1. 引言
2020年3月中共国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)，对于要素市场化配置及完善赋予重要功能价值，并强调这是社会主义市场经济体制的自我完善和发展的内在要求。不断深化要素市场化配置体制的改革，不但有助于促进各种要素机制有序流动，提高配置效率，而且有助于推动我国经济体制变革，构建和完善中国特色社会主义市场经济模式。加快农村土地要素市场化配置亦具有重要意义。
2. 农村土地要素市场化的配置基础
随着商品经济的发展和社会主义市场经济改革的不断深入，土地作为一种重要的生产要素，正在影响着中国经济的变革。特别是近几年，在土地政策红利释放殆尽的情势下，加快围绕实现农业农村现代化建设，国家连续出台多部政策文件，对涉农改革进行了顶层设计。因此，农村土地入市改革被推到了时代的端口。
2.1. 农村土地制度历史沿革
社会主义市场经济制度决定了中国农村土地制度的发展方向及逻辑起点。因此必然决定了我国土地所有的形式为国家和集体所有的形式，亦也直接决定了农村集体土地的市场化不能改变社会主义公有制的形式。其中第一阶段1962年《农村人民公社工作条例修正草案》(即“人民公社六十条”)规定了宅基地归生产队所有，一律不准出租和买卖；第二阶段1986年《土地管理法》第二章就明确规定“将(征收的国有土地)地权分化为土地所有权和使用权，并规定土地使用权可以依法转让”，第62条第四款也明确规定“在农村集体经济组织内部农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”；第三阶段是2007年至2018年，改革赋权扩能阶段；第四阶段2019年《土地产包经营法》和2020年《土地管理法》从法律层面正式确认土地的三权分置改革，承认合法有效的土地流转[1]。随着我国社会主义市场经济和法治建设进程的不断推进，结合不同发展阶段的特点和需求，农村土地制度也随之做出调整。随着我国已经进入了中国特色社会主义新时代，并伴随着社会主要矛盾发生转变，我国的土地法律制度也积极给予回应。但其始终坚持解放和发展农村社会生产力这一中心目标。
2.2. 市场化配置的根本逻辑
农村土地要素供给侧结构性改革面临的关键节点就在于能否充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用——即坚持土地要素市场化改革、扩大市场交易主体；以及从制度层面破除一切阻碍土地要素自由流动的因素；从而推动土地要素市场化向深向纵进一步发展；努力打造要素价格市场市场化、流动自主有序化、配置水平高效化的高标准土地要素市场交易体系制度，推动农村经济社会高质量发展[2]。
2.3. 市场化配置的必要性
我国改革开放事业已经进入攻坚期与深水区，社会矛盾增多，利益博弈复杂，都对农村土地要素市场化配置改革构成挑战。特别是伴随着民权意识和法治意识的增强，人们对公平正义的渴望愈加强烈。一方面需要满足自身需求；另一方面要求提升人民的获得感和满意度。这既是实现农村土地要素市场化配置产生的直接动因，也是实现农村土地要素市场化配置的关键因素，所以更要以类型化的研究进路来探寻农村土地要素市场化配置最相适应的机制。
1) 发挥市场的决定性作用
中国特色社会主义市场经济体制的内在要求与市场经济在一般规律的共性上表现出的是——市场的发育程度对资源配置状况的影响。基于此我们能够理解到，在中国特色社会主义市场经济体制的社会资源配置体系下要以市场机制为导向，以发挥市场在资源配置中的决定性作用为根本目标的，其显著特征是实现社会生产以及再生产，或者说是普遍化的市场交换规则。社会主义市场经济的改革实践经验充分证明，市场是最有效率的配置形式。所以，实行社会主义市场经济，就必须遵循市场在资源配置中的绝对性作用。这对于农村土地效能的提高、农村经济社会活力的激发以及乡村振兴目标的实现，都具有十分重大的意义。
2) 构建清晰化的产权归属
马克思经典著作虽没有直接论及土地商品化问题，但其论述到：土地和人类生产具有高度依赖和紧密关系，土地权能的有偿使用以及商品经济的不断发展，使土地产权权能注定成为交易商品之一。马克思说：“即使商品是不动的和不可分割的，但是借助于商品的各小部分的所有权证书，商品能够一部分一部分地投入流通。”[3]即对不同类型化的产权进行清晰化的界定。经过改革开放四十多年的实践也充分证明，农村土地要素市场化程度，与农村集体产权制度是否清晰是紧密相连的。产权制度、要素市场化是辩证统一的整体，低程度的要素市场化，传到市场经济也将意味着发育不完全。如果市场经济体制不完善，市场功能被扭曲，产权也就必然受到侵蚀。因此，清晰的产权制度不但是确保土地要素市场配置的基础，也是确保在农民集体所有制框架下，集体土地所有权的性质不受侵蚀的前提条件。
3) 实现集体成员追求的多元化
特别是十八大以后，随着改革开放和法治化的不断深入，集体成员的权利意识和法制意识不断增强，对于农村土地的功能认识也发生了革命性转变，从单一的准社会保障属性拓展为多元复合性功能即“财富增值属性”，从而引发了大量的社会资本开始对农村土地进行开发经营。
2.4. 市场化配置的目标
农村土地要素市场化配置改革也并非一蹴而就。如何让农村土地要素市场化配置优势经得起人民和时间的考验，成为土地制度改革必须要面对的问题，也是检验农村土地要素市场化配置的标准之一。基于我国国情和各地经济文化发展水平不同，在实现“农地农用农民用”向“农地农用全民用”的转变，努力实现“共同富裕”的目标认识是趋同的。
3. 农村土地要素市场化配置存在的困境
在2013年就重点提出过“要依法保障农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，为主要内容的农村集体资产管理体制改革”的中央一号文件；到2019年《农村土地承包法》、2020年《土地管理法》都予以承认了土地使用权合法有效流转的市场机制；在到2020年《意见》提出推进土地要素市场化配置，无疑是为农村土地市场化配置提供了法制保证。然而，随着社会主义法治建设的不断推进，面对社会转型期矛盾争议多发的现实国情，市场自身能够化解其在配置过程中出现的一部分问题。因此，探寻影响我国农村土地要素市场化配置良性发展的症结和突破口，找到实现中国农村土地要素市场化配置之良方无疑具有根本指导意义。
3.1. 央地改革分化
中央从顶层制度设计层面在2016年印发的《农村集体产权制度改革的意见》为建立符合农村实际需要的产权流转交易市场提供了一定的制度保障。但是地方却存在如下状况：状况一，地方的土地交易各自为政存在严重的“地方主义”“部门主义”倾向。“地方主义”主要表现在各地牵头建设单位不同，土地交易系统不能实现兼容未能实现互联互通、数据共享而是“各自为政”。“部门主义”主要是指各部门间缺乏协调配合。土地交易以确权颁证为基础，而以享有一手数据资源为首的农业农村部门却未能实现与各地交易中心的互联互通，信息共享，这在一定程度上不仅增加了土地交易中心的业务负担，也在一定程度上增加了交易主体的时间、金钱等额外成本，大大增加了交易的时长和难度。状况二，土地交易中心的服务能级落后不能满足交易主体的多样化需求，其主要存在土地资产评估机制落后，基于农村土地产权以及农村土地类型的多样化，评估水准不一，缺乏相应的先例，而且中西部人才培养机制不能满足现阶段的发展需求。状况三，金融服务机构存在“金融抑制”——即对于农村土地抵押信贷不积极。金融服务机构把农村土地抵押贷款排斥在外，主要是担心发生金融风险，并且一旦出现农村土地融资出现违约状况，金融服务机构不仅缺乏相应的法律法规依据，也缺少再流转再变现的渠道。即使目前在一些试点地区在国家授权下，地方政府作为最后兜底人设立的农业投资发展有限公司，对土地抵押贷款进行担保，能够获得银行机构的认可。但是，这些银行机构一般是地方性银行，尤其是地方的信用社，大型商业银行的热情依然不高。
3.2. 土地利用效率低下
首先，以农村宅基地为例。随着我国改革开放的不断深入以及城市化的不断推进，引发的人口迁徙时至今日仍在稳步推进中。据不完全统计，在改革开放初期我国的城市化率仅为30%，到2018年底为59.58%，截止到2023年初，我国城镇化率已经高达64.72%。如果按照14.2亿人口规模来计算，目前常住在农村的人口规模不到6亿，远低于城镇化人口规模[4]。但是宅基地面积反而呈上升态势。虽然新修订的《土地管理法》鼓励进城买房的农民自愿有偿推出宅基地，但是却没有关于宅基地如何退出、如何补偿的具体制度条款。导致宅基地有偿退出和现有保障机制之间存在矛盾和冲突，致使大量的村民很难被真正的市民化因此出现大量的宅基被闲置。致使农村能够真正进入市场的土地资源十分有限，不能形成有效的交易市场。
其次，以城市建设用地为例。随着我国城市化、工业化的快速推进，中国城市发展模式趋同于发展大马路、大建筑、大工业。把各种工业都堆在城市内部，大搞“造城运动”。以致出现“摊大饼”式的发展弊端，导致大量土地被浪费，但是中国本身却是一个土地短缺的国家，以及土地要素的稀缺性使土地的供应十分有限，造成土地要素市场供应不足。
3.3. 土地管理体制滞后
费孝通在《乡土中国》中论述到“旧的生活方法有习惯的惰性。但是如果它以不能答复人们的需要，它终必会失去人对他的信仰，守住一个没有效力的工具是没有意义的，会引起生活上的不便，甚至蒙受损失。”因此我国在2020年及时修订《土地管理法》将社会实践中的一些可复制可推广的政策及时上升成为法律，但是在土地管理领域也留下了些许遗憾。
其一，国民经济与社会发展规划在2020年《土地管理法》中依旧作为土地利用总体规划编制任务的前提性基础条件。然而土地利用总体规划、国土空间规划与国民经济、社会发展规划两者之间存在规划时差问题，我国法律将前者的期限设定为十五年，后者的规划期限设定为五年，由此在客观上造成国土空间与国家发展规划设计的脱节。进而产生一系列连锁反应，影响土地用途规划进而影响土地后续的挂牌交易，最终影响土地要素市场化配置的改革进程。
其二，土地利用的年度计划管理办法中就明确提出，要明确各级人民政府要认真贯彻落实年度计划管理办法中关于建设用地总量控制的相关规定，实施土地利用计划管理制度。严格规定县级以上人民政府对于土地开发利用必须在上级政府核准的年度用地指标范围内，否则不予向建设用地申请机关发放。据此造成地用途管制制度与土地利用的总体规划之间在宏观上的政策割裂，未能发挥土地用途管制制度的社会价值，仅仅起到框架性的指引作用。“年度建设用地指标”才是土地用途管制的核心制度。该制度虽对农村土地用途规划起到一定积极作用，但也导致了建设用地指标分配与土地要素市场发展需求的供需矛盾，影响地方经济发展。因此，经常出现前轮规划制定的出台对经济社会发展的预测不足，导致前轮规划缺乏一定的操作性和前瞻性，加大了规划实施的难度，导致土地供需矛盾尖锐。
3.4. 农村土地的属性界定
农村土地要素市场化配置的难点、重点和痛点已凸显，市场化配置已进入快车道并亟需攻坚克难。因此既要强调农村土地的公有制，即源自于社会主义的本质属性，进而最大限度地维护国家和社会公共利益。又要强调农村土地要素的市场属性，应最大限度地进行交易以适应快速发展的物质需求。因此，农村土地要素市场化配置是在适应社会主义经济条件下的一种市场，其有别于资本主义市场化配置。因此，市场化配置既化解实现了对公民、法人或者其他组织对美好生活的向往，又能够捍卫公有制的重要机制。可见，公有制和市场配置并非互相排斥，而是高度契合、融为一体：市场化是公有制的支撑点，公有制则是强调通过市场化配置以弥补其不足。公有制是市场化配置存在之前提，市场配置的价值更多体现为助力农村土地公有制属性的发挥。任何片面追求市场化配置或者公有制的做法，都极易引发农村土地优势弱化，先天缺陷扩散，甚至构成其存在必要性和正当性的祛魅。
4. 农村土地要素市场化配置的最优路径
当前农村土地制度已经迈入深化改革的关键时期，一些深层次问题的揭示回应亟待农村土地制度改革先导地区提供创新实践和智识。所以，我们必须树立底线思维，不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地减少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了，这是任何时期任何情况都不能违背的思维底线。这既是改革的突破口，又是重要支点。
4.1. 深入学习借鉴“浙江方案”，实现改革有序衔接
充分学习借鉴“浙江方案”，学习浙江人民敢于创新发展适合本地的农村土地制度改革方案，打破束缚省域经济社会发展的体制机制，打破“地方主义”“部门主义”以“八八略”为统领工作实效[5]。“赋予农民更加充分的财权益”旨向下的农村，因此，深化农村土地制度改革，不仅需要某面的单独突破，更需要集成推进。
首先，在社会保障体系较为完善和农民交易意愿较为积极的地区，可以考虑适度推进流转范围的放开。但要综合考察改革地区的经济发展水平、土地流转状况。积极引导地方政府转变服务方式创建服务型政府，精简办事流程，加快相关部门之间的对接，特别是有条件地区，可以组建联合办公，落实高效便民的行政理念，服务农村土地市场化建设。
其次，鼓励引导适格中介机构扩展业务领域，积极从事农村土地领域服务工作。促进高校和相关专业机构在农村土市场化改革领域的务实合作，发挥高校科研理论优势，为实务机构提供理论支撑。实务机构应积极总结实务经验，为做好理论与实践的衔接做准备，充分发挥双方的优势，加快培养土地市场化配置改革需要的专业化人才。并采取积极有效的优惠政策引导专业人才向中西部的流动，以带动土地要素的自由流动。
最后，要加快涉金融领域的结构性变革，以有效打破“金融抑制”。在金融市场发展上，政策性银行应充分发挥自身的政策性优势，向农村倾斜特别是涉及农村土地金融融资方面的力度，充分发挥政策导向和政策服务的功能优势；在金融产品上，积极探索商业金融与合作社金融的深度融合发展，鼓励经济条件发展好的地区建立农村集体经济组织入股农村合作社、村镇银行，实现农村金融市场的互补，为农村土地要素的流动提供便捷、高效的金融服务；在金融担保和保险上，鼓励发展多种形式的担保机构和保险公司，并给予适度的政策以及税收优惠，引导大型国有担保和保险机构开展农村土地要素流转专项业务。其中制度性的创新是关键，从而带动涉土地领域的金融衍生品的创新发展，以带动金融交易的数量。
4.2. 鼓励盘活存量建设用地，提高土地使用效率
鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业、乡镇企业存量用地盘活利用。主要考虑国有企业、乡镇企业产权比较清晰，实施的阻力小，同时既可以解决企业所需资金融资难的问题，还能增加土地市场供给量，促进土地要素市场的充分形成。深化农村宅基地所有权、资格权、使用权为主要内容的制度改革试点，推动农村建设用地的整合优化，稳妥积极推进农村建设用地入市。同时完善城乡建设用地增减挂钩政策，促进土地要素市场化发展，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。
深化土地制度改革的市场化机制。在法律法规的框架下充分给予年期供应制度与综合用地供给制度之间的弹性收缩射程为目的的建设用地市场供应体系。以及在符合国土空间规划和用途管制的框架下，能够根据市场以及本地发展规划，在创新土地使用机制的范围下适度调整完善产业用地政策，以推动产业用地之间的有序合理转换，从而能够探索混合产业用地的适度增加，满足城市企业的多样化的用地需求，缓解农村土地要素市场化的不足带来的抑制作用。
4.3. 充分发挥国土空间规划职能，加强土地用途管制
完善土地利用计划管理制度。充分研读《土地管理法》修法背后的法理价值，突出“发展规划”的国土空间用途管制和进入市场流通指标的准入功能，发挥其服务国家战略、规范引导土地要素市场行为主体，促进要素市场有序发展的价值。突出“空间规划”的国家发展规划，即国民经济和社会发展五年规划概要的功能，发挥其阶段性部署和发展安排的价值[6]。因此为更好衔接“发展规划”和“空间规划”，应以空间管制规划为统筹建立多规合一的国家空间管制规划的用途管制措施。这意味着将改变以建设用地指标进行管制的土地用途制度，而是要建立以功能分区为基础的土地利用管制措施。具体地块的土地用途不再由国家实施强制的规划编制，而是将自主权交给社会和市场主体。增强政策的协调性和可操作性，灵活调整农村土地用途规划，服务农村土地要素市场化配置，服务国家经济社会发展需要。
适时将土地指标使用权下放给省级政府统筹安排，以引导土地计划指标制定的合理化，增强土地管理的实操性。以年度用地总量调控为基础，三年滚动计划为重点的土地供应利用措施。同时为防止省级政府滥用权利，可增设省级政府规划、总量配置方案备案说明制度，为防止土地市场无序发展，国土资源管理部门以及相关督察部门可以加大对省级政府执行土地利用规划或国土空间规划的监督，以防止基层政府联合土地开发者违规大搞建设；如果某个区域把当年土地都用完了，只能通过购买到其他区域的土地开发权指标，或者依法调整土地开发指标，否则不得再新增开发用地。
4.4. 综合利用法律机制，理顺农村土地权属
从我国当前农村土地要素市场化配置的实际情况看，首当其冲是解决市场、政府和法制的关系问题。虽然农村土地要素市场化配置并不是一帆风顺的，但是国家在政策和法律层面都给予了积极的回应和支持，农户对于土地要素市场化配置还持一定的观望态度。如何破解农村土地要素市场化配置的困局，让农村土地要素在市场化配置的道路上走向正轨，这应当成为评价农村土地要素市场化配置能否顺畅运转的重要立足点。
理想状态下，农村土地要素市场化配置应当具备以下三个方面特点：1) 市场化，即充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；2) 法制化，即化解市场化过程中的违法因素，使市场的功能得以充分发挥；3) 产权清晰化，即不同主体之间可以有效流转。因此，农村土地市要素场化配置应当充分利用自身优势，既不能过度复杂化而影响农村土地要素的市场化交易，也不能不受政府宏观调控的管制，而影响农村集体土地流转的交易秩序。市场应当充分利用自身在资源配置中的天然优势，成为农村土地要素市场化配置重要的过滤器，让大量的无效配置能够在市场内部得到实质性化解。而政府宏观调控对农村土地要素市场化配置进行监督的外部制约，成为捍卫市场公平正义的一道屏障。
基金项目
2024年哈密市法学会立项课题《哈密市法治化营商环境建设研究》阶段性成果。
NOTES
*通讯作者。