著提高预算评价的公正性与透明度。以新加坡为例，在进行预算透明度改革时，新加坡政府邀请了多个第三方机构参与评估，公开其评价报告。公众对这些报告的反响积极，认为这些独立的报告为政府的预算管理提供了可信的依据，进而增强了对政府的信任。在新加坡的年度预算报告中，第三方的评估结果显示，政府在基础设施建设方面的资金使用效率显著提高。这一结果得到了公众的广泛关注和认可，进一步增强了政府的公信力。
4. 政府预算管理引入第三方评价的必要性分析
4.1. 提升政府预算信息透明度
理性化和民主化是我国政府预算透明度建设的远期目标[19]。政府预算管理的透明度不仅关乎财政资金的使用效率，更是公共信任的重要基础。当前增强预算透明度应着重从以下几个方面入手：提升预算信息公开法律的层次；创新政府预算透明的制度设计：完善外部监督制约机制通过引入第三方机构，政府能够更好地对公众和利益相关者负责[19]。第三方机构的引入能够显著提高政府预算的透明度和公众参与度，从而增强政府的责任感。政府引入第三方评估机构评估预算的使用情况，第三方机构的报告定期向公众披露，并通过社交媒体和新闻发布会进行宣传，这种透明化的做法可以有效提升公众对政府财政管理的参与感和监督力度。政府借助第三方评估机构详细介绍了政府在教育、卫生和基础设施建设等方面的资金使用情况，并指出存在的问题和改进建议，将得到公众的积极反馈。
4.2. 建立规范预算评价流程
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，做好预算绩效管理能提高财政资金的使用效率，还能促进财务管理规范化[20]。第三方机构一般会建立一套规范的预算评价流程，包括前期准备、数据收集、分析评估和结果反馈等环节。这一流程的规范化，有助于提高预算评价工作的透明度，使得公众能够更清晰地了解预算资金的使用情况及其效果。规范透明的评价流程能够有效提高公众对政府预算管理的理解与支持。政府与第三方机构合作过程中建立的详细的预算评价流程，包括预算项目的前期调研、数据收集、专家评审和报告发布等环节。每个环节都向公众开放，确保信息的透明和可追溯性。通过这一规范的流程，公众能够及时获取预算评价的最新信息，有效增强了对政府管理的信任。例如，公众对某些大型基础设施项目的资金使用情况提出疑问，政府在第三方机构的帮助下，迅速进行了回应，公开了详细的资金使用报告，这种互动进一步提升了政府职能服务信息的透明度，也提升了民众对政府的信任度。
4.3. 健全社会监督的机制
网络舆论监督司法为民众参与政治发表言论提供了一个广阔的平台，为我国公民权利意识觉醒和政治民主化进步提供了外在动力[21]。在政府预算监督机制中建立公众对第三方评估机构发布的报告进行反馈的保障机制，可以鼓励公众通过官方网站提交意见和建议，这种参与机制可以有效提升公众的监督意识，促使项目资金使用信息透明化。政府通过第三方机构的调解，通过召开公开会议，可以听取到公众的意见，及时对做出的行政命令作出相应的调整。这一做法有效增强了政府的透明度和公信力，促进了公众与政府之间的信任关系。通过公开评价报告和相关数据，公众能够更直接地参与到预算管理中，从而增强政府部门的责任感与约束力。这种社会监督机制在一定程度上能够促进政府的自我完善与改进。
4.4. 提升数据处理专业化水平
委托代理关系源于“专业化”的存在，代理人基于相对优势代表委托人行动，作为“第三方”的社会组织参与评价事实上是多重委托代理关系的结果[22]。第三方机构通过收集和分析大量数据，能够为政府提供科学的决策支持。这些数据不仅包括资金使用情况，还涵盖项目的社会效果、经济效益等多个方面。例如，第三方机构在评估农业补贴政策时，第三方机构经过全面评估，发现补贴资金未能有效提高农民的收入。通过对各类农业项目的深入分析，以及对农民收入和农业生产数据的综合分析，第三方机构提出建议政府将更多资金投入到技术培训和基础设施建设中，并针对补贴结构做调整，帮助政府优化资源配置。第三方机构可以通过数据分析与实证研究帮助政府找到资金使用的最佳方案，在协助政府资源配置方面发挥作用。
4.5. 提升政府治理效能
第三方机构的参与不仅提高了预算评价的质量，也直接推动了政府治理效能的提升。由“第三方”专业评估机构开展的政府绩效评估、引入通用模型进行的绩效评估等，这些方式推动了我国政府改革[23]。通过专业的预算评价，政府能够更清晰地了解各项政策的实施效果，从而及时调整政策和资源配置，提升服务质量。政府在推行新政策后，邀请第三方机构进行成效评估。政府根据评估结果进一步优化了政策，确保更多的资源能够有效地帮助到需要帮助的人群，提升政府治理效能。第三方机构通过对政府预算项目作深入分析，识别出资金使用中的问题和不足之处，提出切实可行的改进建议。例如，在社区服务项目评估中，第三方机构通过对资金流向、服务对象和效果的综合分析，可以指出资金使用与服务质量之间关系。第三方评估机构后，经过对社区服务项目的评估，一旦发现资金未能有效落实到最需要的服务对象上，这促使政府重新审视资源配置策略。基于评估结果，政府及时调整资金分配，将更多资源投入到真正需要的项目中，最终提升社区服务的质量和满意度。
4.6. 恢复与增强政府社会公信力
第三方评估在强化社会服务监督、增强组织公信力、推动社会治理创新等方面具有重要作用[24]。尽管世界范围内各地政府普遍面临着民众信任危机，随着第三方机构在政府预算评价中的作用日益凸显，公众对政府的信任也逐渐恢复。透明的评价过程和可信的评价结果使得公众能够更好地理解政府的决策，增强了对政府的支持。透明和公正的预算评价能够显著提升政府的社会公信力。即使政府在面临财政危机时，通过引入第三方机构进行全面的预算审计和评估，及时发现浪费和不当支出，通过这些措施，政府不仅可以节省大量资金，还恢复公众对政府财政管理的信任，提升民众对政府的满意度，最终使得政府成功度过财政危机。
5. 第三方评估机构参与政府预算管理途径分析
5.1. 第三方评估机构参与政府预算管理的基础
首先，完善的法律法规为第三方评估提供了合法性保障。政府应制定明确的法规，规定第三方评估机构的职责及权利，从而确保其独立性和客观性。其次，财政信息透明度的提高是实施的关键基础，政府应当建立健全财政信息公开制度，确保评估信息的全面披露，让公众能够及时获取相关数据。第三，提升机构能力和专业性是基础之一，政府和相关部门应鼓励和支持第三方评估机构的专业培训与能力建设，提升其技术水平和服务质量。最后，建立有效的沟通和反馈机制，确保评估结果能够及时反馈到相关政府部门，为政策调整提供依据。这些基础性的措施将为第三方评估机构有效参与政府预算管理创造良好的环境。
5.2. 第三方评估机构参与政府预算管理的挑战
首先，地方政府的透明度不足，许多地方政府在预算管理中缺乏透明度和完善的绩效评估制度，导致高支出和寻租行为的隐患。其次，评估标准和程序的不统一，缺乏统一的评估指标体系和明确的评估程序，限制了评估的有效性和可靠性，进而影响了评估结果的权威性和准确性。此外，第三方机构的专业能力不足，部分机构缺乏必要的专业知识和技术支持，影响了其在评估过程中的有效参与。最后，公众参与度低，公众对预算评估过程的参与度不足，限制了评估的多元视角和反馈机制，从而削弱了评估的公信力和有效性。因此，解决这些挑战是推进第三方评估机构参与政府预算管理的关键。
5.3. 实施重点1：加强财政信息透明度
提升财政信息透明度是第三方评估机构参与政府预算管理的首要实施重点。政府应建立健全财政信息公开制度，确保评估信息的全面披露。这不仅包括财政收支数据，还应涵盖预算执行情况及评估结果。通过信息的公开，公众和其他利益相关者能够及时了解财政资金的使用情况，增强对政府财政管理的信任。同时，政府应利用现代信息技术手段，提升信息处理平台的质量，使得信息获取更加便捷。这种透明度的提升能够有效减少政府预算管理中的寻租行为，促进公众监督，进而提升预算管理的效率和效益。
5.4. 实施重点2：强化绩效评价宣贯力度
强化绩效评价宣贯力度是第三方评估机构参与政府预算管理的另一个重要实施重点。政府及相关部门应通过培训和宣传，提高地方政府及相关部门对绩效评估重要性的认识，增强其参与和支持的积极性。具体而言，政府可以定期组织绩效评估的培训班，邀请专家学者进行讲解和辅导，提高各级政府工作人员的绩效意识和评估技能。同时，宣传绩效评估的成功案例，展示其对提升公共服务质量的重要性，从而激励各方积极参与绩效管理。通过强化绩效评价的宣贯力度，可以形成全社会共同关注和参与评估的氛围，为第三方评估机构的工作提供支持。
5.5. 实施重点3：培育成熟的第三方机构
培育成熟的第三方评估机构是第三方评估参与政府预算管理的又一实施重点。政府应鼓励和支持更多专业的第三方评估机构的成立，尤其是那些具有丰富评估经验和专业知识的机构。为此，政府可以通过设立相关基金、提供税收优惠等方式，激励第三方机构的发展。同时，政府还应建立评估机构的资质认证机制，确保其具备必要的专业能力和技术支持。此外，政府与第三方评估机构之间应建立良好的合作关系，确保信息共享和资源整合。这不仅有助于提高评估的质量和效果，也能够推动评估机构的专业化发展，从而更好地服务于政府预算管理。
5.6. 实施重点4：建立统一的评估标准和程序
建立统一的评估标准和程序是确保第三方评估机构有效参与政府预算管理的关键实施重点。政府应制定并实施统一的评估指标体系和评估程序，确保评估过程的规范性和科学性。这包括明确评估的目标、内容、方法和步骤，确保各方在评估过程中的一致性。此外，政府应鼓励各地在评估实践中不断总结经验，形成可复制的评估标准和程序，提升评估结果的可靠性和权威性。通过建立统一的评估标准和程序，不仅能够提高评估的有效性，还能够增强评估结果的社会认可度，为政府预算管理的决策提供有力支持。
6. 结语
随着全球公共管理的不断演进，政府预算评价工作面临着愈加复杂的挑战。第三方机构的参与，为提高预算评价的专业性、公正性与透明度提供了新的思路和方法。通过独立的评估，第三方机构能够有效避免政府内部的利益冲突，确保评价结果的客观性和可靠性。第三方机构的引入也促进了政府预算管理的科学化和精细化，推动了社会各界对政府资金使用情况的监督。未来，政府应积极探索与第三方机构的合作模式，建立更加透明、规范的预算评价机制。第三方机构也应不断提升自身的专业能力，确保其在预算评价中的作用更加突出。总之，第三方机构在政府预算评价工作中发挥的作用不容忽视，未来应继续加强这一领域的研究，以推动政府治理效能的持续提升和社会公信力的增强。