1. 引言
中共中央、国务院发布的《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，指出要贯彻落实党的十九大报告提出的实施食品安全战略，以让人民吃得安心吃得放心为目标，要求到2035年，基本实现食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。乡镇食品安全监管作为国家食品安全治理的关键一环，如何持续深化改革，保证乡村振兴战略稳步发展，是当今的重点问题。
2. 乡镇级食品行业监管问题频发
乡镇级食品行业作为食品安全监管最基础的一环，其经营主体多为“小作坊、小餐饮、小食杂店”(简称三小)，这类经营主体普遍存在规模小、分布散、无标准等问题，导致乡镇级食品行业监管问题频发。
2.1. 乡镇食品安全环境堪忧
2.1.1. 乡镇食品行业安全意识不足
对于乡镇级食品行业来说，最常见的食品生产行业为小作坊。其组成形式大部分为家庭经营，即“家庭作坊”，经营场所大多位于乡村，一些“家庭作坊”依赖于自家农村自建房，这对于生产环境来说是极大的考验[1]。同时，生产经营者的食品知识薄弱，容易在食品生产过程中导致产品质量出现问题。
除小作坊以外，小餐饮、小超市等也是乡镇级食品行业主力，在监管过程中，会出现卫生意识不足，不能及时清理过期食品的现象，提高这类经营者的食品安全意识，培养他们的积极性，也是改善乡镇食品环境重要的一环。
2.1.2. 乡镇食品行业标准化程度低
乡镇级食品行业遇到的安全风险，主要源于产品质量、后厨卫生、过期食品等问题，集中发生在乡镇地区的“小作坊、小餐饮、小食杂店”(简称三小)。从食品生产行业来看，小作坊规模小、设备简陋、专业人员少，与一些中大型生产企业不同，地处乡镇的小作坊等小微型企业，性质特殊，难以形成一套自有的安全生产标准。从餐饮行业来看，多数小餐饮经营者存在侥幸心理，易出现后厨卫生不达标、工作人员缺少健康证、进货台账不完善等问题，没有一套统一的餐饮行业标准可参照[2]。从食品销售行业来看，乡镇级食品销售经营主体多为小食杂店、小卖部、小超市，极少建立索证索票制度，未能对仓储货物进行较好管理，导致市监部门在检查过程中时常发现过期临期食品，从而进行立案查处。这不仅仅会对当地食品安全产生安全，更是对乡镇食品行业健康发展造成了阻碍。系统性提升乡镇“三小”业态的标准化水平，已成为筑牢基层食品安全防线的迫切任务。
2.2. 执法资源分配不均
城区市场监管所一般配备人员较多，分工明确。但乡镇所的基层人员配备和预算不足，难以实现食品安全的全链条监管覆盖。
2.2.1. 执法专业度不高
乡镇的市场监管人员人数分布不均，专业化程度较低，缺乏系统专业培训与实践经验，影响监管执法效率。一些基层所配备了专业的快检室，用于农贸市场的蔬菜、肉类、水产的日常检测。但由于基层执法人员不是其对口专业，在操作过程中常出现滴剂用量把握不准、操作不规范、检测结果不准确等问题，使得快检室利用效率低，不能有效发挥风险筛查的作用。
市场监管部门职能较多，除了食品以外，还有药械、特设、知识产权等多个股室，其职能下放到乡镇，就会出现一个执法监管人员负责多个领域的监管，容易导致监管不及时，难以专精。职责交叉和人员的配备不足，执法深度低，使得基层执法较为表面性和程序性[3]。乡镇“三小”主体经营场所隐蔽、生产时间不固定，在监管中遇到此类食品安全风险时，执法人员受专业程度所限，缺乏识别能力，容易出现纰漏，不能从生产环境、标签、原料储存等各类细节中发现潜在风险，无法及时消除食品安全隐患。
2.2.2. 执法设备经费不足
基层设备与经费缺乏是一个常见的问题，乡镇与城区经济差异大，其分配到各乡镇市场监管所的款项有限，导致监管手段依旧依赖传统监管模式，仅靠纸质档案和执法人员挨家挨户摸排核查，过度使用人力，无法跟上现代化监管的需求，造成乡镇食品安全监管的局限性。
执法设备方面，乡镇所配置滞后，仅拥有基础设备，部分偏远地区对于食品的检测只能将样品送至县区级实验室检测，及时性难以保障。在外出执法时，无法在移动执法终端上实时查询经营主体证照信息、信用信息以及历史违规记录，执法效率低。经费方面，乡镇所的经费主要用于日常办公以及所里开销，但其设备维护以及食品送检所需费用高，易导致抽检频次低，从而产生食品安全问题。
2.3. 执法力度难以衡量
根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十七条规定，对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行[4]。于是各地在《食安法》《条例》的基础上根据各省当地的具体情况，分别出台了地域性的食品安全条例，如《江苏省食品安全条例》《上海市食品安全条例》等。这使得各地在“三小”的监管上罚款和监管力度不一。
乡镇级食品行业普遍存在安全意识薄弱的现象，如果对该区域的监管力度过大，可能会导致反弹，致使一大批低成本低利润的中小型商户停止经营，不利于当地经济的发展。但如果监管力度不大，仅仅对一些食品安全事件做责令改正，难以起到警示的作用，使得本就薄弱的食品安全意识更加难以深入人心，影响当地居民的饮食健康，甚至是引发跨区域的社会性食品安全现象，导致舆情。
3. 乡镇级食品行业监管策略探索
基于乡镇级食品行业监管问题现状，以“风险分级 + 网格化 + 宣传交流”三位一体的模式，建立监管策略[5]。
3.1. 建立风险分级制度
依托大数据和人工智能构建数字化智慧监管平台，将各个食品行业的信息录入收集，并且将市场监管部门、农业农村部门、卫健委等多部门数据分析和整合，实现食品行业的全链条溯源。并且及时抓取关键字符和重点行业，进行风险评估，及时向各个相关部门推送风险预警信息。如四川的“川食安”构建溯源监管平台。此举措，能够大大提高事前风险预警的准确度，有效防止食品安全危机的发生。
3.2. 网格化治理
乡镇级食品行业监管的过程中，可以参照社区的网格化治理，将食品行业按照街道、村进行划分，各村委会、居委会以及市监所分配专门的网格员。并且两方要同时建立台账，有涉及食品安全的投诉或核查，由市场监管部门牵头，社区/村委工作人员配合，到场核实情况，方便后续处理。日常检查两方不能同时到场的情况下，也可以通过手机微信等APP，跟相关网格员反馈突发状况，方便对于食品安全事件的处理，让涉事经营户及时整改，维护乡镇的食品安全环境。
所属的区县级市场监管局要定期对乡镇市场监管所的工作人员开展专业化培训，并且召开答疑会，由上级解答基层在执法中遇到的难点痛点，共同分享共同解决，探索高效率的执法之策。在各乡镇地区，市场监管所也可以和当地政府合作，定期对涉及网格化治理的社区、村委会以及乡镇各股室，进行食品安全培训，形成基本的食品安全意识，帮助打造健康绿色的乡镇氛围。
3.3. 常态化食品安全交流讲座
由市场监管所策划，联合当地政府部门，面对企业以及消费者，定期开展食品安全交流活动或讲座，及时宣传相关政策法规以及典型案例。如今年315晚会的“杨铭宇黄焖鸡”后厨乱象：使用存放多天的变质食材，将顾客食用后的剩菜回收加工二次出售，一些门店员工无证上岗等。造成了极大的社会影响，引起公众的广泛关注，影响到广大居民的食品安全感以及身心健康。这些情况在乡镇也偶有发生，通过讲座将这类典型案例的严重危害结果告知，让企业自查自省，要充分认识到食品安全的重要性。
讲座还要对营造良好的食品安全环境做出引导，面向“三小”经营者，要督促他们建立索证索票制度，及时下架过期食品，后厨安装灭蝇灯等卫生设备，保证产品质量，维护食品安全；提醒消费者在生活中也要规避食品安全事件的发生，不要食用隔夜菜、过期食品，在消费时发现有质量问题或卫生问题，及时拨打12315，联系相关工作人员现场核查处理，并且积极提供当地的食品问题线索，帮助改善乡镇的食品安全环境。
4. 乡镇级食品行业监管优化路径
针对乡镇级食品行业“小微弱”特点、基层执法力量不足以及执法力度难以衡量的问题，在原有策略的基础上提出建立起“事前–事中–事后”一套完整的食品安全监管体系。
4.1. 事前：整合多部门资源，构建完整预警体系
事前打破部门壁垒、整合多部门数据资源，引入第三方专业评估机构，联合市监部门、卫健部门、农业部门、消防部门等共同搭建风险预警平台[6]。将食品生产经营各主体的营业执照、食品证、卫生证等证照信息共享，方便各部门在实际执法过程中对生产经营主体有充分的了解，把握执法力度。风险预警平台依托大数据，自动识别和风险等级评估一些高风险生产经营主体，其评估结果实时推送给各相关监管执法部门，保障事前处理隐患，有效遏制食品安全危机事件的产生。
强化事前抽检和信息公开，监管部门主动制定定期抽查计划，针对小作坊、农贸市场等低成本经营主体开展全覆盖检查，主要核查是否建立台账，完善索证索票制度，抓好溯源；生产环节清晰，符合安全生产规范。食品生产企业的产品安排送至第三方检测机构抽样检测，检测结果需在政府网站、政务公示栏等渠道公示检测结果，包括合格与不合格企业名单、不合格产品类型及处理流程，保障居民的知情权。定期查阅农贸市场快检室工作台账，督促快检室将检测结果及时更新张贴到农贸市场公示栏里，维护农贸市场平稳运行。针对乡镇级涉及多部门的经营主体，如乡镇地区的美容院、养生馆等，此类经营主体既涉及卫生健康部门监管的公共卫生安全，又会销售保健食品、婴幼儿奶粉等预包装食品，可以通在风险预警平台数据互通，开展联合检查，有效避免监管盲区，从源头防范食品质量安全风险。
4.2. 事中：调动监管积极性，合理利用“智慧监管”
推动乡镇食品安全监管的进一步发展，要在事中展现执法人员的专业性和监管积极性，同时也要运用科技手段[7]。建立健全监管培训激励机制，由市级市场监管局主持，县区市场监管局配合，对新入职的监管人员定期组织培训。每一位一线执法人员都要轮流参加，内容包括法律法规政策解读、食品安全标准、现场检查规程、快速检测设备操作等实用技能，培养一批专业化高素质的市监执法队伍。此外还要对表现优异的监管执法人员给予表彰，对不作为、慢作为的人员问责，激发执法人员的主动性，调动执法人员工作积极性。
在事中监管中辅以“AI+”、“互联网+”等智慧化科技手段，提升监管效率。当今很多地区的政务服务都与时俱进，融入了新型科技手段，如河北邯郸的“邯郸食安”APP，基于GIS定位与风险模型，实时形成企业风险画像，辅助执法人员决策，全面提升了食品安全监管水平。“智慧监管”已成为乡镇食品监管的治理趋势，在执法人员专业化的同时合理利用“智慧监管”平台，能够有效弥补乡镇食品安全监管中的不足，实现从传统监管模式到新型监管模式的转型。
4.3. 事后：倡导“社会共治”，把握食安宣传风向标
在食品安全事件发生后，要谨记教训，大力推动“社会共治”基层落地，加强宣传常态化，将食品安全的理念深入人心[8]。纵观社会上食品安全事件的发生，责任都在社会各个主体身上，涉事企业失责，公众认知不足，政府监管不到位，处处都暴露监管盲区。“社会共治”指的是由政府部门主导，倡导社会自律，公众积极参与，媒体监督的社会共治格局。政府部门需明确各主体权责，建立跨部门平台，对辖区内涉及食品行业的企业定期开展培训，强化主体责任，将食品安全与生产环节紧密联系，让每个企业都能制定一套标准的安全生产准则。将消费者举报热线对接政务平台，张贴至乡镇政府、政务大厅显眼位置，鼓励公众提供食品安全线索，投诉发现的食品安全问题，监管部门根据投诉和线索及时到场核查，并通报后续处置结果，将食品安全事件遏制在源头阶段。
乡镇级的食品安全环境最主要的一点就是加强宣传，一些食品行业经营者素质不高、意识不到位，也是宣传不深入的体现。当地乡镇政府和监管部门以及其他部门要联合起来，定期开展“食品安全进乡村”讲座，在农贸市场、学校、村委会等地设置宣传专栏，举办“你送我检”、“有奖问答”、“食品安全进校园”等活动。如今“AI”发展深入各行各业，而在食品监管领域，“AI”助手也为科普宣传和政策解读提供了全新视角，如广西桂林就推出了“AI数字人 + 乡村讲堂”，以数字人的形象制作食品安全视频，在手机上就能了解食品安全知识；福建省市场监管局推出“闽市·千问”AI助手，让民众足不出户，即可在公众号上与AI助手对话，了解市场监管知识，加强食品安全意识。公众从被动知晓转向主动参与，从根本上减少食品安全事件发生，为乡镇食品行业健康发展提供坚实的社会基础，切实守护居民“舌尖上的安全”。