基于政策文本内容分析的我国困境儿童心理健康政策研究

A Study on the Psychological Health Policy of Children in Difficulties in China from the Perspective of Policy Tools

摘要: 本研究通过对困境儿童心理健康政策文本进行内容分析，为分析和研究困境儿童关爱保障政策，从而评估其实施效果并为政策制定提供改进建议。本研究运用政策工具和协同性维度二维分析框架，采用Nvivo12Plus分析平台对所选政策进行文本分析。通过对政策内容进行编码对所筛选政策文本进行定量分析，结果显示我国对于困境儿童心理健康发展重视程度持续增强，供给型政策和环境型政策工具运用的占比较为普遍，需求型政策工具运用较少，其占比分别为46.7%、40.1%、13.2%。同时，我国困境儿童心理健康政策存在政策工具内部结构失衡、政策工具分布差异化，重供给轻需求及主体之间协同性低的问题。政企合作、政校合作以及政社合作是政策关注的重点，占比分别为32.2%、29.0%、24.8%。今后在困境儿童心理健康相关政策设计上应该调整政策工具间结构失衡、调整政策工具内部结构失衡、提升政策主体间的协同度进而完善政策体系。

Abstract: This study conducts a content analysis of the mental health policy texts for vulnerable children, aiming to analyze and research the policies for the care and protection of this group, thereby assessing the effectiveness of their implementation and providing suggestions for policy improvement. Utilizing a two-dimensional analysis framework of policy instruments and synergy dimensions, the study employs the Nvivo analysis platform for textual analysis of selected policies. Through coding of policy content and quantitative analysis of the filtered policy texts, the findings reveal a continuous increase in the emphasis on the psychological health development of vulnerable children in our country. The proportion of supply-oriented and environmental policy instruments is common, while the use of demand-oriented policy instruments is less frequent, with respective proportions of 46.7%, 40.1%, and 13.2%. At the same time, there are issues in the mental health policies for vulnerable children in our country, including an imbalance in the internal structure of policy instruments, differentiated distribution of policy instruments, a focus on supply over demand, and low synergy among the main bodies. Cooperation between government and enterprises, government and schools, and government and social organizations is a focus of policy, with respective proportions of 32.2%, 29.0%, and 24.8%. In the future, the design of policies related to the psychological health of vulnerable children should adjust the imbalance of policy instruments, rectify the internal structure of policy instruments, and improve the synergy among policy entities to thereby perfect the policy system.

1. 引言

一直以来，困境儿童心理健康问题是我国政府与社会高度重视的一个话题。儿童是家庭的希望，是民族的未来。2016年国务院在《关于加强困境儿童保障工作的意见》中明确指出，困境儿童包含三类：因家庭经济困难面临生活、医疗、就学等困境的儿童；因残疾而面临康复、护理、社会融入等难题的儿童；以及因家庭监护缺失或不当，遭受虐待、丢弃、意外伤害、不法侵害等人身安全受到威胁的儿童[1]。这些儿童的保障工作至关重要，需要政府和社会各界共同努力，为他们提供必要的帮助和关爱，确保他们健康成长，融入社会。困境儿童是儿童中的特殊群体，根据民政部有关数据来看，截至2022年三季度末，共有15.9万名孤儿和35.1万名事实无人抚养儿童被纳入了我国国家基本生活保障体系[2]。这些困境儿童属于社会中的特殊弱势群体，往往因为心理压力、家庭变故以及身体缺陷，存在着敏感、自卑等心理问题。

近年来，困境儿童心理问题愈发严重。这些心理问题不仅使儿童行为发生偏差，甚至使儿童产生了自杀的想法。困境儿童群体自杀数量快速攀升。与此同时，中国每年有惊人的13.5万儿童被迫承受母亲或父亲自杀离世所带来的心灵创伤。这些数字背后，隐藏着无数令人痛心的故事，其中，贵州毕节2015年的悲剧尤为令人震惊。四名留守儿童在缺乏父母关爱与陪伴的孤独与绝望中，选择了喝掉农药的方式进行自我了断。生活贫穷、情感缺失，这些无情的现实像巨石般压在留守儿童脆弱的心灵上。他们中的许多人，在面临挑战和困难时，因缺乏必要的心理支持和情感慰藉，而变得异常脆弱，仿佛随时可能被击垮。在这种环境下，自杀的念头悄然滋生，成为他们试图逃避现实、摆脱痛苦的一种极端方式。家庭经济的贫困导致困境儿童较为自卑，渴望与他人交往又害怕别人不想和他交往，所以对人冷淡孤僻，缺乏安全感，很难融入社会的大环境当中。再次由于孩子与父母平日的交流较少，亲子关系疏远，孩子难以从家庭中得到支持。说明困境儿童的心理健康水平不容乐观。

本文对我国困境心理健康相关政策进行系统的回顾与梳理，总结其发展特点，通过构建政策工具和政策主体协同性二维分析框架，对困境儿童心理健康政策进行文本内容分析，提出完善困境儿童心理健康政策的对策建议，为分析和研究困境儿童心理健康政策提供了新的思路和方法。

2. 研究综述

2.1. 困境儿童心理健康政策研究综述

通过有效的政策制定和执行是解决困境儿童心理健康问题的有效手段。政府机构应担起创建官方困境儿童信息网络的责任，并同时构建相应的服务网络以保障这些儿童。为提升孩子们的心理健康，建议在儿童福利机构中设立专业的工作指导中心，由专业团队对困境儿童进行详细档案管理，并提供个性化的心理辅导及必要的医疗康复服务。此外，城乡社区应指定专门的困境儿童督导员或联络员，他们将定期访问家庭，及时掌握儿童的实际状况，并为他们提供必要的帮助和支持，确保在面对困难时，困境儿童能获得及时的援助[3]。为提升困境儿童的福祉，政府应主动采购社会服务，同时激励社会工作者积极参与。社会工作者的辅导和引领将帮助这些儿童学习建立健康的人际关系，发展自己的社交网络，并在此过程中增强他们的自我价值感。这将使他们在面对挑战时更有韧性，以更积极的态度面对生活[4]。同时，政府各部门应进一步加强未成年人保护及相关心理求助热线、专业心理服务等渠道的宣传普及工作，为未成年人的健康成长环境创造一个更加友好、积极的社会环境[5]。应出台相关政策，以社区或乡镇为起点，设立固定服务站点，旨在为困境儿童提供更全面的心理援助。在此过程中，社会工作者的专业优势至关重要，他们将运用自己的专业素养和技能，对这些儿童实施全方位的、深入的专业干预措施，包括心理辅导、行为矫正等，以促进他们的整体福祉[6]。要充分实现国家监护的关键职能，并确保对家庭监护进行有效的儿童伤害风险监测与干预，以预防儿童受害，国家必须在困境儿童所在社区建立一个全面而完善的服务体系。这个体系应明确服务对象、明确服务主体，并具备完善的服务机制。这样，一旦发现儿童面临受伤风险，便能够立即采取行动，为儿童提供全面的保护措施[7]。

2.2. 政策工具国内外相关研究

政策工具文本分析有助于深入理解政策内容、目标和实施机制，评估政策效果并指导政策优化。政策工具可看作是政府为了将其实质目标转化为具体行动所采取的路径和机制，政策工具是政府治理的核心要素[8]。陈振明则提出，政策工具是人们为了解决某一社会问题或达成特定的政策目标而采用的具体方法[9]。顾建光从广义的视角出发，认为政策工具是实践者为实现一个或多个政策目标可能采用的各种手段[10]。在《公共政策分析》一书中，陶学荣和崔运武将政策工具定义为公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定政策目标而采用的具体手段和方式的总称[11]。我国学者对于政策工具的表述虽各有侧重，但核心思想是一致的。政策工具是政府治理过程中不可缺少的手段和途径，是连接政策目标与政策结果的重要桥梁。同时也是指人们为解决某些社会问题或实现特定的政策目标而采取的具体行动手段和方法。

国外对于政策工具的研究起源于20世纪50年代中期，达尔和林德布罗姆在他们撰写的文章《论现代国家采取的政策——经济技术》中首次提出了政策工具的概念[12]。此后，国外学者对于政策工具的研究慢慢深入。英国学者胡德在1983年出版的《政府的工具》一书中，认为政策工具是一种客体，具体为法律法规形成的一整套命令和规定。此后，詹姆斯在2004年将政策工具定义为一种执行政策的手段，它通过命令、控制以及经济动力途径来达到、实现目标。这一定义突出了政策工具在执行政策过程中的作用，并强调了其灵活性。欧文·E·休斯在2015年出版的《公共管理导论》一书中，对政策工具的定义又进行了深化[13]。他认为，政策工具是政府的行动方法，以及通过某些途径用来调节政府行为的机制。目前，欧文·E·休斯的定义得到了广泛的应用和认可。此外，彼得斯和冯尼斯潘的《公共政策工具——对公共管理工具的评价》一书也对政策工具的研究产生了巨大的影响。该书对于当时政策工具的研究现状反映较为全面。

2.3. 困境儿童心理健康政策相关研究现状

梳理国内外学者们关于困境儿童心理健康政策的建议以及政策文本的分析，国内外学者对于困境儿童心理健康政策方面的研究较为全面。但相关研究尚存在以下不足：第一，研究对象上，在进行文献计量分析发现，目前关于困境儿童心理政策的研究较少，更多的是对困境儿童政策福利及保护方面政策的研究，或是对全体儿童心理健康政策的研究，因此关于困境儿童心理健康政策的相关研究亟待补充完善。第二，从研究方法上来看，对于困境儿童心理健康政策的研究大多是对政策文件进行梳理和总结，对政策文本进行量化分析的文献较少，具有说服力的分析方法和严谨的分析框架支撑较为不足，不利于困境儿童心理健康政策的研究。同时研究不够深入。第三，研究视角上，已有关于困境儿童心理健康的研究多是从政社以及政校合作视角出发，对于政企合作以及政民合作方面的研究较少，研究的指向性和深入性有待加强，亟需完善和补充。因此，本文基于前人研究的基础上，从政策工具视角出发，借鉴已有的政策分类构建二维分析框架，对我国困境儿童心理健康政策文本进行内容分析，考察我国困境儿童心理健康政策的特点和不足。

3. 研究设计

3.1. 数据来源与筛选

本文研究的困境儿童心理健康政策文本来源于“北大法宝”数据库、人民政府网站、教育部、卫生健康委员会官网，以“困境儿童”、“心理健康”、“精神”、“未成年”为关键词进行检索，获得初步文件后根据以下筛选标准对已得到的政策文本进行二次筛选；第一，政策文件的类型必须为法律规定、通知、意见、方案等正式文件，筛除函、会议答复、领导人讲话等非正式文件；第二，政策文件的发文机关为国家最高行政机关以及其他附属部门，不包括地方政府的政策文件，为政策研究、决策支持或政策分析提供有力的依据；第三，政策需要与本文的主题——困境儿童心理健康有着紧密的联系，政策内容中要直接或间接的体现与困境儿童心理健康相关的态度和措施。借助质性分析软件Nvivo 12对收集的政策文本进行数量统计分析，经过筛选最后选取了与困境儿童心理健康密切相关的政策文件26篇作为研究对象(见表1)。

Table 1. List of mental health policies for vulnerable children

表1. 我国困境儿童心理健康的相关政策文本(节选)

序号	发文时间	文件名称	发文机构
1	2023年1月	关于开展“情暖新春 共护未来”2023年 寒假春节期间困境儿童关爱服务的通知	国务院未成年人保护工作领导 小组办公室

续表

2	2023年1月	关于加强困境儿童心理健康关爱服务工作 的指导意见	民政部、教育部、国家卫生健 康委员会等五部门
3	2016年6月	国务院关于加强困境儿童保障工作的意见	国务院
4	2023年12月	农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提 升三年行动方案	民政部、中央网信办、国务院 妇儿工位办
8	2019年12月	关于印发健康中国行动——儿童青少年心 理健康行动方案(2019~2022)的通知	国家卫生健康委员会、中宣部
9	2014年12月	国务院办公厅关于印发国家贫困地区儿童 发展规划(2014~2020年)的通知	国务院办公厅
10	2012年12月	教育部关于印发《中小学心理健康教育指 导纲要(2012年修订)》的通知	教育部
11	2021年7月	教育部办公厅关于加强学生心理健康管理 工作的通知	教育部办公厅

3.2. 二维分析模型构建

政策工具是政府用以实现政策目标的手段或方法。在针对困境儿童心理健康的政策中，政府通过建立示范点、培养专业人才、投入资金等措施，旨在改善相关基础设施并提升这一群体的心理健康水平。为了激发政府部门、企业、社会组织以及公众参与推动困境儿童心理健康发展的热情，政策制定和执行过程中必须充分考虑政策工具的有效性以及各政策主体之间的协同程度，以确保政策目标的实现，并持续提升困境儿童的心理健康水平。本文提出的分析框架，通过X维度关注政策工具的多样性使用，以及Y维度强调政府与其他主体的合作协同，旨在全面而有效地分析和解决困境儿童心理健康问题，确保政策的优化和改进，共同促进困境儿童群体的心理健康和福祉。

3.2.1. X维度：政策工具维度

本文借鉴罗斯维尔和泽格维尔德对政策工具的分类[14]，结合困境儿童心理健康政策的制定情况，这种分类方式削弱了政策工具的强制性特征，强化了政府的主体作用，既能保持政策内容良好的实效性，又能使政策各维度指标具有较强的针对性。本文中困境儿童心理健康政策工具分类及概念解释见表2。

Table 2. Classification and conceptual explanation of policy instruments

表2. 政策工具分类及概念解释

工具类型	工具名称	工具含义
供给型	机构建设	政府支持、鼓励相关机构提升困境儿童心理健康服务水平
	人才培养	为困境儿童心理教育、服务提供人才保障
	心理网络构建	促进机构间信息互通，构建联动一体的儿童心理服务体系
	主动心理支持	开展困境儿童心理健康状况监测，提升心理预警、干预能力
	资金投入	为困境儿童心理有关项目或设施建设提供资金支持

续表

需求型	建立示范点	建立困境儿童心理健康服务试点机构或示范项目
	外包服务	鼓励心理服务机构或社区、学校购买专业服务机构的服务
	心理健康宣传	在社区或人群中进行困境儿童心理问题宣传教育
环境型	策略性措施	制定困境儿童心理健康服务发展的策略性措施
	规范管理	制定或规范困境儿童心理健康服务的工作流程和服务标准
	加强组织领导	加强相关机构和部门对困境儿童心理服务的管理
	目标规划	对困境儿童心理服务发展方向、工作目标做出规划
	监督管理	建立监督或评价体系，促进相关机构服务工作规范化

政策工具分为供给型、需求型和环境型三种，均可促进困境儿童心理健康服务的发展。供给型政策工具通过政府直接提供资源，如建设机构、培养人才、资金投入等，直接满足服务需求。需求型政策工具则通过外包服务、建立示范点、宣传知识等手段激发服务需求，减少获取障碍。环境型政策工具利用外部力量，通过策略性措施、规范管理、加强领导、监督和规划等，为服务发展创造有利的外部环境。这三种工具相互配合，确保政策目标的实现，全面改善和提升困境儿童的心理健康服务。

3.2.2. Y维度：协同性维度

Figure 1. Two-dimensional analysis framework for mental health policies of vulnerable children

图1. 困境儿童心理健康政策二维分析框架

为克服单一维度分析的局限性，本文扩展了困境儿童心理健康政策的研究视角。X维度虽然揭示了该领域政策中所采纳的具体方式和手段，但未涵盖其他可能影响政策效果的维度。因此，本文引入奥斯特罗姆的多中心治理理论，构建了政策主体协同性维度，以全面评估政策执行过程中各主体合作的优势、方式和成效。这一理论强调了自主治理的重要性，并提倡在政府主导之外，探索包括公众参与在内的第三种解决方案[15]。考虑到心理健康服务对于困境儿童是一个长期且持续的需求，并且这些儿童分布在不同地区，仅仅依赖政府的监管很难实现最佳效果。此外，困境儿童面临的不利成长环境和较高的心理健康问题发生率，以及在偏远地区专业心理健康服务人员的短缺，都强调了需要多方合作来共同应对这些问题。为了推进困境儿童心理健康服务的发展，要求政府与企业、学校、社会组织等多方相关主体的合作参与，以避免“政府失灵”和“市场失灵”问题的产生[16]。

本文着重探讨政府与非政府组织在政策中的合作模式，将Y维度细化为政企合作、政民合作、政社合作和政校合作四个方面。具体来说，政企合作涉及政府与企业之间的协议，共同承担特定项目或任务；政民合作强调政府与民众，包括困境儿童及其家庭和同辈的沟通与协作；政社合作则是政府与社会组织，如专业化组织和社会服务机构的合作；政校合作则是政府与教育机构和科研机构之间的协作，目的是促进教育与政府工作的互补，共同培育心理学领域的专业人才。综合Y维度的协同性和X维度的工具性，本研究构建了一个二维分析框架，旨在深化对我国困境儿童心理健康政策的理解和评估(见图1)，从而为政策的制定和优化提供更为全面的视角和方法。

4. 困境儿童心理健康政策内容分析

4.1. 政策文件外部特征

4.1.1. 政策发文时间

困境儿童心理健康政策发文时间统计如图所示，统计分析2004~2024年每年发布的心理健康政策文件数量，数量呈上升趋势(见图2)。政策文本发布集中在2019年及以后，发文数量占总数的73.07%。由发文时间分布特点可以看出国家对困境儿童于心理健康重视程度越来越高。直到2023年才将困境儿童心理健康政策单独成文。

Figure 2. Policy document release timeline

图2. 政策文件发布时间

4.1.2. 政策主题特征

运用Nvivo12对选择的政策文本进行词频分析，删掉“开展”“加强”“提高”“部门”等无意义的词后[17]，并选择同义词自动归类，将词频排名前300的词语做出词云图。由图3可见，“困境”、“儿童”和“心理健康”和作为困境儿童心理健康政策的直接对象，在26份政策文本中词频最高。困境儿童心理和精神健康服务的主要方式为教育、医疗、评估、干预、等，困境儿童心理健康承担的主体包括学校、社会、家庭、机构等。促进困境儿童心理健康发展的主要措施有：机构建设、学校教育、资金投入、政策保障、社会服务等。

Figure 3. Word frequency distribution chart for mental health of vulnerable children

图3. 困境儿童心理健康词频分布图

4.2. X维度：政策工具类型分析

政策工具类型的分析结果揭示了不同政策工具使用上的不平衡性(见表3)。具体来看，供给型政策工具的使用率最高，占据了46.7%的比例，显示出其在政策制定中的显著地位。环境型政策工具的使用也相对较多，占比40.1%，而需求型政策工具的使用比例则相对较低。这种差异表明，我国政府更倾向于使用供给型和环境型政策工具，通过建立机构、培养人才、发展专业、构建网络、提供心理支持、规范管理和加强组织规划等手段，来完善困境儿童心理健康的政策体系。然而，为了进一步优化政策效果，未来需要更多地关注并增加需求型政策工具的应用，以更全面地满足困境儿童的心理健康需求。

根据对供给型政策子工具的使用频率分析，我们发现“主动心理支持”这一工具使用最为频繁，占所有子政策工具使用频率的16.8%。紧随其后的是“机构建设”和“人才培养”工具，使用比例分别为10.6%和10.8%。相比之下，“网络构建”和“资金投入”工具的使用频率较低，仅占4.8%和3.7%。这一发现表明，政府相关部门在制定针对困境儿童心理健康的政策时，特别强调了“主动心理支持”工具的应用，并辅以“机构建设”和“人才培养”等手段。然而，对于“网络构建”和“资金投入”方面的政策策略，目前看来尚需进一步加强和完善。因此，需要在未来的政策实施中加大对这些工具的使用力度，以促进困境儿童心理健康服务的全面和均衡发展。

观察环境型政策中各个子政策工具的使用情况，可以发现“规范管理”这一工具得到了最频繁的应用，其使用频率占据了所有子政策工具总和的14.3%。排名第二的是“加强组织领导”工具，使用频率达到了10.8%。而“监督管理”和“目标规划”工具的使用则相对较少，分别只占到了6.2%和5.8%。使用频率最低的是“策略性措施”工具，仅占3.0%。这表明，政府相关部门高度重视在困境儿童心理健康领域实施“规范管理”，并且也在积极运用“加强组织领导”这一工具。然而，为了进一步完善政策体系，对于“监督管理”、“目标规划”和“策略性措施”这些工具的使用频率，还需要在未来的政策制定和执行中予以增加。

在需求型政策的子政策工具使用情况分析中，虽然各类工具的使用呈现出一定的均衡性，但使用频率上存在明显差异。具体来看，“心理健康宣传”工具的使用频率相对较高，占比达到7.7%；“外包服务”工具的使用频率位居其次，为3.7%；而“建立示范点”工具的使用频率最低，仅占1.8%。这反映出我国政府高度重视通过宣传来普及困境儿童心理健康知识，并利用“外包服务”工具来提升服务团队的专业水平。然而，在运用“建立示范点”这一工具方面，仍有提升空间。由于所有需求型政策工具的子工具使用比例均未超过10%，这表明对需求型政策工具的整体重视程度需要进一步加强。这种政策工具的薄弱环节，部分原因在于政府作为主要政策制定者，长期以来依赖供给型工具和强制性措施，这影响了政策的制定方向和未来发展趋势，导致市场在推动困境儿童心理健康服务发展方面的作用未能得到充分发挥。

Table 3. Analysis of policy instrument nodes

表3. 政策工具节点分析

树节点	子节点	材料来源	参考点	占比(%)	总占比(%)
供给型	机构建设	19	55	10.6	46.7
	人才培养	16	56	10.8
	心理网络构建	13	25	4.8
	主动心理支持	25	87	16.8
	资金投入	13	19	3.7
需求型	建立示范点	6	9	1.8	13.2
	外包服务	9	19	3.7
	心理健康宣传	17	40	7.7
环境型	策略性措施	10	15	3.0	40.1
	规范管理	17	74	14.3
	加强组织领导	16	56	10.8
	监督管理	13	32	6.2
	目标规划	10	30	5.8

4.3. Y维度：政策文本协同性维度分析

本文基于不同政策主体间的合作框架，采用政策文本编码分析方法，全面统计并分析了我国在困境儿童心理健康政策领域中各政策主体的协同状况(表4)。在总共519条政策工具编码片段中，明确提及协同关系的有279条，这一数字仅占政策工具总数的53.76%。在这279条提及协同的编码片段里，“政企合作”出现频率最高，共有90条，占比达到32.2%；其次是“政校合作”和“政社合作”，分别有81条(29.0%)和69条(24.8%)；而“政民合作”的出现频率最低，仅有39条，占比14.0%。这些数据反映出，在制定困境儿童心理健康政策时，对于不同利益相关者主体的重视程度存在显著差异。政府与企业以及政府与学校之间的合作得到了较多的关注和强调，这表明国家层面对这些合作模式给予了重视。相反，政府与困境儿童家庭成员及同辈之间的协作则相对较少被涉及，这暗示了在政策制定中，对于直接涉及儿童日常生活的社区和家庭层面的合作可能需要更多的关注和加强。

Table 4. Policy synergy dimension analysis

表4. 政策协同性维度分析

协同性维度要素	文本来源	参考点	占比(%)
政民合作	14	39	14.0
政企合作	22	90	32.2
政社合作	16	69	24.8
政校合作	16	81	29.0

4.4. 政策文本的X-Y维度交叉分析

通过对政策工具及其子节点与困境儿童心理健康相关利益主体的交叉分析，我们得出了协同性维度下政策工具的使用情况，详细结果见表5。

在所有政策工具的使用中，“政企合作”出现了197次，占比高达34.1%。在这197次使用中，供给型政策工具被应用了103次，环境型政策工具应用了60次，而需求型政策工具则应用了31次。“政企合作”在政策工具使用中的高频率表明，我国在提升困境儿童心理健康服务方面，非常注重与企业的合作。政府通过设定企业人才培养标准、规范和监督管理心理服务企业，以及购买服务等手段，旨在提高我国困境儿童的心理健康服务水平，进而促进这一群体心理健康水平的整体发展。

在政策工具的使用统计中，“政校合作”出现了164次，占到了总量的28.3%。具体来看，供给型政策工具被使用了74次，环境型政策工具73次，而需求型政策工具则相对较少，仅17次。通过比较不同政策主体使用政策工具的频率，“政校合作”的使用频次略低于“政企合作”，但又高于“政社合作”和“政民合作”。“政校合作”的较高使用频次反映出政府对与教育机构合作的重视。在这种合作模式中，供给型和环境型政策工具得到了较为广泛的应用，而需求型政策工具的使用则相对较少。学校在这一合作中扮演着关键角色，通过人才培养和提供主动心理支持等方式，推动了我国困境儿童心理健康水平的提升。同时，政府对小学等教育机构提出要求，并支持学校建立心理辅导室等设施，进一步促进了困境儿童心理健康服务的发展。

“政社合作”在政策工具的使用上共出现了135次，占比达到23.4%。具体来看，供给型政策工具被应用了68次，环境型政策工具46次，需求型政策工具则有21次的使用记录。通过对比不同政策主体对政策工具的使用情况，我们可以发现“政社合作”的使用频率虽然略低于“政企合作”和“政校合作”，但三者之间的差距并不显著，这表明政府对于与企业、学校以及社会组织的合作都给予了相当的重视。在“政社合作”中，政府积极倡导和鼓励社会力量，例如志愿者等，参与到困境儿童心理健康服务的发展中来。这种合作方式有助于汇聚更多的社会资源和专业力量，共同提升困境儿童的心理健康服务水平，确保他们能够获得更加全面和专业的支持。通过这种多元化的合作模式，政府能够更有效地推动困境儿童心理健康政策的实施和发展。

“政民合作”在政策工具的使用上共计82次，占到了政策工具总使用次数的14.2%。在这些使用中，供给型和环境型政策工具的使用频率相同，而需求型政策工具则被使用了12次。与其他政策主体相比，“政民合作”在政策工具使用频率上相对较低。这一点提示我们，政府需要更加重视“政民合作”在促进困境儿童心理健康发展中的重要性，并充分发挥民众在这一过程中的作用。为了提升“政民合作”的效果，政府应加强对民众的心理健康知识宣传，提高公众对于困境儿童心理健康问题的认识和警觉性。同时，鼓励家庭成员和社区群众对困境儿童的心理状况保持关注，并在发现异常时能够及时向政府报告，实现早期发现和早期干预。通过这种方式，可以更好地动员社会力量，共同为困境儿童的心理健康提供支持和帮助。

Table 5. Policy content cross-analysis

表5. 政策协同性维度分析

政策工具 协同性维度		政社	政民	政企	政校	小计	比例(%)
供给型	机构建设	26	12	34	20	92	32.4
	人才培养	13	12	20	20	65	22.9
	心理网络构建	3	1	9	6	18	6.3
	主动心理支持	22	14	30	25	91	32.1
	资金投入	4	1	10	3	18	6.3
	小计	68	40	103	74	284	---
	比例(%)	50.4	48.8	52.3	45.1	49.2	100
需求型	建立示范点	3	1	5	5	14	16.7
	外包服务	8	2	17	3	30	35.7
	心理健康宣传	10	9	12	9	40	47.6
	小计	21	12	34	17	84	---
	比例(%)	15.5	14.6	17.3	10.4	14.6	100
环境型	策略性措施	5	2	8	5	20	9.6
	规范管理	9	7	22	34	72	34.4
	加强组织领导	17	13	19	16	65	31.1
	监督管理	5	1	6	7	19	9.1
	目标规划	10	7	5	11	33	15.8
	小计	46	30	60	73	209	---
	比例(%)	34.1	36.6	30.4	44.5	36.2	100
总计		135	82	197	164	577	---
总比(%)		23.4	14.2	34.1	28.3	100	---

5. 研究结论与改进建议

困境儿童的心理健康问题已引起社会各界的广泛关注，这些问题不仅阻碍了儿童的全面成长，也对社会的和谐产生了负面影响。因此，政府迫切需要采取措施，加强对这些儿童的关爱与服务，并不断提高工作的质量与效率，确保他们能够健康成长。通过促进儿童在道德、智力、体育、美育和劳动教育等各方面的均衡发展，为我国社会主义现代化建设打下坚实的基础。近年来，我国政府对困境儿童的心理健康问题给予了越来越多的关注，并相继出台了一系列相关政策文件。对这些文件进行全面深入的分析和梳理，不仅可以总结我国在困境儿童心理健康政策方面取得的成就，而且有助于发现现有政策的不足之处。这将为进一步发展和完善我国困境儿童心理健康政策提供有力的建议和指导，推动政策的持续优化和实施效果的提升。

5.1. 研究结论

5.1.1. 政策工具分布差异化，重供给轻需求

从政策工具维度的分析结果来看，我国在针对困境儿童心理健康的政策制定中存在一定的不均衡性。具体来说，供给型和环境型政策工具得到了较为广泛的应用，而需求型政策工具的使用则相对较少[18]。这意味着政府在通过供给型政策直接提供资源和通过环境型政策营造有利的发展氛围方面做了不少工作，但在激发和引导需求方面，仍有提升空间。供给型政策工具通过直接引导公共资源投向困境儿童心理健康领域，操作简单有效；环境型政策工具则通过监督、管理等手段，为困境儿童心理健康发展创造了良好的外部环境，强化了政府在其中的主体责任。然而，需求型政策工具的运用不足，表明在政策制定中对激发和满足困境儿童心理健康需求的重视程度有待加强。为了提高政策工具使用的均衡性，需要认识到不同政策工具的独特作用及其相互依存的关系。政策工具的不均衡运用可能会降低整体政策效果。因此，未来政策制定中，应更加重视需求型政策工具的应用，以实现政策目标的全面达成，并促进困境儿童心理健康政策体系的完善和发展。

5.1.2. 政策工具内部结构失衡

在分析具体的政策工具时，我们发现其内部结构存在不平衡的问题。供给型政策工具主要集中应用于主动心理支持、机构建设和人才培养等方面，而在网络建设和资金投入上的应用相对较少。这反映出我国在困境儿童心理健康领域的资金投入和心理服务网络构建方面存在明显的不足。这种不足可能导致我们无法及时发现并协助解决困境儿童在成长过程中遇到的各种心理问题，从而影响他们心理健康的发展和人格的完善，进而影响到他们的全面发展。在环境型政策工具的使用上，我国较多采用了规范管理和加强组织领导，而在监督管理和目标规划方面的应用则较为不足。这表明我国在困境儿童心理健康政策方面缺少有效的监督机制和长期目标规划。此外，相关政策用语在某些方面存在模糊性，缺乏具体的执行政策和明确的操作细节。例如，政府在购买服务时，政策文本中常出现“加大购买力度”的表述，但对于政府采购的预算、审核标准、合同具体条款等，都没有给出详细的说明[19]。因此，相应的环境型政策措施难以真正落到实处。需求型政策工具方面，政府在心理宣传和外包服务方面的应用相对较多，这表明政府希望通过加大社会宣传力度，利用多种媒体宣传困境儿童心理健康的重要性和有效途径，以引导社会力量积极参与困境儿童心理健康的发展，共同营造一个良好的社会氛围。然而，目前在建立困境儿童心理服务示范点方面的政策措施还不够充分。

5.1.3. 政策主体间的协同性较低

基于奥斯特罗姆的多中心治理理论，政府、企业、民众和社会机构等利益相关方的相互协作对于提升困境儿童心理健康政策的实施效果至关重要[15]。政策文本分析结果显示，在困境儿童心理健康政策中，政府与企业、学校及社会机构之间的合作较为频繁，而与民众的合作相对较少，这反映出我国在该领域政策制定中对民众参与的重视程度不足。尽管如此，整体来看，我国对政策主体间协同性的关注仍有待提高，这表现在对政策主体间协同作用的认识和应用上尚显不足。通过政策工具与协同性的交叉分析可以看出，政府通过要求企业进行人才培养、规范管理心理服务企业、加强监督管理以及购买服务等手段，致力于提升困境儿童的心理健康服务水平。政民合作对于宣传心理健康知识具有积极作用，然而在实际中，政民合作严重不足，特别是在监督管理和资金投入方面。总体而言，在政策执行过程中，对政策主体合作的关注度不够，政府在一定程度上忽视了其他政策主体在这一过程中的重要性，导致这些主体的功能未能得到充分发挥。因此，在促进困境儿童心理健康发展方面，政府与其他政策主体之间的合作关系尚未完全建立[20]。

5.2. 改进建议

本研究的结果显示，我国在困境儿童心理健康发展方面，政策工具的使用失衡与各相关主体之间的协同关系紧密相关。例如，资金投入的不足显然与困境儿童心理健康示范点的缺乏存在直接的因果联系。同样，政府与民众之间协调关系的忽略，也与无法及时发现困境儿童心理问题之间有着一定联系。因此，为了有效推动困境儿童心理健康的发展，必须从整体上审视和构建政策体系，确保政策工具使用的均衡性，并加强政策主体间的协同合作。这不仅要求政府在资金和资源配置上做出合理规划，还需要在政策设计和实施过程中，充分考虑和整合不同主体的力量和优势，形成合力，以实现对困境儿童心理健康问题更全面、更有效的支持和干预。

5.2.1. 调整政策工具间结构失衡

调节不同政策工具间的结构性失衡，确保政策工具的使用和相互关系保持在合理状态，是发挥政策最大效用的前提。困境儿童心理健康政策旨在全面提升儿童的身心健康，培养他们自信乐观、坚韧不拔的品质，助力他们成为全面发展的社会主义建设者。需求型政策工具通过建立示范点、提供外包服务和加强心理健康宣传等措施，有效拉动了对困境儿童心理健康服务的需求。然而，在我国，需求型政策工具的使用频率相对较低，不足所有政策工具使用频次的五分之一。这反映出虽然政府高度重视困境儿童心理健康问题，并在政策发布上予以关注，但在实际问题解决中更多依赖供给型和环境型政策工具。为强化需求型工具的使用，首先需增加对心理示范点建设的资金投入，并建立监督机制，加强抽检，对不合格示范点提出整改意见并限期改正。其次，政府应细化购买预算、审核标准、合同条款和绩效考核，加强政府购买服务的公开透明度和监督管理，严格审查合作企业的资质。最后，加大对困境儿童心理健康的宣传力度，特别是对儿童家庭成员和邻居的心理知识普及[21]，并邀请医疗机构进入社区开展宣传活动和义诊，以便及时发现并干预儿童心理问题。

5.2.2. 调整政策工具内部结构失衡

为弥补政策工具内部结构的不足，需要重点关注资金投入、策略性措施和示范点建设。政府须增加困境儿童心理健康服务的资金投入，并在政策中明确规定投入比例[22]，同时提供税收优惠等激励措施，吸引社会资本参与。资金的透明管理和有效使用对心理机构建设、服务购买和人才培养至关重要，有助于解决和改善困境儿童的心理健康问题。此外，政府需加强环境型政策工具中的策略性措施，如推动心理健康科学研究，包括基础理论、应用研究和本土化研究，以完善心理健康工作体系，强化政策措施，促进困境儿童的健康成长。最后，需求型政策工具方面，政府应增加建立心理示范点的投入，制定监督机制，加强抽检，并针对不合格示范点提出整改意见，限期改正。示范点的建设有助于社会服务站在培养积极心态、促进困境儿童身心健康、维护社会和谐稳定方面发挥更大作用。

5.2.3. 提升政策主体间的协同度

传统观念中，政府管理被视为政府单方面的行动，是政府与政策目标群体及其他社会主体之间的博弈[23]。然而，现代公共问题的复杂性要求政府与多方主体共同参与、协同合作，打破仅靠政府解决问题的局限，吸引更多社会力量参与[24]。困境儿童的心理健康问题牵涉家庭、社会和学校等多重因素，亟需政府与各方协同治理。首先，应加强政府与困境儿童家庭成员及同辈的合作。在我国，与政企、政社、政校相比，政民合作在困境儿童心理健康政策中提及最少，政社合作次之。因此，需要在政策中加强对政民合作的重视，特别是家庭成员和民众与政府在心理健康知识普及和心理问题重视方面的合作。家庭成员应积极沟通，让孩子感到被理解和重视，遇到心理问题时及时引导并寻求专业帮助[25]。民众了解心理健康知识，有助于及时发现并引导有心理困境的孩子寻求帮助。其次，提升政府与社会机构的合作水平至关重要。社会机构作为民众组织的专业性组织，在协调社会关系、动员群众参与等方面具有积极作用。当前，我国在政府监管、规范管理、网络构建等方面存在不足，未来政策应加强这些措施，并为参与困境儿童心理健康工作的社会工作者、心理咨询师等专业人员提供支持与鼓励[26]。最后，政府应积极引导和鼓励不同利益相关者之间的合作，并制定相应政策。根据实际需要，建立“企业 + 社会合作”、“学校 + 社区 + 家庭”、“企业 + 学校”等多样化的合作模式，共同促进困境儿童心理健康问题的解决与改善。

基金项目

江汉大学湖北省新型智库(培育) 2024年度课题：政策工具视角下我国困境儿童心理健康政策研究。