1. 引言
公共管理硕士(Master of Public Administration，缩写为MPA)专业学位的人才培养目标是为政府部门及非政府公共机构培养从事公共管理、公共事务和公共政策研究分析等方面的高层次应用型、复合型公共管理专门人才[1]。但随着MPA教育规模的迅速扩大，在目前的人才培养过程中，培养方案、课程体系、教学方式、质量监控等方面难以满足教育发展需要，急需进一步改革和优化[2]。认证作为教育质量的外部保障机制之一，在高等管理教育中得到了广泛的应用[3]。认证的实质是在机构自评的基础上接受同行评价[4]，将自身发展情况置于同行监督中，利用规范化的标准和程序不断改进。因此，MPA办学院校可以主动参与到专业认证中，以评促建不断提升办学质量。
目前国际上MPA认证体系主要有三种，分别为NASPAA认证、EAPAA认证、ICAPA认证。其中NASPAA面向全球开展认证工作，发展历程和影响力最为深远；EAPAA认证主要面向欧洲地区的院校，其发展模式有一定的借鉴意义；ICAPA认证已多次与国内院校进行合作，其标准也在国内多个重要会议进行讨论和学习，但目前未在国内开展完整的认证工作。此外，中国高质量MPA教育认证于2017年建立，目前已有6所高校参与认证。
2. MPA教育认证的国际化进展
2.1. NASPAA国际认证
国际公共政策、事务与管理院校联盟(Network of Schools of Public Policy，Affairs and Administration，缩写为NASPAA)最早成立于1970年，是国际公共管理教育领域的权威认证组织(原名National Association of Schools of Public Administration and Affairs)，承担着对全球公共政策、公共事务以及公共管理专业硕士学位教育培养水平的认证功能，致力于提高全球公共服务领域的教育和培训标准。NASPAA评估的主要方面有:培养目标、学生质量、师资力量、课程设置、服务学生、教学设施等[5]。NASPAA经过多年的探索和变革，建立了一整套规范化的评估体系，并获得了高等教育院校的广泛认可，从而保证了评估认证工作的科学性和公正性，有效促进了全球MPA教育质量的提升。
NASPAA的发展历程可以大致分为以下几个阶段。
萌芽阶段(1959年~1970年)。1959年，NASPAA的前身即美国公共行政研究生教育委员会(CGEPA)，作为美国公共行政学会(American Society for public Administration, ASPA)的一个分组成立。截止到1970年，在CGEPA存在的12年里，与教育工作者之间建立了良好的合作模式，并在一定程度上提升了公共管理在学术界和政府中的形象和地位。
初创阶段(1970年~1985年)。1970年，为了更好地明确其组织地位和发挥对MPA教育的促进功能，CGEPA的成员投票决定将CGEPA转变为一个新的实体，全国公共事务与管理学院联合会(National Association of Schools of Public Affairs and Administration, NASPAA)正式成立，新组织致力于促进在美国和国际上建立、加强和有效管理公共事务和公共管理的学校、中心和项目。
质量认证阶段(1986年~2014年)。1986年，NASPAA被美国高等教育认证委员会(COPA)正式认可为公共事务硕士学位课程的认证组织，其下设的同行评审认证委员会(COPRA)负责认证的主要工作。1991年，COPA承认NASPAA为公共事务硕士学位课程的官方认证机构，2004年，美国CHEA正式承认COPRA，为期10年，2014年，COPRA通过了CHEA10年一次的认可审查。
国际化阶段(2013年~至今)。2013年，NASPAA更名为Network of Schools of Public Policy, Affairs and Administration，以契合其全球发展战略。同年7月，NASPAA认证了在美国以外的首个MPA项目，即清华大学MPA教育项目。
从NASPAA的变革历程来看，其组织架构随着社会发展不断优化调整，认证标准的变迁也更加契合新的教育需求，从而影响了相关课程规范的调整[6]。国内一些院校参与到NASPAA认证后，在专业人才培养、教育教学管理等方面也取得了较为显著的改革成效。
2.2. EAPAA认证
欧洲公共行政认证协会(European Association for Public Administration Accreditation，缩写为EAPAA)是公共行政领域中唯一活跃在整个欧洲的质量保证机构，于1999年在NASPAA的支持下成立，在一定程度上遵循了NASPAA同行评审和基于任务的认证体系的理念。EAPAA总部设在特文特大学(荷兰)，到目前为止，已经认证了17个国家的67个项目。其主要目标是在高质量标准的基础上，提升欧洲公共行政和公共行政科学领域的教育和研究项目的质量。EAPAA的使命为：
(1) 通过认证委员会制定合适的标准促进欧洲公共管理质量的提升；
(2) 鼓励课程开发和创新；
(3) 提供一个讨论质量和认证的论坛；
(4) 通过评估程序来确保欧洲公共管理项目的质量。
EAPAA在2014年被INQAAHE (国际高等教育质量保证机构联盟)和EQAR (高等教育质量评估机构)认可，此外，还得到了荷兰和弗兰德认证组织NVAO的认可。从认证规模上来看，欧洲各国现有的公共管理专业认证项目大多仍由国家机构认证，与欧洲公共管理项目总量相比，EAPAA认证的项目仍较为有限。但在过去的二十多年中，EAPAA在项目认证方面做了大量工作，为公共管理规模较小、项目较少的国家提供了良好的国际平台和项目经验。
2.3. ICAPA认证
国际公共行政和培训计划认证委员会(International Commission on the Accreditation of Public Administration and Training Program，缩写为ICAPA)由国际行政院校联合会(IASIA)于2012年成立。ICAPA致力于在全球范围内建立公共行政教育与培训项目的认证体系。
1998年，波兰国家行政学院院长在巴黎年会上主持了一次认证主题的讨论会议，重点讨论了如何有效评估公共行政领域教育项目的质量问题，其中提到了制定公共行政教育和培训“标准”的可能性，为后来的认证工作播下了种子。
2004年在韩国首尔召开的IASIA年会上，时任联合国社会和经济事务部公共行政与发展管理司(UN/DPADM)主任的Guido Bertucci提议成立一个联合国/IASIA联合工作组，尝试为高质量的公共行政教育和培训项目提供指导。2005年7月，在意大利科摩召开的IASIA年会上，DPADM和IASIA共同成立了“联合国/IASIA联合工作组”。工作组在2008年完成并发布了《公共行政教育和培训卓越标准》报告，中文版由中国国家行政学院国际部组织翻译，其中共包含八项标准[7]：
1) 以致力于公共服务为根本宗旨；
2) 维护公共利益和价值；
3) 将教学科研、工作实践和社会服务紧密结合；
4) 以教师为中心；
5) 以包容性为项目核心精神多元包容的办学精神；
6) 设计有针对性和回应性的课程针对性、回应性强的课程；
7) 充分的资源保障；
8) 既合作又竞争的风气。
在2012年的年会上IASIA决定启动一项全球范围内的公共行政教育和培训项目认证计划。2014年秋，ICAPA开展了初步认证，包括巴西热图里奥•瓦加斯基金会在里约热内卢和圣保罗的两项公共管理硕士项目。2018年，哥伦比亚埃克斯特纳多大学政府和国际关系项目(Government and International Relations Program)获得ICAPA国际认证。
当前，新一届认证委员会共由来自14个国家的18位专家组成，其中一位专家来自中国。虽然IASIA/ICAPA的认证并不意味着联合国的认证，但成功通过认证程序的项目即表明它们符合联合国指定小组制定的一系列标准，能够在一定程度上推动MPA教育的规范化和质量提升。
3. 国内院校参与国际认证的基本情况
3.1. 中国高质量MPA教育认证发展历程
我国于1999年正式启动公共管理硕士(MPA)专业学位教育，2001年，首批共24所MPA试点单位开始招生，2004年首批学生毕业。此后，我国MPA开设院校数量逐年扩大，为政府和社会各界管理人才的素质提升做出了重要贡献，但因办学规模迅速扩张带来的教育质量问题也引起了广泛关注。
“2016年，国务院教育督导委员会第二次会议研究决定，委托学位中心以第三方方式组织专业学位水平评估工作，以期通过专业学位水平评估，推动国家有关专业学位研究生教育政策法规的落实，改进对专业学位研究生教育的管理和指导，推动专业学位研究生教育实现更高质量、更有效率、更加公平的提升”[8]，2017年，学位中心与全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会签署合作备忘录，这标志着历经四年论证的中国自主品牌——中国高质量MPA教育认证正式启动[9]。2021年7月21日，由全国公共管理专业学位研究生教育指导委员会主办的中国高质量MPA教育认证启动会在中国人民大学成功举办，首批认证试点单位为北京大学、中国人民大学、清华大学、复旦大学、中山大学、南开大学等6所高校。
3.2. 国内MPA教育参与认证的情况
目前我国MPA教育参与国际认证，主要集中在NASPAA认证，共有7所高校(见表1)。其中清华大学公共管理学院在2011年5月加入NASPAA，成为这一组织中的首家中国会员单位。2013年7月，清华大学MPA成为美国之外全球首例通过NASPAA国际认证的公共管理硕士学位项目。
从通过国际认证的体系结构看，我国首批24所MMPA试点单位中，其中6所已经通过国际认证，在我国第四轮学科评估评级为A以上的6所高校中，4所已经通过MPA国际认证，包括学科评估前两名的2所A+高校。由此可以看出，NASPAA认证在一定程度上受到了国内高校的认可。
Table 1. Roster of NASPAA accredited programs
表1. NASPAA认证项目名册[10]
学校 |
学院 |
首次通过认证时间 |
下次认证审查时间 |
认证截止日期 |
北京师范大学 |
政府管理学院 |
2021年7月 |
2027~2028 |
2028年8月31日 |
中国人民大学 |
公共管理学院 |
2017年7月 |
2023~2024 |
2024年8月31日 |
清华大学 |
公共管理学院 |
2013年7月 |
2027~2028 |
2028年8月31日 |
对外经贸大学 |
政府管理学院 |
2019年7月 |
2025~2026 |
2026年8月31日 |
中山大学 |
政治与公共事务管理学院 |
2023年7月 |
2029~2030 |
2030年8月31日 |
浙江大学 |
公共管理学院 |
2019年7月 |
2025~2026 |
2026年8月31日 |
上海财经大学 |
公共经济与管理学院 |
2018年7月 |
2025~2026 |
2026年8月31日 |
3.3. MPA教育参与国际认证的意义
从管理的角度来看，认证是确认并认可项目符合特定标准。作为制度化和标准化的程序，权威的认证既是检验既往发展的手段，也是驱动教育水平提升的有效机制，因此，积极参与MPA国际认证，能够更好地以评促建，提升国际化发展水平，在全球范围内展示中国高等教育的实力和特色。
(1) 提升MPA教育规范化、标准化水平
“全球化时代，借鉴国际高等教育先进经验是实现中国高等教育现代化的重要途径之一”[11]。NASPAA作为国际公共管理教育领域权威的认证组织，具备严格的公共管理教育标准体系，可以通过规范化、标准化的评估，促进MPA教育项目的持续改进。清华大学在2013年通过NASPAA认证后，在NASPAA对MPA要求的5项通用胜任力基础上，凝练出9项胜任力，不仅把清华MPA项目的培养目标落实到课程与各个培养环节中，也通过胜任力评估机制进一步推动了招生录取、教学培养及管理服务等方面的良性发展[12]。
国内院校加入NASPAA后，作为成员能够在组织内共享优秀资源，拓宽国际交流的渠道，引入国际先进的教学案例、教学模式和管理制度，学习其他MPA项目的办学经验，为教育质量的不断提升提供外部监督保障。
(2) 凸显项目品牌影响力
“我国MPA培养院校包括综合性、理工科、师范类、财经类、政法类、地方性等不同类型，形成多层次、多区域、多行业办学的格局”[13]。不同院校应差异化发展，形成各具特色的品牌影响力。NASPAA认证具有自愿性、多元化的特点，并不是以一套固定的标准作为评判依据，而是引导办学主体找准办学定位，凝聚出适合自身发展特色的办学使命，并以使命为中心建立相匹配的教育和管理模式，“这就既确保了基本办学质量，又不损害各校特色，避免了我国办学中常见的‘千校一面’的现象”[14]。此外，能够通过严格和全面的MPA国际认证并获得认证资格，意味着办学质量、人才培养水平和发展前景，能够得到国际方面的权威肯定，在国内和国际上的品牌影响力都能够有所凸显。
(3) 推动中国MPA教育国际化
中国MPA教育在多年的发展与创新中，“一方面立足现实国情，积极探索中国特色人才培养模式，另一方面也注重借鉴国外经验，认真学习发达国家开展公共管理教育的有益经验”[15]，逐渐形成了具有中国特色的MPA教育模式。如何更好地传播、推广特色经验，扩大国际交流，则需要在国际权威的平台上进一步增强自身影响力。加入NASPAA国际认证，能够扩大与国际同行间的交流，传播中国发展经验，甚至能够影响国际标准的制定，进一步助推自主知识体系构建，提升中国MPA教育国际的影响力。目前，中国也孕育出了中国自主MPA认证体系，也需要在交流互鉴中推动中国认证体系走向世界，传播中国实践，提供中国智慧，为MPA教育的发展做出贡献。
4. 国际认证视角下的国内MPA教育发展建议
从已参与国际认证的国内院校发展情况来看，NASPAA认证为国内公共管理培养单位提供了持续改进的国际化标准。申请NASPAA国际认证能够有效提高教学管理水平，改善教学效果，更好地完成办学使命[16]。因此，通过认证推动MPA教育质量提升是一种有效的方式。但是在MPA教育本土化和国际化的交织发展中，并不意味着所有办学单位都要投入相当一部分资金和人力资源参与国际认证，而是要结合自身办学特色和发展目标，从认证体系发展的成熟度、投入成本、认证效益等多方面考虑，学习借鉴不同认证模式的有益经验，不断提升人才培养水平。
1) 明确办学使命。从三项MPA国际认证和中国高质量MPA教育认证的标准来看，办学使命是认证的重要指标。在NASPAA认证标准中，使命陈述是所有次级标准中的第一个，并且考察各项指标与使命相匹配的程度，以保障办学使命的实现。一个明确、卓越且具有独特性的使命和目标是教育发展的根基，关系到如何有力凝聚共同价值观、协同高效地开展行动，也是回答办好什么样的教育，为谁培养人的首要答案。这个使命应该与项目的核心价值、长远目标以及社会需求相符合。因此，办学单位要根据自身特有条件做好学科及专业定位，厘清发展方向，明确核心价值，凝聚办学使命，提升办学核心竞争力。
2) 推动持续改进。持续改进是教育质量保障的核心和重点，要求办学机构坚持对创新以及卓越质量的持续追求，不断适应新的发展阶段，不断完善管理系统。从NASPAA的认证历程来看，NASPAA除了在认证环节对各项标准内容进行考察，也会在认证通过后持续监督，督促各MPA办学单位不断创新、改进与发展。因此要主动建立定期自我评估机制，实时跟踪和分析MPA教育发展情况，及时调整教学方法，更新教学资源，及时采取措施进行动态调整。此外，还可以利用国际认证机构的会员平台，主动置身于国际同行的讨论和监督中，开展国际交流与合作，不断改进MPA教育的质量。
3) 坚持特色发展。在参与国际认证或是借鉴国际认证经验时，要注重将国际标准与实际发展优势相结合，主动对接和服务国家战略，根据办学层次、学科特色等情况进行合理规划，制定既符合国家需求、又贴近国际化发展的教育目标和教育方案。拓展政府机构和公共部门等丰富的资源，组织开展多样化的教学和实践活动，构建协同培养的联动机制，培养具有创新精神和实践能力的公共管理优秀人才。
4) 加快发展中国高质量MPA教育认证。“专业学位研究生教育质量认证是国际通行的做法，旨在推动培养单位个性化发展、高质量发展、可持续发展”[8]。
当前，中国高质量MPA教育认证的发展历程较短，仅面向国内少数院校开展认证工作。在MPA教育快速发展的当今社会，应当加快中国高质量MPA教育认证的推广。一要确保认证过程公开透明，接受国际和国内同行的监督和评价，以提高认证体系的认可度和公信力；二要不断完善评价标准，建立科学、动态、具有“中国特色、世界影响”的认证体系；三要坚定教育评价自信，不断推动中国高质量MPA教育认证迈向国际化，逐步吸收国际院校的加入。
综上，尽管国际上现有的MPA教育认证体系的功能侧重各有不同，也在一定程度上与国内教育需求有所差异，但通过学习借鉴，将不同MPA教育认证的一些优秀经验融入到教育实践中，确实能够在一定程度上促进各个教育环节的改进，也有益于汲取认证经验，完善中国高质量MPA教育认证体系，从而推动中国MPA教育水平不断提升。
项目基金
本文受浙江工商大学研究生教育改革项目(YJG2022113)资助。