1. 广东城镇化发展现状
从1990~2017年广东城镇化水平越来越高，经历了城市化增长曲线的起步阶段和快速发展阶段(如图1)。2018年后进入了城市化增长曲线的稳定阶段。目前，广东已形成了以等级序列排布的区域城镇体系，推动打造“一轴、多中心、集群式”城镇空间结构，不断强化中心镇、都市圈、城市扩容、中心城市的带动辐射能力。虽然2018年广东省常住人口城镇化率突破70%，但户籍人口城镇化率还达不到50%，二者的差距反映出广东新型城镇化问题严重。2019年，广东珠三角与粤东、粤西以及粤北山区间城镇化率差距悬殊，珠三角区域城镇化率分别是粤东、粤西和粤北山区城镇化率的1.42倍、1.93倍和1.73倍等。广东新型城镇化发展质量偏低的主要原因如下：户口等制度强力限制导致农民工市民化严重滞后，城镇化与工业化间关系不协调，农业现代化与城镇化关系不协调，“四化”协调发展体制机制欠缺等。
Figure 1. Comparison of urbanization rates between China and Guangdong Province from 1990 to 2019
图1. 1990~2019年中国与广东省城市化率对比
2. 广东新型城镇化质量偏低原因
2.1. 户口等制度强力限制，农民工市民化严重滞后
改革开放以来，广东省经济一路突飞猛进，在广东务工的农民工是重要的贡献者，但由于农民工文化程度、职业技能、户籍制度、社会保障制度等种种因素的限制，市民化进程严重滞后，绝大多数农民工未能更多分享广东经济快递发展的红利。绝大多数在珠三角区域务工的农民工劳动素质水平低，主要从事以体力劳动为主的职业，在就业、医疗、社会保险等方面缺乏应有保障，其子女很难在务工城市中接受九年制义务教育，对于农民工在城市落户尤其在一线城市落户存在着诸多限制，难以转变成为城市居民，无法享受平等的基本公共服务。此外，大批农民工盲目地聚集在深圳、广州等一线城市中，比如2018年珠三角年末常住人口6300.99万人，其中城镇5413.11万人，而户籍总人口仅为3628.04万人，农民工总数达到了1785.07万人，给深圳、广州等一线城市社会的正常秩序和治安带来了众多不安定因素，也降低城市的宜居水平。
2.2. 房地产业成为城镇化的引擎，但其发展方向亟需矫正
2003年，房地产行业被国家定位为支柱型行业。房地产业已成为城镇化快速发展的引擎，但出现了土地城镇化快于人口城镇化等问题，2018年广东省住宅完成投资同比增长20.49%，住宅新开工面积同比增长15.80%，而广东人口城镇化增长率仅为1.22%。市场上需求较高的经济适用房供给不足，而价格高昂的高端房却过分供给，供求结构失衡，尽管政府采取行动控制房地产价格，但效果不佳，房地产业过度开发的同时，也存在着恶意炒房的不良经济行为，使城市多个楼盘出现“空城”、“夜城”等现象。
对于广东各地区商品住宅静态供求比，东翼地区供求比波动幅度大，整体上商品住宅供过于求，而珠三角地区尤其是深圳、广州等大量外来劳动人口流入的一线城市，住房需求大，但土地供应紧缺，加大了住房供给的压力。除了商品房，另一类就是政府的保障房，但广东省在保障房上的建设和投入都远远不足，很多地区的保障房无法满足居民的住房需求 [1]。
2.3. 城镇化与工业化间关系不协调，限制了新型城镇化快速发展
按照IU、NU国际标准值方法，IU = 劳动力工业化率/人口城镇化率，NU = 劳动力非农化率/人口城镇化率，当IU ≈ 0.5或NU ≈ 1.2时，表明“两化”发展基本协调 [2]。基于数据的局限性，本文以第二产业劳动力在总劳动力中的占比代替工业劳动力占总劳动力的占比，使得IU的测量值比实际值略有扩大。2010~2018年广东省“两化”协调性比较结果如表1所示，广东省虽然城镇化与工业化之间协调性有所提高，但IU值、NU值总体上高于0.5、1.2，偏离度不大，全省城镇化水平略低于工业化发展水平。
Table 1. Comparison of the coordination of industrialization and urbanization in Guangdong Province
表1. 广东省工业化、城镇化协调性比较
广东省1978年以来的历年城镇化率与工业化率见图2所示。从宏观上看，广东省的工业化建设要先于城镇化建设，现阶段广东省的工业化和城镇化水平虽都已步入成熟阶段，但从微观上看，广东省除一线城市外，其他大部分城市“二化”之间协调发展仍需加大力度。世界经济联系日益紧密，为广东省带来了发展机遇，但珠三角各个城市的高房价，也为其发展带来了挑战，外来投资、劳动力、高端制造业有向长江三角洲地区、环渤海湾地区转移的趋势，广东省需进一步完善城镇基础设施和公共设施，加快人口城镇化步伐，提高人口承载力，缩小广东省新型城镇化与工业化发展的差距，化危为机，形成竞争新优势。
Figure 2. Comparison of urbanization rate and industrialization rate in Guangdong Province from 1978 to 2019. Data source: “Guangdong Statistical Yearbook”
图2. 广东省1978-2019年城市化率与工业化率对比图。数据来源：《广东统计年鉴》
2.4. 农业现代化与城镇化关系不协调，新型城镇化水平难以提高
本文采用的农业现代化指标体系结构由10个一级指标和15个二级指标组成，加权计算最终得分90分为基本达标 [3]。
采用2019年《广东农村统计年鉴》等数据，按照指标进行加权计算，广东省的农业现代化建设水平在2016~2018年的各项指标值及结果如表2所示。经分析可知，广东省在这三年间农业现代化进程变化不大，各项指标值加总结果均在81~82之间，达不到基本实现农业现代化的要求，而广东省城镇化发展水平总体达到城市化增长曲线的稳定阶段，可见二者间的发展不协调。广东农业现代化水平持续下降，使广东新型城镇化水平难以高质量、快速发展。
Table 2. Actual values of various indicators of Guangdong Province’s 2016-2018 agricultural modernization evaluation
表2. 广东省2016~2018年农业现代化评价各指标实际值
2.5. “四化”协调发展体制机制欠缺，制约新型城镇化可持续发展
党的十九大报告提出要推进“四化”有机集合、互为动力，实现“四化”同步发展。在“十二五”期间，广东省推动智慧城市建设，提高全省信息化水平。丁慧媛对沿海11省市区进行“新四化”发展水平及耦合协调度测算，2016年广东省“新四化”发展水平表现为农业现代化位处第四梯队，排名第9位，低于上海、天津、江苏等省市，新型城镇化、工业化和信息化发展水平较发达 [4]；总体上，2006~2016年广东省“新四化”发展水平处于中等水平，2016年耦合协调度为0.7487，农业现代化和信息化建设仍有很大发展空间。
从闵晓飞、陈莉建立广东省新型城镇化与信息现代化协同评价的指标体系测算得出的结论可以看出，对比各地信息化建设的现状，珠三角地区领先于其他地区，且明显拉开差距，而汕头、汕尾、佛山信息化建设薄弱，与当地城镇化建设拉开差距，可见广东省各地区的信息化建设水平参差不齐。对于如何提高广东省“四化”之间的协调性，相关的体制机制仍然欠缺，制约了新型城镇化的高质量建设。一套成熟的“四化”发展体制机制，能为广东省各地区政府对城镇的规划建设、乡村的振兴发展提供有条不紊的实施方略。
2.6. 区域新型城镇化发展不平衡，成为广东新型城镇化的桎梏
广东省的珠三角核心区、粤东、粤西以及粤北山区的城镇化建设发展存在着较大差异。2019年《广东统计年鉴》数据显示，2018年广东这四个经济区域的城镇化率分别为85.91%、60.29%、44.54%、49.73%，珠三角地区的城镇化率远高于国家城镇化水平，比同在广东省的西翼地区高近一倍，与京沪津三大直辖市相当，进入城镇化建设成熟阶段，其他三个地区增长速度较为缓慢，西翼和山区的建设水平与全国平均水平仍有一段差距，这三个地区总体上仍处于城镇化建设加速发展阶段。由此可见，区域间的差距十分明显(见图3)。经济区域间城镇化发展的不平衡也带了资源供应与人口数量的分布不平衡问题，珠三角核心区是劳动力的净流入地，人口流入量逐年增加，2015~2018年珠三角常住人口年增量均超过100万人，其中，2018年增量达到150.45万人，这使得珠三角地区的住房、医疗、基础设施等资源供不应求，外来人口的生活得不到好的保障，落户成为市民更是艰难。而粤东、粤西以及粤北山区的公共基础设施供应远不如珠三角地区，这一定程度上阻碍了粤东、粤西以及粤北山区的城镇化负责。广东省作为经济第一大省，要实现快速、高质量发展，粤东、粤西以及粤北山区各市城镇化与经济均衡发展任重道远。
Figure 3. Comparison between the urbanization level of different economic regions in Guangdong Province and the national average level
图3. 广东省不同经济区域城镇化水平与全国平均水平对比
3. 广东新型城镇化高质量发展对策建议
3.1. 强化政府主导作用，高起点制定新型城镇化发展规划
新型城镇化发展的关键是“人”的城镇化，如果没有农业、工业、信息等产业支撑，新型城镇化只能是“摊大饼”式的“空心城镇化”，因此，强化各级政府的主导作用，加大制度创新和供给力度，是实现广东新型城市化高质量发展的关键举措。广东除广州、深圳以外的各个城市应认真贯彻中共中央、国务院印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，使一批务工农民及其家属户口转为市民，为加快承包地流转进程，实现农业适度规模经营创造条件，促进农业现代化程度提高。采取下列举措实现广东各地新型城镇化高质量发展，一是从广东省情和各地实际情况出发，科学制定高起点分步实施的新型城市化发展规划，为广东新型城镇化高质量发展提供指南；二是不能盲目跟风，应根据当地独特的产业结构和产业优势，做强做大专业镇，在粤港澳大湾区建设中选准定位，特色发展专业发展；二是扩大全省“智慧城市”建设范围，引入、研发更先进的智能技术来应用于社会生产生活的重点领域，增强政府服务水平、做好“三坚持”，把政务公开做得更好，建设更高质量的电子政务网站；三是加大省财政对粤东、粤西以及粤北山区城镇转移支付力度，大力支持中小城镇基础设施和公共设施建设，提升中小城镇人口的承载力；四是建立和完善促使城镇向宜业、宜居和宜游发展的体制机制，把城镇高质量发展考核成绩与晋职晋级和奖惩直接挂钩，引导和支持各城镇发展“绿色工业”的发展，利用清洁能源，走以人为本、绿色、可持续发展的新型城镇化道路。
3.2. 树立新发展理念，实现“四化”良性互动
新型城镇化是以人为本的城镇化，不是房地产化，而是土地、人口、产业、社会、农村五位一体的城镇化。广东各级政府及其职能部门树立以人为本的新理念是促进广东新型城镇化高质量发展的关键，着力点便是优先发展农业现代化的前提下，实现广东“四化”的良性互动。广东各市和区域间城镇化与工业化、农业现代化、信息化发展缺少协调机制，导致90%以上地级市城镇化、工业化、农业现代化和信息化发展不协调，表现在工业化与城镇化互动不足，城镇化、工业化与农业现代化协调不力。广东新型城镇化发展如果没有农业现代化做基础、信息化做支撑、工业化做动力，那么其只能是“传统的城镇化” [5]。城镇发展需要农村的土地、劳动力、原材料等生产要素和生活资料，农村农业发展需要城镇的科技人才、先进技术、资金、设备和市场，工业化既需要农村农业的土地和劳动力，也需要城镇化的聚集的生产要素。只有农业农村优先现代化，才能为城镇化、工业化和信息化提供条件和支撑，因此，广东必须因地制宜发展特色农业，大力发展农产品加工业和服务业，实施标准化生产规范化操作，促进各
地优势、特色农业“三产”融合，积极构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，实现农业现代化优先发展。近些年来，广东农业产业发展很快，但产业链条短、产品附加值低的问题依然十分突出。大力推进农业产业化经营，加快发展农产品精深加工业，逐渐形成涉农产业集群，全力提高农业全产业链的效益。加大广东农业供给侧结构改革的力度，围绕市场需求发展农业生产，使农产品供给数量上充足、品种和质量上逐渐契合消费者需要，真正形成结构越来越合理、保障更加有力的农业生产体系。广东农业现代化发展的最大制约是农业经营规模过小，无论是先进科技成果应用、金融服务提供，还是农产品质量提高、生产效益增加、市场竞争力提升，都要以一定的经营规模为前提，因此，各级政府及其职能部门应大力发展多种形式的适度规模经营，千方百计培育新型农业经营主体，引导和支持农业重点龙头企业、家庭农场、农民合作社、种养大户等发展壮大，并使其逐步成为提高农业现代化的主导力量。
3.3. 建立和完善发展体制机制，释放制度活力创造发展动力
建立“四化”协调发展体制机制是解决广东省各区域之间、城镇之间城镇化发展质量较低的关键措施。广东省各级政府应建立由政府主要领导任组长、主管领导为副组长，主要职能部门负责人参与的“四化”协调发展和农业农村现代化优先发展领导小组，认真贯彻实施中共中央国务院《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，坚持和坚信农业农村优先发展是是解决广东省区域间城镇发展不平衡、新型城镇化水平偏低与实现“四化”协调发展的根本出路。把“四化”协调发展工作纳入经济社会发展规划和年度计划，实行领导负责制，建立促进“四化”协调发展、深度融合和农业农村现代化优先发展的目标责任考核评价指标体系，引入第三方专业机构进行定期考核，并把考核成绩与干部年度考核、推荐评先评优、干部选拔任用挂钩，释放制度活力创造协调发展和优先发展的动力。在建设中国特色社会主义市场经济的进程中，实现农业农村现代化优先发展的关键是逆向配置资源，充分发挥政府在资源配置中的主导作用，实施人、财、物倾斜政策，优先配置农业农村优先发展亟需的德才兼备、具有创新精神的干部，加大财政资金转移支付力度，对农业龙头企业高管、农民专业合作社主要干部、农业协会和家庭农场负责人、农民职业经理人和新型职业农民进行富有针对性的系列培训，提升涉农干部和农村居民的综合素质水平，充分调动他们发家致富的主动性和能动性。
3.4. 建立多元化的农民工市民化成本分担机制，加快市民化进程
农民工市民化成本既包括政府承担的公共成本，也包括企业、个人承担的市场成本，既包括一次性投入的保障房、学校、医院、市政以及相关的公共管理服务设施等，也包括按年度支出的卫生保健、义务教育、社会保障、低保救助等。目前，尽管各地围绕农民工市民化成本分担问题进行了诸多探索，取得了一定的共识，但分担主体不清、支出责任不明、分担机制不合理问题尚未得到根本性解决。建立健全由各级政府、用人企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，根据农业转移人口市民化的成本类型明确成本承担主体和支出责任。在现行中央与地方财权事权分配制度下，中央与地方各级政府在农民工市民化中成本分摊责任与财政保障能力匹配失衡。如：广州市在新型城镇化试点期间，要解决150万存量外来务工人员市民化财政成本约需1490.7亿元，如按现有财政成本分担机制测算，广州市财政承担占99.24%。政府出资解决公共卫生和计划生育、教育、就业扶持及社会救助等公共服务和公共设施建设，以地方政府为主，中央政府采用专项转移支付方式给予支持；企业承担市民化农民工工伤、失业、生育、养老、医疗等社会保险缴费责任；市民化农民工除接受企业技能培训外，应主动参与学习，自学或参与成人教育等提高自身能力，学会自我发展，成本自担 [6]。各级政府应建立全国性的不动产交易信息平台，建立和完善市民化农民工及其家属土地承包经营权、宅基地使用权有偿退出机制，使市民化农民工带资进城，承担部分市民化成本。
3.5. 加快实施乡村振兴战略步伐，实现新型城镇化快速发展
发展现代农业，提高农业现代化水平是产业兴旺最重要的内容，产业兴旺是实现乡村振兴的基石，是实现新型城镇化高质量发展的重要支撑。广东各地提高农业现代化水平的重要举措便是通过技术、制度、组织和管理创新，提高机械化、良种化、科技化、信息化和组织化水平，推动农、林、牧、渔和农产品加工业转型升级。只有加快乡村振兴的步伐，才能持续提高农业现代化水平和增加农民收入，为新型城镇化高质量发展创建条件和提供支撑。人才培养是乡村振兴的关键，只有大力培育新型职业农民，才能发展农村经济，增加农民收入，实现农业和农村现代化。据统计，农村大部分劳动力缺乏职业技能培训，学历普遍处于中小学水平；在培训时重理论轻实践，培训形式主要以一次性短缺培训居多，缺少富有针对性培训与现场指导等，造成培训效果不佳。因此，广东省各级政府应构建农村新型经营主体培训体系，建立培训师资库，精选高校、科研院所科技拔尖人才作为新型农业经营主体培训教师；根据不同产业特点，采取集中式、分散式、分段式相结合方式进行培训与实训，做好现场指导、全天候咨询、网络交流等工作；建立农业专家热线、农业咨询机构、农业技术服务平台等，为新型农业经营主体提供政策咨询、科技指导、市场信息等服务。当前，广东省各级政府应加大对各级重点农业龙头企业高管、农民专业合作组织负责人、家庭农场、种养大户和新型职业农民等新型经营主体培训力度，通过他们的示范作用调动农民参训积极性，为广东各地实现乡村振兴和新型城镇化高质量发展提供人力资源支撑。
3.6. 构建粤东西北与珠三角共赢体制机制，促进广东新型城镇化高质量发展
广东新型城镇化发展面临着区域新型城镇化发展不平衡的问题，解决方法之一就是构建粤东、粤西、粤北山区与珠三角各市互利共赢体制机制。广东应抓住粤港澳大湾区建设机遇和挑战，充分利用珠三角各市制造业、人才、科技、信息的优势与粤东、粤西、粤北山区各市劳动力、土地、环境和农副产品等资源优势，构建新型城镇化高质量发展的体制机制，促使各地新型城镇化协调发展。一是成立由省政府主要领导任组长、主管领导任副组长、省政府发改委、住房和城乡建设厅、工业和信息化厅、财政厅等负责人与21个城市政府主要领导为组员的广东省新型城镇化高质量发展领导小组；二是把广东省各市产业梯次继起、动态升级指标纳入经济社会发展规划和年度计划，实行市主要领导负责制，并建立目标责任考核评价指标体系；三是制定并实施广东省农民工市民化与农民工宅基地有偿退出增加建设用地指标制度，提高珠三角各市接受广东省内农民工市民化的积极性，解决其建设用地指标短缺问题；四是发挥产业聚集效应和梯度转移作用，构建珠三角产业与粤东西北产业相互支持体系，既可以促进珠三角各市产业转型升级，解决因土地资源稀缺而导致的企业用地难的问题，促进资源在不同地区间优化配置；又可促进粤东西北的产业发展，进而助力城镇化建设 [7]；五是打造珠三角世界级城市群，增强带动粤东、粤西、粤北山区各市经济发展的能力，促进广东新型城镇化高质量发展。
4. 结论
近些年来，广东户口等制度强力限制，区域新型城镇化发展不平衡，农业现代化与城镇化关系不协调，城镇化与工业化间关系不协调，“四化”协调发展体制机制欠缺，导致农民工市民化严重滞后，制约和阻碍了新型城镇化快速发展。广东新型城镇化高质量发展是个系统工程，只有充分发挥广东省各级政府的主导作用，高起点制定新型城镇化发展规划；树立新发展理念，建立和完善农业现代化优先发展和“四化”良性互动体制机制，建立多元化的农民工市民化成本分担机制，加快实施乡村振兴战略步伐，构建粤东西北与珠三角共赢体制机制，才能有效促进广东新型城镇化高质量发展。