摘要: 养老事业和养老产业的发展辩证统一，不可分割，发展养老服务应当坚持围绕事业办产业、办好产业促事业，或者以事业带动产业、以产业促进事业的协同发展思路。促进养老事业和养老产业协同发展，需要顶层设计和地方实践同向发力。从顶层设计上应廓清相关概念和关系，明确养老产业发展定位，强化养老产业发展的要素保障制度建设。在地方实践中应结合当前养老服务发展实际，不断深化供给侧结构性改革，通过做强优势产业、打造精品市场、挖掘潜力产业，从而以优质供给适应新时代老年人养老服务需要并引领需求。
Abstract: The development of the old-age care undertaking and the elderly care industry is dialectically unified and inseparable. The development of old-age care undertaking should adhere to the idea of focusing on the undertaking to run the industry, promoting the undertaking through the industry, or using the undertaking to drive the industry, and using the industry to promote the undertaking for coordinated development. Promoting the coordinated development of the old-age care undertaking and the elderly care industry requires top-level design and local practice to work together. At the top-level design level, relevant concepts and relationships should be clarified, the development positioning of the elderly care industry should be explicitly stated, and the construction of the element guarantee system for the development of the elderly care industry should be strengthened. In local practice, we should combine the current development of elderly care services, continuously deepen the supply side structural reform, strengthen advantageous industries, create high-quality markets, and tap into potential industries, so as to adapt to the needs of elderly care services in the new era with high-quality supply and lead the demand.
1. 引言
党的十九届五中全会第一次提出了“养老事业和养老产业协同发展”的重大命题，二十大报告和二十届三中全会进一步明确“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业”、“完善发展养老事业和养老产业政策机制”，推动养老事业和养老产业协同发展，成为中国式现代化和实施积极应对人口老龄化战略的内在要求。养老事业和养老产业的发展辩证统一，不可分割，发展养老服务应当坚持围绕事业办产业、办好产业促事业，或者以事业带动产业、以产业促进事业的协同发展思路。
2. 养老产业与养老事业
2.1. 养老产业
2013年国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》第一次提出了“养老服务业”的概念，在实践中通常把养老服务业理解成养老事业和养老产业[1]。近年来，相关文件逐渐淡化养老服务业的提法，并多用“养老产业”的概念。国家统计局《养老产业统计分类(2020)》首次对养老产业进行界定，认为其是以保障和改善老年人生活、健康、安全以及参与社会发展，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐、老有所安等为目的，为社会公众提供各种养老及相关产品(货物和服务)的生产活动集合，包括专门为养老或老年人提供产品的活动，以及适合老年人的养老用品和相关产品制造活动。同时首次明确了分类范围，包括12个大类：养老照护服务、老年医疗卫生服务、老年健康促进与社会参与、老年社会保障、养老教育培训和人力资源服务、养老金融服务、养老科技和智慧养老服务、养老公共管理、其他养老服务、老年用品及相关产品制造、老年用品及相关产品销售和租赁、养老设施建设等。
2.2. 养老事业
养老产业界定非常宽泛，涵盖了老年人生活的各类需求以及养老服务与管理的各个领域，在某种意义上覆盖了养老事业的范畴。这也使得养老事业和产业的协同发展，首先表现在发展方式上。通常来说我国养老事业主要是指以政府为主提供的基本养老服务和产品，具有公益性、普惠性、兜底性等特征，主要针对老年人基础性的养老需求；养老产业主要是市场或社会力量提供的非基本养老服务和产品，更有营利性、竞争性、多样性，主要为满足个性化、高层次的养老需求[2]。这不仅充分体现了养老事业和养老产业在实践中是相辅相成、协同发展的关系，更要求从发展方式上寻求多元政策工具的使用。
2.3. “产业”和“事业”的协同发展
仅仅依靠基本养老服务体系难以满足广大老年人社会化养老服务需求，应引导和鼓励社会力量积极参与，由市场配置和调节养老服务资源，持续扩大养老服务和产品供给，而对于公益性的基本养老服务领域，也可通过政府购买服务、公建民营、民建公助等各种方式积极引入准市场机制，推进公私合作以实现共同生产。其次，从发展历程看，养老产业是养老事业发展到一定阶段的产物。社会往往先发展福利性养老事业，后走向养老事业和产业“双业并举”[3]。最后，从发展目标看，推动养老事业和养老产业协同发展，都以满足老年人多层次、多样化、高品质的养老需求为出发点和落脚点，致力于构建中国特色的高品质养老服务体系。
3. 制约发展的瓶颈问题
养老产业是一个朝阳产业，各方对养老产业发展前景都十分看好。但总体上看，当前养老产业发展仍处于起步阶段。从加快释放产业潜能角度，制约发展主要问题体现在如下几个方面。
3.1. 需求侧
老年人的支付能力和意愿仍然不足。首先是老年人的收入水平总体不高，多层次养老保险体系尚未真正建立，目前主要依靠基本养老保险，企业年金、职业年金覆盖面有限，商业养老保险发展较慢[4] [5]。其次是目前以消费观念较为传统的老年群体为主，对自费购买专业辅助器具、教育服务、以及住房反向抵押等创新金融产品等的接受度普遍不高，支付意愿不强[6]。有效需求的不足制约了养老消费市场发展，从而限制了全行业的发展水平。
3.2. 供给侧
市场主体发展和服务产品供给还不充分。首先是市场主体的规模和能力不够，养老产业商业模式尚未成熟，缺乏龙头企业、骨干企业，产业集聚度还不够。其次是产品和服务创新仍在探索，目前养老服务产品技术含量还较低，难以满足老年人美好生活的需要，失能、失智老年人的服务需求更难满足。如智能可穿戴设备、康复理疗设备、服务机器人等产品在养老服务领域的应用场景十分有限，且缺乏数据开放共享支持。
3.3. 制度环境
促进产业发展的基础制度及其作用机制尚不健全。首先，政府和市场的功能定位有待在社会实践中进一步厘清。政府应在保基本、兜底线的养老照护服务上提供持续的财力支持，且要不断提高资金使用效益，而在普惠型等服务上着重发挥规划引导、要素支撑、行业规范等作用，促进市场发育成为供给主体。其次，确保支持市场主体发展的重要政策真正发挥作用。譬如在服务定价和调价上，应防止公益类服务价格较低而过多挤占同类市场服务的空间，也应支持各类服务主体根据成本变化情况动态调整服务价格。在产业融资上，要确保国家近年来出台的一系列鼓励养老产业融资政策真正落到实处，出台具体的符合养老服务机构实际和养老产业发展需要的专项信贷和金融政策。
4. 促进发展的对策建议
尽管存在各种问题，但伴随具有新消费观念的老年人的有效需求不断释放，养老事业和养老产业的协同发展必然进入加速阶段，因此当前如何加强政策引导和推动至关重要。
4.1. 顶层设计
从顶层设计来说，要明确概念内涵和定位、做好制度建设。首先要廓清相关概念和关系。目前养老服务业、老年经济、老年产业、老龄产业、养老产业、银发产业、银发经济等系列概念都有一定的联系，也较多被混用。同时究竟是养老事业和养老产业，还是老龄事业和老龄产业，以及事业和产业究竟是何关系，尚存在争论。为此，顶层设计层面需要进一步明晰概念，推动养老事业和养老产业协同发展。其次要明确养老产业的定位。养老产业的发展追求经济效益，但其更追求为有需要的老年人提供可及的产品和服务这一根本目标的实现，具有民生行业天然注重社会效益的属性。为此，顶层设计层面既有促进发展的要求，也有规范发展的要求。要加强对养老产业的引导和扶持，不能因养老产业是以营利性为目的，就将其排除在一切优惠扶持政策之外，也不能过分强调产业属性，而忽略了养老服务主要是为全体有需要的老年人提供公共服务的基本目标。再次要强化养老产业发展的要素保障制度建设。比如在提升支付能力和意愿方面，重点要提高老年人收入水平，增强支付保障，提升养老保险、医疗保险、长期护理保险等支付水平，特别是深化长期护理保险试点，明确全国性制度安排等，同时还要提升老年人支付便捷性、安全性，消除老年人的支付顾虑。
4.2. 地方实践
从地方实践来说，要坚持深化供给侧结构性改革，以优质供给适应新时代老年人养老服务需要并引领需求。首先要着力做强优势产业。比如推动养老照护服务更高质量发展，一方面要大力发展价格适中、质量优良的中端养老照护服务市场，目前满足大部分老年人的中端服务市场仍未形成，其在未来应成为整个养老服务中潜力最大、增长最快、规模最大的部分[7]；另一方面推动养老照护服务专业细分市场发展，重点引导认知症照护、康复辅具、上门助浴、老年营养膳食、老年出行、非医康养等领域的发展。譬如在康复辅助器具领域，要加快康复辅具产品创新，推动高技术康复辅具产品研发制造，促进基本型、智慧型、科技型等不同康复辅具产品应用。通过灵活租期、丰富目录、提升服务等方式，优化康复辅具租赁服务，不断满足老年人多样化的需求。另外还要持续探索建立长期护理保险、医疗保险和商业保险等多种保险和个人支付相结合的组合支付体系，激发潜在消费需求，为康复辅具产业健康持续发展提供保障和动力。
4.3. 市场打造
要加速打造精品市场。比如加快培育老年教育市场，发展“文化养老”、“智慧养老”、“老年服务”、“老年旅游”和“健康养生”等相关领域的教育培训，拓展老年教育发展空间。再如加速提升老年旅游市场品质，重点是要坚持需求导向促进老年旅游市场细分发展，在目的地选择、游览线路及游乐项目安排、以及作息饮食等方面设计更多符合老年人出游习惯与游览需求的产品。在现有的生态游、旅居游等产品形成的基础上，推动老年旅游与老年群体养生疗养需求进一步融合，开发各种养生疗养食品、装备等旅游产品。
4.4. 产业挖掘
要积极挖掘潜力产业。比如积极拓展老年宜居产业，重点引导房地产企业多开发符合适老要求的以及代际居住特点的住宅，对于子女临近老年父母买房给予税收、补贴、贷款等方面的优惠政策，完善阶梯电价、水价、气价政策，鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活[8]。要进一步规范养老社区发展，建立资金监管和服务管理机制。要深化拓展适老化改造，逐步推广居家适老化改造至社区适老化改造。再比如鼓励养老金融创新，重点要探索形成多样化多层次的养老金融产品体系。鼓励商业保险机构开发养老保险产品、承接养老保险业务，积极发展商业年金保险，探索研究对购买年金保险的企业和个人给予一定的税收优惠。鼓励国有险企先行先试，开发高龄照护、老年综合医疗等老年商业保险。实施养老机构政策性融资担保和贷款贴息政策，为符合条件的养老机构贷款提供担保，对融资担保费予以全额补贴，并对符合条件的养老机构贷款按照一定标准予以贴息，着力降低其融资成本，满足合理、有效信贷需求。
5. 结语
促进养老服务事业和养老服务产业协同发展的可行措施包括，优化顶层设计，明确养老事业和养老产业的区别与联系；强化地方实践，重点引导认知症照护、康复辅具、上门助浴、老年营养膳食、老年出行、非医康养等领域的发展；打造精品市场，发展“文化养老”、“智慧养老”、“老年服务”、“老年旅游”和“健康养生”等相关领域的教育培训，拓展老年教育发展空间；挖掘潜力产业，积极拓展老年宜居产业，重点引导房地产企业开发符合适老要求的以及代际居住特点的住宅，对于子女临近老年父母买房给予税收、补贴和贷款等方面的优惠政策。