1. 引言
人口老龄化是21世纪全球各国面临的重大挑战[1]，我国于2000年正式进入老龄化社会。据第七次人口普查数据显示，我国60岁及以上人口达26,402万人，占总人口的18.7%，与2010年相比上升5.44%。人口老龄化对养老保险制度可持续发展造成巨大冲击，制度抚养比的降低和养老金领取年限的提高导致养老保险基金支付压力陡增[2]。此外，劳动力供给短缺现象愈演愈烈，劳动年龄人口占比及数量缩减，其内部结构也趋于老化[3]。如何增强养老保险制度财务可持续性、解决劳动力供求失衡问题是经济新常态下我国政府迫切需要解决的重大难题。
虽然人口老龄化不可逆转且具有强大冲击性，但设计科学合理的公共政策可以积极应对老龄化挑战。从维持养老保险基金长期收支平衡和缓解劳动力供给短缺两方面看，退休时间决定了养老金领取年限和劳动力供给规模，退休制度改革刻不容缓。随着居民受教育年限、预期寿命的不断延长和健康状况的持续改善，延续20世纪50年代的退休标准显然不合时宜，适当提高法定退休年龄是增强养老保险基金可持续性和有效利用人力资源的客观要求[4]。在国际实践中，延迟退休已成为许多国家应对人口老龄化的强有力政策举措。
早在2008年，人力资源与社会保障部就提出了“小步渐进、逐步延退”的政策思路，引起民众热议，不同意见导致政策议程停滞不前。2013年，十八届三中全会报告首次正式提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”[5]，加快了延迟退休政策议程。2015年十八届五中全会报告进一步提出“出台渐进式延迟退休年龄政策”，但方案并未按计划于2016年推出。延迟退休从2008年首次被提出以来已经酝酿十多年，至今仍未全国统一公布实行。政策议程明显滞后于先前设定的时间表，其戏剧化演变使其成为政策议程设置研究的典型案例。
目前，延迟退休政策的研究对政策议程设置关注度不够，且已有研究仅为框架嵌套分析。此外，多源流的本土化研究仅仅是基于已有的理论框架对其中的维度进行替换或增加，并没有结合我国政策议程设置特点对政策窗口的状态变化做出适当调整，以上不足给本文留下了可改进的空间。因此，本文关注延迟退休政策的多阶段发展过程，以多源流理论为分析框架探讨这类关乎全社会利益的政策的议程设置和政策出台受阻的原因，并对该分析框架进行本土化修正。
2. 多源流框架及其在延迟退休政策议程中的适用性
(一) 多源流框架
多源流框架是美国公共政策学家约翰·金登在渐进主义和科恩、马奇、奥尔森的垃圾桶理论模型的基础上提出的，把影响政策议程设置的关键因素归纳为问题源流、政策源流和政治源流三个要素。政策企业家在三个源流汇合在一起时打开政策窗口，促使相关问题和方案进入政策决策议程阶段[6]。
问题源流是政策企业家们识别、界定并构建问题，通常用指标、焦点事件等来描述。政策源流是政策企业家们提出解决问题的政策建议和备选方案的过程，即“政策软化”过程。政治源流是在将解决方案转化为政策时需要顾及的信仰、民族情绪、公众舆论、利益集团和政党权力等因素。
一般认为三条源流是独立平行，互不交叉的，三者汇合就是政策窗口开启的时机。倘若政策企业家抓住这个时机开启政策窗口，政策源流中形成的政策就可以通过政策窗口进入政策决策议程。倘若政策企业家错过这个时机，政策窗口就会开而复关，政策可能就此无法出台或者等待政策窗口重新开启的时机。
(二) 多源流框架的适用性
该框架源于西方的制度实践，最初用来解释西方国家的政策制定，其在我国政策的议程设置分析中是否具有解释力是应用此框架的基本前提。从理论性来讲，多源流框架是在垃圾桶模型的模糊性假设的基础上建立的。因此，多源流理论适用于“解释模糊性条件下的政治决策”[7]，“擅长于解释模糊性条件下的政策(决策)变迁”[8]，包括外部因素、政策偏好和目标选择的模糊性[9]。从我国延迟退休政策的演变过程中可以发现，人力资源和社会保障部在利弊权衡中不断调整注意力，对延迟退休的政策目标进行反复论证与修正，体现了实施延迟退休方案的外部环境及该政策的选择和政策制定本身具有模糊性。
从组成要素来讲，多源流框架源于西方制度实践，三个源流是平等且独立的，出现和发展没有先后顺序之分。但在我国，政治源流占据主导地位，有彼此融合的趋势[10]，并且通常以问题源流、政治源流和政策源流的先后顺序出现[11]。在政治源流内部，西方过于强调媒体、民众、利益集团等在政策议程中的作用。而中国情境下，共产党是决定性因素，其形成的共识型决策体制使得民众和媒体能够对政策议程产生一定程度的影响，但利益集团这一主体并不符合中国实际。
从研究领域来看，国外学者对该框架进行验证后发现其适用于整个政策过程[12]，以该框架为工具分析某项具体的公共政策[13]，在2013年已被运用到65个国家的22个一般性政策领域[14]。国内学者对多源流理论进行了评价和修正，并将其运用于我国公共政策制定的研究。一些研究基于该框架对政策议程设置[15]、政策变迁过程[16]和政策终结[17]进行分析，发现均具有很强的解释力。目前，多源流框架已广泛应用于我国住房、教育、养老、社会管理等政策议题。
因此，金登的多源流框架虽然发源于美国，但从框架的理论性、组成要素和研究领域来看，其适用于不同空间、不同条件、不同领域下的政策分析[18]，总体上也适用于我国延迟退休政策的政策议程分析研究。针对其中部分不适用的地方，笔者将在后续研究中基于我国政策议程设置实践，对多源流框架进行修正。
3. 基于多源流框架的延迟退休政策议程分析
(一) 问题源流
中国统计年鉴中人口结构数据显示我国在2000年就已经进入人口老龄化阶段，2011年至2020年十年间的老年抚养比即非就业年龄人口的数量和就业年龄人口的比值从12.3%上升至19.7%。并且，人口平均寿命呈现出逐渐上升的趋势，而现行退休年龄政策却基本上仍沿用1955年实施的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中对法定退休年龄的一般性规定，即男职工60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。随着全国老年人口数量的增长，加之人口预期寿命呈上增趋势带来养老基金领取年限的延长，老年人的养老金支出呈刚性增长。从2010年开始我国养老基金支出的增长速度比收入的增长速度快，2014年显现出严重的收支不协调现象。养老金收支平衡面临较大缺口，“空账”问题加剧。
相关指标和政策反馈在延迟退休问题的描述、识别和建构中发挥了重要作用，成功引起了决策者的注意。2008年之前，部分学者专家和政府官员开始关注延迟退休，社会保障研究所负责人于2008年首次谈及延迟退休。同年12月，北京市法制办在网上征求《北京市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法(修订草案送审稿)》的相关意见，其中涉及“女性处级以上干部和女性高级知识分子适当延长工作年限”[19]。随后，上海等地开始探索延迟领取退休金年龄。2012年的“两会”期间，时任人社部部长在回应有关延迟退休的提问时将延迟退休界定为应对人口老龄化的一项制度安排，并表示会适时地提出退休年限的政策建议。以上举措均表明延迟退休问题得到政府的识别。
(二) 政策源流
人口结构老龄化问题被政府识别后，政策企业家们通过调研和数据分析形成各种解决方案，并进行了激烈的争论。早期的争论点为“要不要实施延迟退休政策”，有学者从人口结构老化、养老金支付压力、老年人力资源利用开发、人均预期寿命延长阐述延迟退休的必要性[20]，另有学者认为“岗位老龄化”将带来青年啃老、变革动力缺乏等新问题[21]。2012年后，争论点转变为“如何实施延迟退休政策”，大多数学者认为应该遵循“小步渐进、女先男后、兼顾特殊”的原则[22]，对不同类型劳动者采取渐进式、差异化的退休年龄政策[23]，另有学者提出“逐步延迟法定退休年龄”和“逐步扩大延迟退休行业范围”的双向推进延迟退休的策略[24]。但也有学者对在延迟退休未得到社会认可的现状下实施“小步渐进”策略的公平和公正性提出质疑[25]，反对“先女后男”的实行方案[26]。政策建议和政策共同体的分歧及其带来的充分讨论为政府政策方案的选择做了前期准备。
政治企业家们在形成自己的政策建议的同时，还要使与自己对立的政策共同体接受自己的政策建议。由于许多民众对延迟退休有强烈的抵触情绪，消除其焦虑与担忧也是迫在眉睫的事情。许多学者通过论坛、发文章等多种途径传播渐进式延迟退休的观点及必要性，说服其与自己倡导的政策建议一致。媒体借助召开调查报告发布会解读延迟退休政策，并介绍国际上老龄化国家的延迟退休的经验及取得的成效。在媒体和专家学者们相互“软化”观点的过程中，逐渐形成了以“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”为原则的渐进式延迟退休方案。党的十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，标志着该政策建议获得政府的关注。虽然渐进式延迟退休方案得到各方认可，但政策企业家们都有各自具体的方案设计。从渐进式延迟退休方案被提出以来至今仍未正式出台，可以看出该政策仍未完全“软化”。
(三) 政治源流
中国共产党是我国最高政治领导力量[27]，在整个国家中具有无可代替的根本地位和领导作用。党的十九届五中全会提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，表明中国共产党以积极的态度来应对我国人口老龄化问题。我国政府是中国共产党领导下的政府，其在制定政策时大多体现党的意识和执政理念。把实施渐进式延迟退休年龄写进“十四五规划”可以看出我国政府对实施渐进式延迟退休的决心，政府具有执行该政策的坚定决心加上其拥有巨大的政治力量使其成为延迟退休政策议程的重要推动力量。
我国公民可以通过言论、出版、集会、结社、游行、示威等方式表达自己的政治观点和政治情绪。随着互联网和自媒体的发展，民众参与政治的方式更加便捷，可以通过网络发表自己的看法。从延迟退休这一建议被提出以来，许多媒体和机构做过多次有关延迟退休的民意调查。虽然理由因人而异，但调查结果都是绝大多数民众反对延迟退休，公民意识成为阻碍延迟退休政策实施的最主要力量。政治源流中所有政策主体之间要达成共识，即要有一项政策建议被所有政策主体所接受。目前政府主张政策出台的必要性，但民众的反对声仍然很高，即政府意识和公众意识产生冲突，政治源流中的政策主体之间并未完全达成共识。
(四) 政策窗口开启
在延迟退休的政策议程中，延迟退休问题在长期讨论中得到界定并被政府建构，问题源流形成。在2013年，学者们的延迟退休的具体实施方案未达成一致，政策源流中的政策建议尚未成熟。由于延迟退休是相对陌生的概念且与民众的个人利益冲突，民众对此持有强烈的抵触心理，政治源流中的公民意识与政府意识产生激烈的冲突。但政府的声音传递了延迟退休政策的政策窗口的开启，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。因此，问题源流与政治源流于2013年汇合，政策窗口开启，延迟退休进入政策议程。随着对民众和政府的软化，政策源流中的政策建议逐渐成熟。2014年，人社部部长表示将于2020年前推出渐进式的延长退休年龄办法，中央部委民生工作清单显示延迟退休方案被列入人社部2016年的工作重点。但方案并未如期推出，直至2021年3月，十三届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》才提出以“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的原则逐步延长法定退休年龄。同年9月，完成北京、湖南、江西等21个省份的意见征求工作。政策窗口自2013年开启以来一直保持该状态，三大源流在该期间不断增强并趋向于成熟状态。但到目前为止，具体方案虽已形成，但延迟退休政策仍未出台，说明延迟退休政策在进入决策议程的过程中遇到了进一步阻碍。
4. 多源流框架修正
从上述我国延迟退休政策的政策窗口开启来看，政策窗口的开启并不需要三大源流同时具备且成熟，与金登的多源流框架中“问题源流、政策源流和政治源流三者汇合才能开启政策窗口”的说法不符。问题源流本身难以直接开启政策窗口，政策源流并非政策窗口开启的必备元素。问题源流与政治源流的结合较容易推开政策窗口，政策窗口开启更多源自于政治源流[28]。比较2013年和2021年政治源流的状态，可以看出政府意识在逐渐变强，但公民的抵触情绪的消解过程却非常缓慢，政策共同体尚未完全达成共识。但政府意识在政治源流中占据主导地位，必要时候可以暂时忽略意见对立群体。因此，当政府意识开始出现时，可以代表整体政治源流与问题源流汇合，开启政策窗口并使其保持开启状态。此后，三大源流持续增强，达到金登所描述的成熟状态。
因此，本文结合延迟退休政策议程的发展过程，对多源流框架进行修正，提出“多阶段多源流”框架。在该框架中，问题源流和政治源流汇合，政策窗口打开且保持开启状态，延迟退休进入政策议程。此时，问题源流的强度较高，政治源流的强度相对较弱，而政策源流非常微弱甚至尚未形成。随着政治企业家的积极活动，政策源流中的政策建议逐渐成形且统一。政治源流中的政府意识在问题源流和政策源流的加持下更加强烈，公民的反对情绪被逐渐削减。三大源流趋于成熟且高度结合，政策方案形成。此时，问题源流与政策源流的强度均较高，政治源流内部虽仍存在相互抵消的对立力量，但政府意识的主导地位使得政治源流整体的强度也较高。
尽管问题源流、政策源流和政治源流的强度均较高且成功汇合，政策窗口开启，但延迟退休政策仍未出台，不符合许多研究中“政策窗口–政策出台”的逻辑。实际上，三源流的汇合以及政策窗口的开启只是政策出台的前提条件，中间环节探讨即政策窗口到正式决策议程之间的分析过程是关键步骤。延迟退休政策是一项关系广大人民群众切身利益的社会政策，民众可借助舆论等方式对决策者施加压力，迫使其暂不接受决策议程，从而延缓或阻止政策出台。因此，公民意识对该类型政策的出台起重要作用。政府意识带来的高强度政治源流可助力政策窗口的开启，从而促进延迟退休方案的形成。但在方案形成后，决策议程必须考虑政策的支持环境，政府意识和公民意识需要达成高度共识才能使得政策顺利出台，即实现政治源流内部统一。
在这类关乎全社会利益政策的议程设置中，政治源流中政府意识往往会在问题源流的作用下先行出现。公民意识在多源流框架中的出现与否由政府意识和公民意识的方向是否一致决定。倘若两者有强烈冲突且民众的抵触情绪难以软化即两者方向不一致，公民意识会在三大源流汇合、政策窗口开启后起到阻碍作用，延缓政策出台过程，即公民意识虚线框变为实线。倘若两者并无冲突或有冲突但后续消解作用显著即两者方向一致，政策窗口到决策议程的过程将会较为顺畅，即公民意识的虚线框不存在。总体来讲，最完美的情况为第一阶段和公民意识的虚线框均不存在，即金登所提出的多源流框架，修正后的多源流框架如图1所示。
来源：笔者自制
Figure 1. Multiple streams framework after modified
图1. 修正后的多源流框架
5. 结语
梳理其他政策的议程设置过程可知，存在政治源流中公民意识先出现的情况。当公民意识在问题源流的作用下先出现且足够强烈时，政治源流会先行和问题源流汇合，打开政策窗口。但由于政策源流的缺乏、政治源流中政府角色的缺乏，政策窗口往往开而复关。倘若公民意识和政府意识的方向并不一致，该过程则类似于王绍光提出的“外压模式”。公民意识在第一次政策窗口开而复关后逐步抵消政治源流中与之相反的力量，并推动政策源流的形成和成熟，助力第二次政策窗口的开启和政策的最终出台。该模式的议程设置的全过程如图2所示，虚线框囊括的部分不存在即为金登提出的最理想状态的多源流框架。
来源：笔者自制
Figure 2. Multiple streams framework of external pressure pattern
图2. “外压模式”的多源流框架
通过比较本文修正的多源流框架和“外压模式”的多源流框架，可以看出其共性是政治源流中政府意识和公民意识不统一，且其中一方在问题源流的作用下将出台相关政策视为较为紧急的事件，即所涉及的问题呈现出高压力、低共识的特点。而两者的区别在于压力的来源，出台延迟退休政策是政府应对人口老龄化和养老金缺口的迫切要求，民众则因利益受损持相反的态度；“外压模式”下出台相关政策的压力来自于民众，政府则是选择忽视或暂时搁置的一方。在以上两种情况中，倘若政治源流中公民意识和政府意识的方向始终无法统一，那么政策就迟迟不能出台。具体而言，“外压模式”的外化结果为问题无法进入政策议程，而类似延迟退休政策的情况表现为问题早早被纳入政策议程且备受重视，但因外部实施条件的不具备而无限期延长出台时间。
在“外压模式”下，民众可采取的软化政府态度的方式已被较多探讨，实践中能够有效让政府意识到问题的紧迫性，从而使问题顺利进入政策议程。而延迟退休政策此类情况出现的频率较低，鲜有人探讨具体该如何软化民众的抵触情绪、摆脱现有的僵持状态。延迟退休政策背后折射出的问题迫在眉睫，政府在更高的站位即整个国家层面主张政策的出台，但解决的代价是减少民众心中自己的潜在利益。现代社会利己主义蔓延，集体观念淡薄甚至缺失，遑论为克服国家层面的潜在难题而舍弃自身部分利益。已有的软化措施大多为政治企业家宣传政策实施的必要性，没有触及到问题的核心即民众利益，采取相应补偿措施减少民众的被剥夺感才是关键。