1. 引言
为了破解“企业污染、群众受害、政府买单”的僵局，2017年中央全面深化改革领导小组审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称为《改革方案》)，明确了生态环境损害赔偿制度的总体要求、目标、范围、责任主体、索赔主体、解决途径等内容，为全国范围内试行生态环境损害赔偿提供了指导。这一制度一经引入，随即产生损害索赔权与传统环境管制权关系的讨论[1]。行政机关作为赔偿权利人提起磋商和索赔诉讼，是我国生态环境损害赔偿制度的特别之处，同样是该制度改革的核心内容和司法保障。然而，环境行政处罚早在各类自然资源领域法律法规中均有规定[2]。在《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)还未出现之时，针对生态环境损害案件，我国一直采取的是行政救济手段[3]。这意味着，后出现的生态环境损害赔偿制度承担的功能必然会叠加到了制裁性的行政处罚之上。原告双重身份的重叠，在实践适用时难免会出现责任的推诿、错位，从而导致责任承担重叠的现象发生，所以明确二者的适用规则是避免出现适用混乱和制度效率低下的根本出路。
2. 生态环境损害赔偿与行政处罚之间的适用现状
从现有环境损害救济途径出发，当前我国生态环境修复责任追究制度呈现出双轨式、多元化特征[4]。梳理研究生态环境损害赔偿与环境行政处罚之间的关系有助于精细化表述二者之间冲突的具体表现，并通过文本和实践两个角度对冲突进行说明。
2.1. 生态环境损害赔偿与行政处罚之间的关系
环境行政处罚与生态环境损害赔偿诉讼之间应当是一种关联和互补的关系[5]。从二者法的价值与法的目的出发，二者在实际运用中并非是一种“非此即彼”的单一选择模式。行政处罚更多体现在惩戒而非救济作用，旨在通过对违法行为进行处罚和矫正，来达到制止违法行为、维护社会秩序和公共利益的目的，有一定的事前预防作用。生态环境损害赔偿是一种赔偿性责任，旨在通过对受损害生态系统和环境进行修复和补偿，来达到恢复生态平衡、保障人民群众生活质量和实现可持续发展的目的，满足司法的事后救济。其次，从二者适用手段出发，行政处罚采取强制执法，生态环境损害赔偿采用灵活索赔。行政处罚具有效率优势，起源较早，规范较具体，其强制性能在一定程度上保证生态环境修复责任履行到位。而司法过程比行政过程更加开放、更加灵活。通过中国裁判文书网，对“生态环境损害赔偿”以及“民事案由”两个检索词进行搜索，裁定书所占比重超过了判决书的二倍。无一不证明了在实践中，大量的生态环境损害赔偿诉讼案件，是通过磋商解决的，体现了生态环境损害赔偿制度在司法上的灵活运用。综上所述，行政处罚与生态环境损害赔偿具有互补性特征。但由于目前缺乏具体法律文件的指引，导致鲜有政府能真正综合地运用二者来解决生态环境损害问题，而更多呈现一种“非此即彼”的单一选择模式。
2.2. 生态环境损害赔偿与行政处罚在现行规则中的体现
(1) 关于二者证据的来源。根据最高人民法院发布的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，环境保护主管部门在执法过程中形成的事件调查报告、鉴定评估报告等证据经当事人质证符合证据标准的，可以作为认定生态环境损害赔偿诉讼案件认定事实的根据。例如，如果行政机关已经确定某企业的排放行为违法，并对其进行了处罚，这些信息可能会在随后的生态环境损害赔偿诉讼中被用作证明被告行为与生态损害之间关联性的证据。此外，《若干规定》还明确了在生态环境保护民事公益诉讼中确认的基本事实，可以在随后的个人或财产损害赔偿诉讼中使用，无需再次举证，除非有相反证据足以推翻。因此，虽然行政处罚和生态环境损害赔偿在目的和功能上有所不同，但在证据来源上存在交叉，行政处罚过程中收集的证据可以为生态环境损害赔偿诉讼提供支持。
(2) 关于二者案件的来源。根据《生态环境损害赔偿管理规定》(以下简称为《管理规定》)中关于发现生态环境损害赔偿案件线索，其中规定了生态环境损害赔偿案件来源包括行政处罚案件、环境执法巡查发现的案件线索等。在地方规定中，各省市据此出台了相关线索筛查工作的文件。其中盐城市生态环境局《关于做好行政处罚案件生态环境损害赔偿线索筛查工作的通知》(以下简称为《通知》)提出对办理的环境行政处罚案件进行认真梳理[6]，对符合启动生态环境损害赔偿的案件线索，进行赔偿磋商前期调查，决定是否启动生态环境损害赔偿。池州市生态环境局对2022年以来立案查处的资源与环境行政处罚案件组织筛查[7]，邀请环境损害司法鉴定专家进行现场鉴定评估，常态化开展生态环境损害赔偿工作。无论是中央层面的文件，还是各地对文件的解读，行政处罚案件已普遍成为开展生态环境损害赔偿的重要参考条件。
(3) 关于二者程序的启动。绍兴市生态环境局等9部门2022年印发的关于《资源环境案件违法责任与损害赔偿责任“一案双查”实施办法(试行)》(以下简称为《实施办法》) [8]，在行政违法责任或刑事责任调查处理同时，进行生态环境损害赔偿责任的调查评估和处理，同步追究违法行为人行政与刑事法律责任和生态环境损害赔偿责任。盐城市《通知》文件要求在开展行政处罚立案调查的同时启动生态环境损害赔偿调查，在完成行政处罚案件调查报告时同步形成该案生态环境损害赔偿调查报告。所谓的同步开展调查并非指执法机构与索赔机构两个主体同步开展调查，而是由执法机构单独负责调查行政处罚和进行索赔时需要的证据，执法机构将调查取证工作集于一身。
(4) 关于二者的适用范围。生态环境损害赔偿制度适用范围的可操作性不强，所以需要传统行政管制手段作补充[9]。2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中首次规定了适用范围，违法行为人引起的环境事件符合“较大及以上突发环境事件”、“重点生态功能区和禁止开发区发生的生态破坏事件”或“严重影响生态环境事件”情形将会被追究生态环境损害赔偿责任。2017年《改革方案》将第三种情形内容进行了拓展，体现为各地区应根据实际情况，综合考虑环境现状以及社会影响等因素，明确“严重影响生态环境事件”的情形。2021年施行的《若干规定》继续沿用了《试点方案》中的相关概念。从2015年的试点方案到现在，虽然关于生态损害赔偿制度的适用范围并没有很大的变化，但是对于如何更有效地实施赔偿制度仍在不断探索中。
行政执法是体系最为庞大、最为核心的手段，其基本流程大体为：通过制定禁止或限制性规范、设定环境许可、进行监督检查并以行政惩处作为后盾，实现对生态环境损害的预防和矫正[10]。我国的环境行政处罚依法针对违反生态环境保护法律、法规或规章的行为，主要包括警告、罚款、没收违法所得或非法财物、暂扣或吊销许可证件、责令停产整治等行政措施。与行政处罚相伴的是责令改正命令，《行政处罚法》第23条和《环境行政处罚办法》第9条关于主管部门在作出行政处罚的同时还应作出责令改正命令的要求1。在单行立法中，例如《固体废物污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《森林法》《草原法》《水土保持法》等，已明确规定了对于行为人违法造成的生态环境损害，主管部门可以通过责令限期治理或恢复的行政命令来实现。生态环境损害赔偿制度的修复生态环境、停止侵害、排除妨害、消除危险等内容与现行生态环境单行法律规定具有相似功能。由此可见，行政处罚和生态环境损害赔偿之间存在紧密关系。启动生态损害赔偿的条件之一是发生污染环境或生态破坏的违法行为，而行政处罚的适用条件之一也是针对违法行为。
(5) 关于二者的责任承担。2017年发布的《改革方案》强调了行政处罚和生态环境损害赔偿之间的关系，即使赔偿义务人因同一生态环境损害行为已经承担了行政责任，也不免除其依法承担生态环境损害赔偿责任。根据《行政处罚法》第35条的规定，如果违法行为同时构成犯罪，并且在刑事诉讼中被判处罚金，那么之前由行政机关处以的罚款应当在判决中予以相应抵扣2。然而，《改革方案》在行政磋商程序中对于赔偿权利人或司法人员在确定赔偿金额时需要考虑的因素的描述相对宽泛，这导致在实际的赔偿磋商过程中，是否应考虑行政罚款数额作为赔偿金数额的一个因素，存在一定程度的模糊性，各地实践出现了不同的解释。
盐城市《通知》文件中规定属地生态环境部门对赔偿义务人积极配合开展生态环境损害赔偿的行为应当及时向承办案件的执法机构进行反馈，执法机构在作出行政处罚决定(或处理建议)时，应当根据相关规定给予赔偿义务人从轻或者减轻处罚。绍兴市《实施办法》第二条指出在行政违法责任或刑事责任调查处理同时，进行生态环境损害赔偿责任的调查评估和处理，同步追究违法行为人行政与刑事法律责任和生态环境损害赔偿责任。山东省生态环境厅牵头起草的《山东省实施〈生态环境损害赔偿管理规定〉细则》中明确规定生态环境损害赔偿案件中的相关证据可作为行政处罚从轻或减轻的相关依据，并提出违法行为首次被发现且应受到的处罚金额不足五万元，积极履行生态环境损害赔偿责任，自立案之日起六十日内足额缴纳生态环境损害赔偿金的，可以不予处罚[11]。
中央层面出台的有关文件中简单表明行政责任和赔偿责任并存，行政裁量时可以考虑赔偿责任履行的情况，且执法证据可以用于索赔诉讼，除此之外，再无两种路径相关规定[12]。但是从有关两种路径之间的联系的内容来看，两种路径在启动条件、调查取证、责任承担、适用范围等方面都有一定的交集。目前并没有明确执法与索赔适用关系的区分。地方实践中根据中央出台的相关文件进行了不同解读，所以容易出现实践适用的混乱。
3. 生态环境损害赔偿与行政处罚实践适用中的问题检视
文本规定的冲突必然导致实践的混乱，通过梳理和评估当前两种路径之间的联系和二者在现行规则中的适用现状，两者的问题体现在救济手段竞合导致选择随意性强，主体多重身份引起职能混淆，规则上的适用模糊使得行政责任与赔偿责任存在重叠。
3.1. 救济手段竞合导致选择随意性强
在应对生态环境损害案件时，环保部门可以采取行政手段与生态环境损害赔偿两种途径来进行环境救济，有着较强的随意性。在安顺市生态环境局、安顺市西秀区蔡官镇众诚石材有限公司申请确认人民调解协议效力特别程序民事裁定书中3，众诚公司因违法使用林地造成林木损毁而与生态环境局展开生态环境损害赔偿磋商，结果是由众诚公司自行进行异地补种修复。除了用生态环境损害赔偿这一途径来救济环境还可以通过行政手段进行救济，在《中华人民共和国森林法》(以下简称为《森林法》)中第74条也针对此类情况作出了相应的规定，政府可以对破坏森林的行为采取责令停止违法行为、限期恢复植被并加处罚款的行政措施4。无独有偶，在生态环境厅与国电织金公司、中联蓉泰公司生态环境损害赔偿纠纷一案中5，发现违法堆放工业固体废物事实后，织金县环境保护局首先适用行政执法手段，作出《责令改正违法行为决定书》，责令中联蓉泰公司立即停止违法堆放行为并清运废物、处置固体废物的工作，之后织金县环境保护局于2018年6月25日作出《行政处罚决定书》。此时贵州省生态环境厅又转而提起生态环境损害赔偿磋商与诉讼的方式要求两家公司共同修复生态环境。通过上述案例可以看出，针对环境损害案件时，环保部门可以选择通过行政处罚来解决问题，反而选择了生态环境损害赔偿磋商来解决问题，造成资源的浪费。其实在许多环境单行法中，都对相应的环境事件作出了相应的处罚规定，在没有穷尽此类法律规定时，采取生态环境损害赔偿，是否是对行政执法权的忽略，这也会造成权利人在面临生态损害赔偿案件时落入“有新选新”的思维定式。
其次，政府还需要考虑多受地区发展状况、政策引导等外界因素的影响，这同样带来了救济手段选择混乱的问题。一方面，政府可能考虑到造成污染的企业对城市发展的经济价值，而仅采取简单的罚款或责令停止等行政手段，使企业逃避了应承担的环境修复责任。另一方面，政府在通过行政处罚手段达到环境保护目的的案件中，可能受政策鼓励的影响而过度选择诉诸法院，浪费司法资源且不利于损害的及时修复。这可能导致不同地区对相似生态环境损害案件作出不同判决。例如，对于工业排放造成的环境污染，某市可能仅处以数万罚款，而邻市却可能面临上百万的环境修复费用。这种不平等既反映了相关法律规定的不完善，也容易引发社会矛盾，归根结底是信息交互不对称的问题。
3.2. 主体多重身份职责混淆
政府既是赔偿权利人又是监管义务人[13]。实践中，负责索赔的主体并不确定，政府指定部门索赔实质上是探索哪个职能部门更容易实现制度目标，取决于政府内部的职能分工所决定的履职效率问题[14]。所以当环境行政处罚主体与生态环境损害赔偿权利人是同一主体时，行政主体作为赔偿权利人与赔偿义务人的地位有着天然的不平等性具有双重身份[15]。行政机关作为行政处罚的执行者，磋商过程中的协商者，以及诉讼过程中的起诉人，这些角色的转换不仅复杂而且充满了潜在的冲突。特别是在从行政监管者到平等协商者的转变中，政府往往难以摆脱其固有的权威地位，导致协商过程中形式上的平等掩盖了实质上的不平等。当政府认定行政处罚无法充分弥补由行为人造成的损害时，便可能启动生态环境损害赔偿诉讼。在这个阶段，行政机关应当与行为人平等地就损害和赔偿问题进行协商。然而，现实操作中，行政机关很难完全放下监管者的强势角色，这种角色的混淆使得损害者在协商过程中处于弱势地位，难以与政府进行真正平等的对话和沟通。这种情况下，协商的结果往往不能真正反映双方的意愿和利益，损害者的权益可能无法得到充分的保护和补偿。政府的角色错位和职责混淆，不仅影响了案件处理的效率和公正性，也可能导致公众对政府行为的信任度下降。
多重身份造成工作量增加，存在重复工作，工作效率低。尤其是调查实行阶段，是两种路径的必要程序环节，在环境执法与赔偿调查取证方面，环境行政执法包括调查、做出处理两个环节，生态环境损害赔偿包括调查、磋商、诉讼三个环节[16]。关于调查取证主体，环境行政执法是省级以上人民政府组织的部门或者委托的专业机构，而赔偿调查的主体是赔偿权利人及其指定的部门及机构。按照《若干规定》，行政执法的证据同样可以运用到生态环境损害赔偿中。这表明基于同一个违法事实，调查主体、调查内容相似重合，这将会浪费行政资源。总体而言主体兼具行政权与索赔权，在调查与执行阶段、平等协商阶段，很难说具体行使的哪种权力。只有打通环境行政处罚与生态环境损害赔偿连接的通道，完善二者之间的监管、对实施全过程进行规制，才能从根源避免混淆。
3.3. 行政责任和赔偿责任承担重叠
6《中华人民共和国草原法》第六十五条规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款。
7《中华人民共和国森林法》第七十六条规定盗伐林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期在原地或者异地补种盗伐株数一倍以上五倍以下的树木，并处盗伐林木价值五倍以上十倍以下的罚款。滥伐林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期在原地或者异地补种滥伐株数一倍以上三倍以下的树木，可以处滥伐林木价值三倍以上五倍以下的罚款。
8《中华人民共和国森林法》第七十三条规定，违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。
两种责任的承担方式都需要义务人承担一定金钱和行为责任[17]。通过梳理环境行政责任与生态环境损害赔偿责任，将其分为惩罚性责任和赔偿性责任，行政责任大多数属于惩罚性责任，但是有小部分属于赔偿性责任；生态环境损害赔偿责任包括生态修复费用以及惩罚性赔偿金。例如《中华人民共和国草原法》第65条规定对违反草原保护、建设或将草原改为建设用地的，处以草原非法使用前三年平均产值六倍以上十二倍以下罚款6。《森林法》第76条规定盗伐林木，可以在补种后并处盗伐林木五倍以上十倍以下的罚款7。《森林法》第73条规定擅自改变林地用途的，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下8。以上规定中的罚款有一部分与生态环境损害赔偿责任中的惩罚性赔偿金重叠。
行政责任与生态环境损害赔偿责任在责任属性上确有重叠，那么在实践中关于二者重叠责任是否能重复评价？根据《行政处罚法》第8条规定，追究刑事责任时不得以行政处罚代替刑事处罚9。第35条规定，违法行为构成犯罪的，人民法院判处罚金时，已缴纳的行政罚款应当折抵相应罚金。《管理规定》第十条规定，赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任10。证明惩罚性责任不可以重复评价，赔偿性责任不可重复评价，惩罚性责任与赔偿性责任可以相互评价。通过上述列举，既然二者部分惩罚性与赔偿性责任重叠，当行政处罚中的赔偿性责任与生态环境损害赔偿中的赔偿性责任同时出现时，那么考虑到企业以及个人对巨大资金缴纳的承受能力，应减轻企业或个人承担的责任总量。
4. 生态环境损害赔偿与环境行政处罚冲突之优化
4.1. 强调环境行政处罚的主导地位
在多数国家的生态环境损害赔偿发展历程中，我们可以观察到一个共同的趋势：生态治理最初主要依赖行政手段。随着政府功能的不足、污染问题的多样化以及区域性和群体性环境纠纷的增加，生态环境损害赔偿逐渐被引入。这一制度的引入主要是弥补行政治理的不足，并不意味着取代行政机关的执法职能。由于生态治理的本质是社会公共事务的管理，而环境污染的特点包括隐蔽性、持久性和复杂性，因此其治理必须主要依赖长期性、干预性、强制性、效率性和专业性的行政手段。
所以为了避免行政机关对这两种手段任意性使用与舍弃，在环境遭受损害时产生“有新选新”的局面，同时为了加强生态环境损害赔偿与环境行政处罚手段之间的有效协同，需要强调环境行政处罚手段的适用。在实践中，应当明确两种手段的适用范围和先后顺序，确保在追究环境违法行为责任时，能够首先通过行政处罚来实现对违法者的惩戒和威慑。对于无法通过行政处罚手段充分弥补的生态环境损害，应当及时启动生态环境损害赔偿程序，确保受损的生态环境得到及时和有效的修复。因此，在启动生态环境损害赔偿制度之前，行政机关应审查是否已经穷尽了行政执法手段，避免怠于行权。其次通过法律、行政法规等形式，明确规定行政机关在生态环境损害赔偿中的职责与权限，避免其在执行环境监管、行政处罚和损害赔偿等多重职能时的利益冲突，从而提高生态环境保护的整体效率和效果。
4.2. 加强环境行政机关和赔偿权利人主体之间的协作
加强环境行政机关和赔偿权利人主体之间的协作，是确保生态环境损害赔偿制度有效实施的关键。这不仅需要明确各自的职责和权利，还需要建立一套高效的沟通和协作机制。当主体发生冲突时，将管理职责与赔偿权利明确区分。可以考虑引入独立的第三方评估和监督，以确保赔偿措施的透明度和公正性，解决选择随意性强的问题，同时也为双方提供专业意见和解决方案。当不是同一主体时，把握好各方权益的平衡至关重要。环境行政机关在履行职责时，应当尊重赔偿权利人的合法权益，同时确保生态环境损害赔偿措施不与行政处罚产生冲突。环境行政机关应当在处理环境损害案件时，与赔偿权利人保持密切合作，共同推进生态修复和赔偿工作。为此可以建立一个统一的信息共享平台，将环境行政处罚和生态环境损害赔偿的相关信息整合在一起。这包括案件调查取证、案件信息、赔偿标准、环境修复方案等。确保赔偿权利人能够实时跟进案件的动态，不仅有助于保障赔偿工作的精准性，还能够增强公众对环境保护工作的信任。避免重复工作和资源浪费，使生态环境损害赔偿的过程既高效又公正。通过这些措施，可以加强环境行政机关和赔偿权利人主体之间的协作，优化生态环境损害赔偿制度的实施效果。
4.3. 规范赔偿规则的衔接机制
关于赔偿责任与行政责任，二者表面并不冲突，但是在责任属性相同时会出现冲突。主要表现为赔偿责任中的修复性、赔偿性责任与行政责任中的修复性、赔偿性责任相互重叠。
虽然行政罚款与生态修复费用等财产责任在功能上发生重叠，从立法目的上来看两者也有重叠，但是关于二者的责任承担，不能一味的折抵。只有在责任不能重复评价时，生态环境损害赔偿磋商与诉讼中计算生态环境修复费用和期间功能损失费用等财产责任时，应当同被告之前承担的行政罚款数额进行折抵，以减轻被告承担的责任总量。在无法确定是否存在重复赔偿责任的情况下，我们可以综合考虑赔偿义务人的责任。具体而言，可以结合其应承担的环境行政处罚责任来确定赔偿义务人的责任。尽管损害赔偿金额的计算是基于科学评估结果的，但也应该考虑赔偿义务人需要承担的罚款责任，以避免加重责任人的负担，从而产生相反的效果。例如，如果责任人的财产不足以修复全部损害，可以酌情采取其他行政处罚方式代替行政罚款，优先保证生态损害修复资金的落实到位。这样，我们可以更好地平衡赔偿义务人的责任，确保环境损害得到有效修复。
5. 结语
在对政府的两种生态损害救济模式进行了细致的分析与比较后，生态环境损害赔偿制度与环境行政处罚制度是相互协同的，有一定的相通性与互补性。完善二者的协作是解决二者主体重叠、手段重叠、责任重叠问题的关键。在未来的研究和实践中，我们应该持续关注这一领域，不断探索和改进，以确保生态环境损害赔偿制度能够更好地服务于公众利益，推动可持续发展和环境保护的法治进程。
NOTES
1《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《生态环境行政处罚办法》第九条规定，生态环境主管部门实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正违法行为决定可以单独下达，也可以与行政处罚决定一并下达。责令改正或者限期改正不适用行政处罚程序的规定。
2《中华人民共和国行政处罚法》第三十五条规定违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。
3参见贵州省安顺市中级人民法院民事裁定书(2020)黔04民特5号。
4《中华人民共和国森林法》第74条规定对于毁坏森林、林木的行为，责任人需要依法赔偿损失，并由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏林木株数一倍以上三倍以下的树木，同时可以并处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。
5参见贵州省高级人民法院民事判决书(2020)黔民终893号。
9《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定公民、法人或者其他组织因违法行为受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任的，不得以行政处罚代替刑事处罚。
10《生态环境损害赔偿管理规定》第十条规定赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的，不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。各地可根据案件实际情况，统筹考虑社会稳定、群众利益，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素分类处置，探索分期赔付等多样化责任承担方式。有关国家机关应当依法履行职责，不得以罚代赔，也不得以赔代罚。