1. 引言
2017年《行政诉讼法》的修订正式确立环境诉讼制度，相关司法解释的陆续出台也为该制度的适用增强了可操作性。随着司法实践的发展，学者们对该制度的研究也逐渐从制度建构层面走向司法适用层面。从制度运行角度看，行政机关“不依法履行职责”不仅是检察机关对行政机关提起环境公益诉讼的前提条件，而且对行政机关“不依法履行职责”的认定贯穿于环境行政公益诉讼的全过程。行政机关是否依法全面履行职责也常常成为环境行政公益诉讼中的争议焦点，成为整个庭审认定过程中的核心环节。但在司法实践中，对于行政机关是否“依法履行职责”控辩双方往往达不成一致意见，甚至出现各说各话的情形。
当下学者们对环境公益诉讼中行政机关的研究主要集中于行政机关履职条件、程序以及完全履行的判断标准上，却忽视了行政机关的履职范围、履职期限等才是限制行政机关在环境公益案件中能否依法履行的重要因素。基于此，本文从行政机关的履职范围、履职期限以及不依法履职的判断标准选择这三个维度上论述环境行政公益诉讼中行政机关“不依法履职”的认定。
2. 环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”概念界定
本检察机关在环境公益诉讼中以行政机关“不依法履行职责”为由提起环境公益诉讼，通说认为行政机关”不依法履行职责“是检察机关提起环境公益诉讼的起诉条件[1]。结合《行政诉讼法》第二十五条及相关司法解释的规定可以看出行政机关“不依法履行职责”是贯穿于行政诉讼的全过程之中。展言之，在审查起诉阶段，检察机关重点审查行政机关是否违法行使职权、或者存在不作为的事实致使公共利益持续受到侵害，进而判断是否提起行政公益诉讼。在法庭调查阶段，检察机关仍需证明行政机关在案件事实中存在不依法履行职责的情形或者发出检察建议后依旧未采取相关补救措施的行为，对于行政机关“不依法履行职责”在整个诉讼过程中其实都是案件的焦点，也是法官审理的核心[2]。因此在讨论环境行政公益诉讼中行政机关“不依法履行职责”的相关问题，有必要将“不依法履行职责”的概念与之界定。
相较于《行政诉讼法》第25条第4款对于环境公益诉讼中行政机关“不依法履行职责”的表述，传统行政诉讼中对行政机关对履职表述大多采用“不履行法定职责”，如在《行政诉讼法》第38条、72条，《中华人民共和国食品安全法》第145条之中均有相关表述。从文意解释看，“不依法履行职责”行为中包含了作为与不作为，即既没有按照法律规定中的作为义务实施相应行为，也没有在实施相关行为时遵从法律规定。而“不履行法定职责”只是以不作为的方式实施的“不依法履行职责”，即“不依法履行职责”与“不履行法定职责”之中存在着包含关系。我国在2020年发布的《最高人民法院印发<关于行政案件案由的暂行规定>的通知》更是明确指出了“不依法履职”、“不完全履职”、“履职不当”和“迟延履职”是以作为的方式实施的违法履职行为，是“不履行法定职责”的表现形式。目前相关研究及裁判文书混淆了“不依法履行职责”与“不履行法定职责”的概念界限，存在混用的现象，有必要予以区分[3]。
因此，《行政诉讼法》第25条第4款中规定的环境公益诉讼中行政机关“不依法履行职责”既包括行政机关收到检察建议前既有的未按照法律规定行使职权或者不作为，也包括在检察机关的检察建议发出后没有依法纠正既有的违法行政行为或者依法作为。如在“重庆市合川区人民检察院诉重庆市合川区生态环境局不履行法定职责案”中1，被告作为合川区水污染防治统一监督管理部门，未能履行积极行政环境职责，推进园区污水处理厂，管网雨污分流建设，未能及时有效解决生态环境问题属于收到检察建议前既有的不作为。在收到检察建议后，被告虽履行一定义务，但是污水超标现象仍然存在，社会公共利益仍然存在受侵害的状态。其属于收到检察建议后的履行不完全。
3. 论环境行政公益诉讼中“不依法履行职责”认定难题
在环境行政公益诉讼进程中，行政机关“不依法履行职责”是从诉前程序转入诉讼程序的必要条件，也常常是法院认定中的争议焦点。本小节基于司法实践中对于“不依法履行职责”的认定所产生的争议问题进行分析进而提出完善建议。
3.1. 环境行政公益诉讼中行政机关职责范围不明
第一，监管职责与管理职责认定模糊。适当的履职主体是环境公益诉讼的起点[4]。目前我国对于履职主体的相关规定主要是在《中华人民共国环境保护法》第6条第2款、第51条，《中华人民共和国水污染防治法》第52条第2款等规定之中，常用“各级人民政府”“一切单位和个人”等概括性规定。乡镇人民政府作为我国行政体系中最为基础的一级，极少作为一个独立主体出现在环境保护类的法律法规之中，常常被“隐身”于上述概括性规定之中。按照规范性解释，乡镇政府本应是环境公益诉讼中的适格主体，但是在司法实践中乡镇政府在环境公益诉讼中常以“主体不适格”作为答辩意见。如在“金沙县人民检察院诉金沙县桂花乡人民政府环境保护行政管理”一案中2，被告金沙县桂花乡人民政府以“环境保护的主体责任属于县级以上人民政府，乡级人民政府在县级人民政府的支持下才能保障污水处理设施的运行。”如在“德惠市人民检察院诉德惠市朝阳乡人民政府不履行监督管理职责公益诉讼案”中3，一审法院认为朝阳乡政府对松花江河道的垃圾堆放事项只负有管理职责，监管职责应由行政主管部门行使，朝阳乡政府不是本案的适格被告。二审法院以朝阳乡政府不是履行对破坏生态环境违法行为进行制止和处罚的监督管理职责的责任主体为由维持了原判。检察机关辩称二审法院将行政机关的法定监督职责区分为治理职责和对违法行为的监管职责，是对监管管理职责做了限缩解释，并且相关法律、行政法规、地方性法规、关于生态保护的规范性文件等都明确规定了乡镇政府的监督管理职责。最终终审法院认为乡镇政府作为行政体系一员，环境保护职权属于其法定职责的一部分，对于垃圾堆放等破坏环境的行为，乡镇政府应当承担监督管理职责。
乡镇政府常常在司法实践之中是否作为适格主体控辩双方予以争辩，究其原因是现行法律对“生态环境监管职责”的规定并不明确，司法裁判中对“监管职责”与“管理职责”的认知存在较大分歧，这导致了行政机关对于自身法定职责认知不清、定位不准，认为其在某些事项的处理上没有法定职责[5]。如何精准确定案件中的监督对象，对于负有管理职责和监管职责的行政机关是否均是案件的适格被告，是亟需解决的问题之一。
第二，“全链条式”监管范围过于扩大化。从司法实践看，检察机关对行政机关提起行政公益诉讼中“不依法履行职责”主要有两种理由，一是认为行政机关对行政相对人的违法行为没有尽到法定的监管职责，及时作出行政处理。二是行政机关作出相应的行政处理后，没有依法督促执行或者申请法院强制执行。简言之，行政机关在履行环境保护监管中其职责范围不仅包括对行政相对人的原始处理，也包括对生效的行政决定的执行[6]。不可否认，行政机关的这种全链条式的监管范围对督促行政机关依法行政，维护公共环境安全作出巨大贡献，但是行政机关在已经对行政相对人作出相应的处罚后，对于相应行政行为的实现结果由检察机关提起环境公益诉讼予以监督是否是最优解？司法实践中检察机关将更多的精力集中在证明环境污染是否得到消除、行政相对人采取的措施是否使环境得到修复，庭审举证质证环节却不考量行政机关的法定职权、法定措施和手段、法定条件和程序等是否有本末倒置之嫌？
如在“西安铁路运输检察院诉西安市环境保护局不履行监管职责行政公益诉讼案”中4，在庭审举证质证阶段，检察机关出示了热力公司蒸汽锅炉监测数据等证据证明热力公司生产排污行为没有得到有效根治，相关行政机关履行不到位。这些证据只能行政相对人持续排放污染的问题没有得到彻底解决，不能证明行政机关没有依法履行职责。对于行政机关的履职情况需要检察机关根据《行政处罚法》《大气污染防止法》等出示相关证据，证明行政机关的职权、措施、程序等是否违法。
3.2. 环境行政公益诉讼中履职期限过于严苛
在环境行政公益诉讼案件中，《公益诉讼司法解释》第21条第2款规定了行政在收到检察建议后两个月的履职期限。从此条款中可以发现两方面的内容，一是行政机关的履职期限起点是在其收到检察建议后开始计算，也即检察机关发出的检察建议对于行政机关之前的不作为具有阻断清零的作用。二是两个月的履职期限却没有规定弹性空间，无疑会加重行政机关的履职负担。如在“滦州市自然资源和规划局资源行政管理案”中5，法院未考虑到林业损害修复具有长期性，损害发生的原因也有可能具有多种因素[7]，且在该案件中滦州市自然资源和规划局在案件发生后经历了机构组织调整，客观上确实存在着在规定履职期限内履职不能的情形。但法院仍判决行政机关不依法履职职责是否有些不妥。在相关司法判决中，法院也会回避行政机关履职期限的问题，如在“珲春市人民检察院诉珲春市国土自然资源局不履行法定职责案”6中，法院判决认为行政机关主观上不存在拒绝履行、怠于履行的故意，客观上实施了调查、勘查等行为，因此驳回了检察机关的诉讼请求。在该案件中，法院没有提及行政机关履职期限的计算，却从主观故意和客观行为两个方面来证明行政机关的履职行为合法性。
在行政机关客观上存在履职不能，考虑到环境污染的潜伏性与环境修复的长期性、高技术性给予行政机关两个月的履职期限在认定上是否过于严苛？如果在此类案件中忽视行政机关在特殊情形下的履职阻碍，无疑与环境公益诉讼的制度初衷相反。
3.3. 环境行政公益诉讼中履职判断标准适用混乱
我国在《行政诉讼法》第25条第4款、《人民检察院公益诉讼办案规则》第81条等都规定了行政机关的履职标准。综合概括为“行为标准 + 结果标准”的双重认证标准，即行政机关在履职期限内不作为或者违法行使职权致使国家或者公共利益遭到侵害，但是看似清晰的认定标准，实践中却常常成为检察机关与行政机关的争辩焦点。如在“昆明市盘龙区人民检察院诉水务局未全面履行法定职责公益诉讼案”中7，检察机关以库区水体水质低于《地表水环境质量标准》，截至开庭之时库区内生态环境仍持续遭受破坏为由提起行政公益诉讼。行政机关以水库历史遗留问题难以在短时间解决，存在利益冲突等为由作为答辩意见。看似双方对行政机关的是否完全履职产生了激烈冲突，其实双方对行政机关的履职标准的关注点不尽相同，检察机关关注的是结果标准，而行政机关关注的则是行为标准，关注重点的冲突导致双方出现了各说各话的情形。
这种现象并不是个例，因在司法实践中检察机关的检察监督相对柔性，无法强制行政机关履行相应的履行职责，对于其职责的行使与否调查起来具有局限性。但是对于环境的破坏程度、公共利益是否持续受到侵害调查起来则相对容易。另一方面，在刑事政策的指引下，检察机关强调保护的实效性，在每年的总结报告中强调今年保护了多少森林、水源、耕地等则更具有实效性。与此相对应，因环境保护长期性、潜伏性的特点行政机关则倾向于根据自己实施了相应的行政行为证明自己履行了相应的行政职责。可见，行政诉讼法及相关司法解释即使已经详细规定了行政机关的履职标准，但由于司法实践的差异性，司法认定过程中容易造成混乱。
4. “不依法履行职责”认定标准的完善路径
4.1. 明晰环境行政公益诉讼中行政机关的职责范围
第一，区分监管职责与管理职责。权责统一是建立法治型政府的基本前提。2017年《行政诉讼法》的出台明确了行政机关的监督管理职责，但相应法律及司法解释却没有对行政机关的“监督管理职责”做出明确界定。稍显柔性的监督职责与硬性的管理职责在司法实践中也存在着适用混乱的情况，常常成为案件中的争议焦点。从文义解释角度看，“监督职责”是指行政机关在其职权范围内对相关行政机关或者行政相对人所做出的违法行为或者不作为而予以纠正。“管理职责”是指行政机关对其管理辖区内所实施的计划、组织、调解等活动。相关法律规范对“管理职责”与“监督职责”并没有进行详细区分，而用“监管职责”而予以模糊概括。从相关法律规范中也能看出此现象，如在《环境保护法》《大气污染防治法》中“监督管理职责”独立成章规定，在《药品管理法》中以“药品监督”独立成章规定，相关规范法律文件对此未做详细区分[8]。
笔者认为，行政机关的职责范围可以分为三种类型：一是相关法律赋予的模糊性、柔性监督职责，行政机关只能作出行政指导等柔性行政行为。二是相关法律明确规定的行政机关管理职责，行政机关可以作出诸如行政处罚、行政强制等相关措施。三是监督职责与管理职责同时存在于行政机关于一身[9]。对于职责范围属于第一类的行政机关，随着服务型政府的建设，行政机关采用柔性措施执行实行公共实务的概率越来越大，司法裁判中法院可以参考相关规范性文件、政策纪要等厘清行政机关的职权边界。对于职责范围属于第二类、第三类的行政机关，此类行政机关可以作出行政处罚、行政强制等“硬性”执法手段，在相关公共环境遭受侵害之时，行政机关应及时做出相应行政措施以及时制止公共环境的破坏。展言之，司法实务中，法院可以先审查被诉行政机关法定职权的范围，再结合具体案情考察行政机关的履职过程，最后考察履职效果。对于多责任主体的行政机关，经过一定的期限后，公共环境仍然受到侵害的，公诉机关可以将具有“管理职责”的行政机关与具有“监督职责”的行政机关一起列为共同被告，如果公诉机关仅向具有“监督职责”的行政机关发出检察建议，而该行政机关在其职权范围内已经充分履行其行政义务，作出必要措施维护公共环境的安全，法院应判决其已履行相应职责，由检察机关向相关行政机关发出检察建议，另案处理。
第二，规范性文件的准确适用与规范审查。由于立法的粗线条性，司法实践中行政机关的职责范围大都详细规定在规则以下的规范性法律文件中，其不仅是认定行政机关职责范围的详细依据，也是建设服务型政府的必然要求。因规章以及效力位阶跟高的法律、法规的规范性审查有着一套严格的适用标准，司法实践中不会产生争议，但由于规则以下的规范性法律文件层级较低，适用规则较为混乱，司法实践中常常引起争议，故规范性文件的准确适用与规范审查对于认定行政机关的职责范围具有重要意义。
首先要明确规范性法律文件的适用地位，其在司法实践中可以作为认定行政机关职责范围的法源依据。在法律规范中，《检察机关行政公益案件办案指南(试行)》对行政机关的职责范围做出了较为宽泛的界定，其职责范围的认定依据不仅包括相关法律、法规，也包括地方政法发布的权利清单、行政机关在履职过程中常用的内部规则、操作指南等。在相关案例中，如“西安市阎良区人民检察院诉周至县水务局不履行法定职责案中”8，检察机关以《周至县水务局机构职能》《周至县人民政府办公室关于进一步明确职责工作纪律加强砂石资源管理的通知》等文件认定行政机关的职责范围得到了法院的认可。
其次要准确审查规范性文件本身的合法性，避免行政机关错误地适用了法律依据进而违法行政。对于规范性文件本身的合法性审查，可以从发文机关的主体、权限、程序、内容等审查是否符合上位法的相关规定，具体可以参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第148条，《办案规则》第72条等确立的审查标准，对相关规范性文件进行审查进而准确确定行政机关的职责范围。明确行政机关的职责范围边界，动态审查行政机关的履职过程，规范行使职权，有利于法治型政府的建设。
4.2. 弹性确定环境行政公益诉讼中行政机关的履职期限
相较于私益行政诉讼，公益环境行政诉讼案件有其特殊性。一方面，环境行政公诉案件中行政机关的履职期限的延长与否不会直接侵害行政相对人的利益。另一方面，考虑到环境污染排查、环境修复的长期性，行政机关的履职期限确有延长的必要。基于此，环境行政公益诉讼中行政机关履职期限可以做作出下规定：
第一，从制度延续性角度出发，对于《公益诉讼司法解释》规定的行政机关两个月的履职期限不能选择无视，即一般性的行政行为，如行政机关履行日常管理职责、单方非要式的行政执法行为或者一些事实、程序并不复杂的要式行为，包括实行环境处罚、环境强制措施等应当适用《公益诉讼司法解释》的相关规定[10]。但是如果案件重大复杂，经相关负责人批准可以延长一个月，案情特别重大复杂的经上级行政机关批准可以再延长一个月。
第二，鉴定、评估的期限不计入行政机关的履职期限，因环境损害的结果需要一个较长的时间才能显现出来，对生态环境破坏程度的鉴定、评估进而进行修复也是一个长期的过程，所以行政机关在环境破坏以后对生态环境的修复并不是一蹴而就的，是一个长期的过程，所以行政机关履职中其鉴定、评估的时间不应纳入其履职期限。
第三，对于行刑衔接的案件，刑事司法程序结束后需要转入行政诉讼程序的，行政机关的履职期限可以重新计算。在行刑衔接案件中，因案件性质的特殊性行政机关一方面需要配合刑事司法机关的工作，另一方面涉及其他行政机关职责的，主管生态保护的行政机关也要对其予以配合。这两方面因素的存在使得行政机关的履职期限确有延长的必要。同时，刑事司法程序结束后需要转入行政诉讼程序的，其履职期限可以重新计算。
4.3. 环境行政公益诉讼中行政机关履职标准选择
目前学界对于环境行政公益诉讼中行政机关的履职标准主要有三种观点。第一，行为标准说，该学说以行政机关是否履职或者履职过程中是否存在瑕疵为标准，认为行政机关在履职过程中只要穷尽了各种救济与修复手段，即使环境损害没有得到修复便可认为完全履职[11]。第二，结果标准说，该学说以行政机关的履职手段是否达到了环境保护的效果为判断标准。第三，综合标准说，即当行政机关穷尽法律限度内的各种措施仍然无法修复破坏的环境时可认定行政机关完全履行职责[12]。
1) 行为标准的排除适用
适用行为标准的前提下，行政机关以法律规定的各种行政职责为参照依据，在生态环境遭到破坏的前提下重点审查自己的履职行为是否得到全面行使，却不考虑破坏环境的相关危险是否得到排除、国家利益或者公共利益是否得到维护。行为标准的实施会促使行政机关在履职过程中“重留痕”的倾向，在公共利益的维护需要行政机关持续长时间发力的情况下，采用行为标准极易为行政机关对自己不完全履职找到辩解理由[13]。另一方面，目前《行政诉讼法》对于行政机关的履职期限规定为两个月，考虑到环境公益诉讼案件的行政相对人的特殊性、环境损害损害的潜伏性与环境修复的长期性质，笔者建议在两个月履行期限的基础上延长履行期限。申言之，在相关法律规定已经充分考虑到行政机关的履职困难的前提下，适用行为标准会进一步减轻行政机关的履职责任。在环境公益诉讼案件中，因环境的破坏会使得公共利益持续遭受侵害，在行政机关履职标准的判断上应坚持严苛立场，排除行为标准的适用。
2) 结果标准的选用
适用结果标准的前提下，其不考虑行政机关是否已经全面行使各种行政措施，也不考虑环境破坏的修复时间期限，只要环境破坏没有得到修复的状态下便可认定行政机关不全面履行职责，体现的是对公共行政机关履职的高度不信任与高对抗性。在环境受到损害多因性的前提下，结果标准的适用看似增加了行政机关的履职义务、在环境行政公益诉讼中也增加了其败诉的风险，也容易导致行政机关对环境行政公益诉讼反感。但是在环境破坏已经发生，行政相对人履行修复的能力有限的前提下，总要有负责机关对已经破坏的生态环境进行修复，维护公共利益。并且在相关判决中，行政机关即使在环境公益诉讼中败诉其承担的也只是对环境修复的继续责任，没有加重其修复负担。基于此结果标准的适用，有助于判断行政机关全面履职判断的准确性与针对性，环境破坏得到修复也会有及时性。
5. 结语
环境行政公益诉讼中行政机关是否依法履职常常成为案件中的争议焦点，并且贯穿于环境公益诉讼的全过程。对行政机关是否依法履职要谨记环境行政公益诉讼案件的特殊性，在明确行政机关履职范围的基础上，在履行期限给予宽宥，同时在判断标准选择严苛主义的结果判断标准，以期能够做到充分尊重行政机关的履职行为与环境及时修复、公共利益维护之间的平衡。
NOTES
1参见重庆市渝北区人民法院(2022)渝0112行初716号判决书。
2参见贵州省黔西县人民法院(2020)黔0522行初223号判决书。
3参见吉林省高级人民法院(2018)吉行再21号判决书。
4参见西安铁路运输法院(2018)陕7102行初745号判决书。
5参见河北省滦南县人民法院(2019)冀0224行初9号判决书。
6参见吉林省高级人民法院(2020)吉行申26号判决书。
7参见云南省昆明市盘龙区人民法院(2022)云0103行初34号判决书。
8参见西安铁路运输法院(2017)陕7102行初58号判决书。