摘要: 长三角自由贸易试验区法治一体化建设，有利于增强长三角区域内市场主体的发展动力，进一步优化营商环境。长三角自由贸易试验区法治建设以上海为优先改革示范区，浙江、江苏、安徽在借鉴上海经验的基础上依据自身独特定位稳步建立自由贸易试验区，以期形成长三角地区自由贸易试验区联动创新新平台。但一体化进程中存在消极授权立法模式合法性缺失、司法保障模糊、法治联动不足等问题。长三角自由贸易试验区法治一体化建设应适时启动长三角地区自由贸易试验区立法协同、增强长三角地区自贸区的司法保障、保障长三角自贸区法律业务交流合作常态化。
Abstract: The integrated construction of the rule of law in the Yangtze River Delta Free Trade Experimental Zone is conducive to enhancing the development momentum of market players in the Yangtze River Delta region and further optimizing the business environment. The rule of law construction of the Yangtze River Delta Experimental Free Trade Zone takes Shanghai as the priority reform demonstration area, and Zhejiang, Jiangsu and Anhui steadily establish experimental free trade zones based on their own unique positioning in light of Shanghai’s experience, with a view to forming a new platform for linkage and innovation of experimental free trade zones in the Yangtze River Delta region. However, in the integration process, there are problems such as the lack of legitimacy of the negative authorization legislation model, ambiguous judicial guarantees, and insufficient linkage of the rule of law. The integration construction of the rule of law in the Yangtze River Delta Free Trade Experimental Zone should start the legislative synergy of the Yangtze River Delta Region Free Trade Experimental Zone in due course, enhance the judicial guarantee of the Yangtze River Delta Region Free Trade Zone, and guarantee the normalization of the exchange and cooperation of legal business in Yangtze River Delta Free Trade Zone.
1. 引言
作为我国对外开放的新高地，自由贸易试验区(以下简称自贸区)建设是中国特色社会主义进入新时代、全面深化改革和扩大对外开放的重要举措，是我国积极主动适应经济全球化新形势、更好参与国际合作与竞争的战略选择，为我国经济转型升级提供了新引擎。2019年7月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》要求“以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，在更高起点上推进改革开放。”长三角自贸区作为全国自贸区建设的重要组成部分，需要进一步完善法治建设的保障机制。本文拟在对自贸区法治建设的必要性进行分析基础上，结合当前长三角自贸区法治保障所存在的问题，提出完善长三角自贸区法治一体化建设路径，为构建以“法治一体化”为目标的长三角自贸区协同治理机制提供参考建议。
2. 长三角自贸区法治一体化的建设进程
2.1. 长三角自贸区采用法律消极授权模式
长三角地区的自贸区法律授权模式均采用“暂停法律实施”的消极授权模式，其性质上属于广义上的立法权，合法性来源于《立法法》之规定1，即“国家授权、部委规章、地方立法”。以上海市为例，第一，国家授权。首先，由国务院通过《中国(上海)自由贸易区总体方案》；其次，草拟《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区等国务院决定的试验区内暂时停止实施有关法律规定的决定(草案)》，明确在负面清单外的外商投资暂停适用《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》的部分规定以及暂停实施《文物保护法》有关禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的经营文物拍卖的拍卖企业的规定；最后，十二届全国人大常委会第四次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，授权国务院在上海自贸区将以上提及的行政审批行为改为备案管理。
第三，地方立法。地方授权立法路径为先由市人大授权暂停法律实施，再市政府制定政府规章，后由市人大常委会制定地方性法规的“三步走”[1]。通过人大与国务院的“双重授权”后[2]，上海市人大首先通过《上海市人民代表大会常务委员会关于在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》暂停有关地方法律规定的实施，然后由上海市政府制定《中国(上海)自由贸易试验区管理办法》进行过渡，最后由上海市人大制定《中国(上海)自由贸易试验区条例》，最终确定了上海自贸区的地方法律规范。“上海模式”的自贸区授权立法创新实践被后续自贸区建设所借鉴与推广，浙江、江苏、安徽自贸区授权立法同样采取国家层面的“双重授权”和地方“三步走”法治路径，分别于2017年、2021年、2022年制定了自贸区条例。
2.2. 长三角自贸区法治一体化建设的必要性
第一，长三角自贸区法治一体化建设顺应优化营商环境大背景。三省一市自贸区建设始终将优化营商环境作为其主要目标，如《上海市营商环境条例》第5条明确自贸区应当在优化营商环境方面发挥引领示范作用。长三角自贸区的建设既需要实现经济的高质量稳定发展，创造良好的营商环境和市场环境，也需要完善和加强社会治理，建立有效的法治保障机制，解决各种由社会变革带来的矛盾纠纷，将法治精神融入自贸区的治理中。
第二，长三角自贸区法治一体化建设属于长三角一体化高质量发展的重要组成部分。2021年5月10日，长三角自贸区联盟在上海正式成立。该自贸区由11个省级城市组成，总面积为705.34平方公里，将承担长三角中部地区未来的主要经济功能。设立长三角自贸区是积极贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和大政方针、落实中央决策部署的重要创新举措，为长三角一体化高质量发展提供了新的平台和窗口。研究完善长三角自贸区法治保障建设是三省一市《总体方案》的前提，也是生态建设和社会转型的需要。
第三，长三角自贸区部分片区的区域联动为长三角自贸区法治一体化建设提供创新经验。2019年9月，浙江、上海、江苏签订《上海江苏浙江自由贸易试验区联动发展战略合作框架协议》，以加强两省一市自贸区法治建设协同，构建区域法治共同体，构建全方位、多层次、立体化的区域法治协同体系；2021年9月，安徽自贸区蚌埠片区与浙江自贸区金义片区签订战略合作框架协议，推动区区联动、创新联动、产业联动、贸易联动、品牌联动、人才联动、金融联动。4
3. 长三角自贸区法治一体化的建设难题
3.1. 长三角自贸区授权立法模式的合法性缺失
第一，“总体方案”的授权突破了《立法法》之规定。《立法法》第9条规定国务院拥有在全国人大常委会授权范围内，对法律未规定的事项制定行政法规的权力。“总体方案”的拟定主体为商务部和自由贸易区所在地的政府，批准主体为国务院，因此效力上可以认定为行政法规，但其中涉及有关外贸、海关的规范根据《立法法》第8条规定不属于全国人大常委会可以授权的范围，因此自贸区的“总体方案”存在与上位法依据冲突的问题[3]。第二，国家层面的“双授权”模式的法律依据不足。有学者认为自贸区授权立法的“双授权”模式实际上属于“转授权”[4]，因而违反《立法法》第12条禁止授权机关将被授予的权力转授给其他机关的规定。第三，地方低位阶自贸区法规缺乏规范效力。自贸区的地方立法机构无权决定关税减免、金融开放、负面清单等问题，也无权改变现行法律或行政法规的适用。因此，许多制度创新只能表面上存在，难以改变制度的核心问题[5]。其次，“双授权” + “三步走”的消极授权立法模式程序繁琐。自贸区的改革权限范围没有明确界定，尤其是那些需要从部委下放的职责。由于缺乏明确的立法指导，自由贸易区只能根据自身需求，通过复杂的自下而上的程序，逐个向部委提出申请，过程中所消耗的成本较高，具体而言存在权限下放滞后、各自贸区立法的碎片化、低位阶的权限下放方式存在与高位阶法律冲突等问题。
3.2. 长三角自贸区的司法保障模糊
首先，长三角地区自贸区法院(庭)的特色不显。长三角自贸区作为改革开放探索的实验前沿平台，区域内应当存在涉及国内外更加前沿、复杂、专业的民商事纠纷，但从目前长三角地区自贸区法院受理案件的实践来看，对于区域内的涉外案件缺乏系统专业的处理，与普通的民商事法庭并无区别。其次，长三角地区自贸区法院(庭)与自贸区行政机关层级不匹配。自贸区法院(庭)的层级为基层人民法院派出的地方派出审判法庭，但自贸区的行政审批主管部门的层级高于自贸区法院(庭)，出现了司法与行政级别设置上的不适配，导致自贸区法院(庭)对于涉及区域内行政主管部门的重大疑难案件的执行工作难以展开。最后，自贸区商事纠纷管辖不集中。自贸区的优惠政策吸引大量企业注册，但自贸区难以容纳所有企业，因此部分企业选择注册于自贸区内，经营活动在自贸区外。而根据《民事诉讼法》第34条规定，被告住所地、合同履行地、合同签订地等地法院都具有对合同纠纷的管辖权，因此对于自贸区内注册、区外经营的企业来说，区外法院也存在对自贸区案件的管辖权，由此带来管辖不集中的问题。
3.3. 长三角自贸区法治联动不足
其一，立法的同质化。长三角地区三省一市为保证本地区自贸区法律制度的完整性，其整体结构与主要创新制度存在同质化现象。以行政审批为例，无论名称为单一窗口服务模式还是单一窗口工作机制，其本质都是为提升行政效率。实际上自2013年上海自贸区挂牌时已设置单一窗口行政审批制度，浙江、江苏、安徽的自贸区的行政审批制度改革可以直接沿用上海模式，进一步改进效能，无需重复设置。其二，司法保障的分散化。长三角地区设立的自贸区数量众多，各自贸片区间机构设置、职能定位、运行机制等方面差异较大，造成各自贸片区之间存在机构重叠、职能交叉、各自为政等问题，没有一个可以互相学习和借鉴的平台，也没有形成统一的司法准则，这就导致了长三角自贸区的司法服务保障体系很难充分发挥其总体优势。其三，长三角自贸区间的法治信息共享机制不完善。以仲裁卷宗内容的公开查阅机制为例，上海、浙江、江苏、安徽四地自贸区之间尚未建立起数据共享和交换机制。如果法院需要获取仲裁证据的原始文件，只能要求当事人自行前往仲裁机构查询并复印这些资料，然后以书面形式将复印件提交给法庭，或者由法院自行前往仲裁机构查阅。如果当事人需要重新办理仲裁调解案件，或者需要补充查看法院指定的案件卷宗，还必须按照法律规定向当地法院另行申请或调取纸质卷宗。
4. 长三角自贸区法治一体化的探索路径
4.1. 适时启动长三角地区自贸区立法协同
第一，提高区域立法合作意识。长三角自贸区法治一体化建设是一个长期的过程，不能一蹴而就，需要对标国际先进自贸区，共同探索立法创新，在此过程中，需要通过立法形式确立合作机制。在此过程中，可以由上海牵头成立长三角自贸区立法协调小组，通过制定立法合作协议、出台相关法律法规等形式推进长三角自贸区法治一体化建设。
第二，探索自贸区立法的统一路径。唯有通过立法的方式，才能从根本上破解国家事权以及部门规章与地方事权的划分与协调等制度性问题，明晰长三角各自贸区的立法、行政和制度创新的权限边界，防止试验区内部、区际的恶性竞争，为自贸区升级战略的实施提供稳定而权威的国家立法保障。《立法法》第11条规定授权立法的事项待条件成熟时，可由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。由于当前各地自贸区建设进展不一，尚不属于全国统一立法的成熟时期，长三角地区作为自由贸易区建设较早、协同发展经验颇多的地区，可以优先推进长三角自贸区统一立法。长三角自贸区一体化法治架构的愿景和目标，应当在现有的各地条例规定的基础上，建立反映长三角实际、妥善平衡各方利益的法律体系。在各省市自贸区中，上海既有的创新试验最多、资源最丰富、经验最成熟。推进长三角自贸区法治体系建设，可以上海自贸区条例为样本，进行适当地增减，求同存异，发挥三省一市优势，促进区域协同发展。
4.2. 增强长三角地区自贸区的司法保障
完善自贸区法院的基本设置。针对上述自贸区法院建设问题，应当对自贸区法院的级别、管辖、人员进行调整。其一，自贸区法院级别。应将自贸区法院级别定位至基层法院。其二，自贸区法院管辖。应进一步规定涉及自贸区的案件，其管辖权应属于自贸区法院，增强自贸区法院的管辖权集中。其三，自贸区人员遴选。为了突出自贸区的特点，可以制定符合自贸区特点的法官遴选准则，以确保选择具有较高专业性和国际化水平的法官，从而保证审判的专业性和权威性。
制定审判指引。由于自贸区的环境多变且法律制定存在滞后性，导致现行法律无法应对自贸区带来的新情况和挑战，甚至可能出现法律空白。为了解决这个问题并统一自贸区的司法裁判标准，制定一套统一的自贸区程序指引是必要的。在制定程序指引时，应考虑长三角自贸区的特点，并结合其他自贸区的改革经验，以确保适应自贸区自身的需要，进一步完善长三角自贸区的法治架构。
优化区域内司法协同机制。区域内各省市的法院、检察院需要建立常态化的司法协作机制。其一，长三角自贸区法院区域协同。长三角自贸区法院可以充分利用区位优势，在逐步发展的基础上建立定期交流合作机制，加快法院间的协同步伐。具体来说，长三角自贸区可以建立立案、案件和信息交流等法律资源共享机制，并定期召开长三角自贸区法院(庭)院长联席会议。相关法院可以就自贸区出现的新问题和情况进行跟踪调研或提供智力支持，协调相关法院之间的法律知识，以提高司法服务水平。其二，长三角自贸区检察院区域协同。为了加强对法院诉讼、仲裁和调解的监督职能，建议在自贸区内设立常设检察中心。在调解方面，检察院应从调解的初始阶段就进行监督，并考虑到当事人经验和经济能力的差异，对提供的法律服务进行监督并及时反馈，以确保调解和解决矛盾的顺利进行。在仲裁方面，检察院可以通过监督法院判决的执行情况对仲裁庭进行监督。此外，建立常设检察中心将有助于检察院及时了解本地区的事态发展，并与其他机构建立联系，以确保其工作的专业性和可信度。
4.3. 长三角自贸区法律业务交流合作常态化
人员交流合作。在人员交流合作方面，可从以下几个方面着手：其一，建立健全人员培训机制。可以通过共同举办相关业务培训会议、研讨交流会议等形式，定期对区域内的法官、检察官进行业务培训。其二，建立联合调研机制。通过联合开展课题研究、召开专题研讨会、邀请专家学者进行讲座等形式，共同解决司法实践中遇到的问题。在共同调研的基础上，各省市法院、检察院之间可以通过书面形式或者定期召开会议等方式进行交流探讨。长三角自贸区应对标国际先进自贸区，可以考虑建立长三角自贸区司法协作交流机制。具体而言，一方面可以建立常态化的交流机制，各省市法院、检察院的相关人员每年至少要进行一次互访交流；另一方面可以建立法律适用问题研究机制，以解决司法实践中遇到的法律适用问题。
业务培训合作。随着自贸区建设的深入推进，越来越多的企业和机构在长三角自贸区落户，为自贸区建设提供了坚实的支撑，但同时也面临着如何更好地服务企业和机构的问题。因此，加强业务培训合作对自贸区法治建设至关重要。从具体措施来看，首先，建立自贸区业务培训交流平台。建议由上海市工商联牵头组织长三角自贸区经贸交流活动，如举办上海、江苏、浙江、安徽四地商事法律论坛等活动；其次，建立司法实务人员培训平台。建议由上海市高级人民法院牵头建立长三角自贸区司法实务人员培训平台，充分利用上海、江苏、浙江、安徽四地法律资源优势，定期邀请四地的法官及检察官对长三角自贸区司法实务人员进行业务培训；再次，建立法律咨询服务平台。建议由上海市司法局牵头建立长三角自贸区法律咨询服务平台，定期邀请三省一市的律师事务所和法律专家为区域内企业提供法律咨询服务。
5. 结语
长三角自贸区法治一体化建设是一项复杂的系统工程，需要在统一制度设计、统一规则标准、统一工作机制等方面共同推进。从目前情况来看，长三角自贸区法治一体化建设取得了一些成效，但仍存在一些问题，需要进一步明确方向和重点。当前长三角自贸区法治一体化建设正处于起步阶段，需要加强顶层设计和整体规划，通过长三角自贸立法、司法协同等方面的协同合作，提升自贸区法治建设水平和综合竞争力。
NOTES
1《立法法》第2条管辖范围明确涉及“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止”，由此可得“暂停法律实施”属于其调整范围。
2国发〔2013〕51号。
3国发〔2014〕38号。
4《我省积极推动长三角地区自贸试验区协同发展——协同联动，打造开放合作新高地》，《安徽日报》2021年9月13日。