1. 引言
城市更新作为对存量土地再利用的重要途径，是城市社会经济发展到一定阶段的必然现象。广州市“十四五”发展规划提出“坚持产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利，完善城市更新工作机制和1 + 1 + N政策体系，开展城市有机更新行动，实现城市面貌大变化大提升”的目标。本文从推动产城融合发展的角度，对广州市城市更新存在的问题进行分析，探索完善城市更新制度设计的着力方向，为打造高质量产城融合范本，加快实现“老城市新活力”提供参考。
2. 广州城市更新发展现状
2.1. 城市更新的内涵
城市更新包含对旧城镇、旧厂房、旧村庄的更新改造，是城镇化发展到一定阶段后，对存量土地综合价值进行释放的重要工作。城市更新为城市可持续发展提供了内在驱动力，对提升城市生活、生产空间品质，实现高质量发展具有重要意义。
2.2. 广州城市更新所处阶段
从2009年开始，广州市城市更新工作以实现公共利益为导向开展改造工作，经过十多年的实践探索，目前已建立较完善的政策体系。为下一步推动产城融合，迈进城市高质量发展新阶段提供了扎实的政策体系支撑和实践经验指导：
一是制度层面。2020年，广州推出城市更新“1 + 1 + N”政策体系，《广州市城市更新混合改造项目实施操作指引》《旧城混合改造项目成本核算指引》《广州市城市更新条例》等一系列政策相继出台，目前已搭建了相对完整的旧城混合改造政策体系[1]。
二是实施层面。广州市2000年之前建成的老旧小区共779个，建筑面积约5180万平方米，覆盖260万户居民的住宅空间，约占全市户籍人口的30%。2015~2017年耗资2.5亿元，推进107个老旧小区微改造项目。从2020年开始，老旧小区改造资金投入持续增加，截至2022年11月，我市用于城市更新的政府投资计划额累计达8.53亿元，纳入改造的老旧小区数量495个，参与改造范围广，人居环境有了较大改善。
围绕城市有机更新的发展理念，广州开始成片连片改造的实践尝试。从2019年开始，广州市将“三旧”改造升级为城市更新九项重点工作，以成片连片改造为实施路径，系统化、规模化推进城市更新，为探索超大城市有机更新迈出关键一步，实施了如太古仓、聚龙湾、环市东、南洋电器厂等多个连片改造的重要实践。自2019年至2021年的三年时间内，广州市累计已完成固定资产投资3017亿元，盘活存量用地85平方公里。
2.3. 下一阶段发展目标
随着城市发展，应逐步建立起增量市场与存量市场协同开发的土地供应机制。探索城市更新进程中产城融合发展的实施路径，本质上是打通存量土地二次回收和后续开发利用环节，是提高存量土地配置和利用效率、推动片区更新和产业转型协同发展的重要环节，也是优化国土资源的市场化配置、实现土地资源集约化利用体系的题中之意。
在土地增量市场开发日趋饱和的现状下，广州市围绕“产业立市、集群发展”的要求，以现有政策体系和实践经验为基础，在城市更新领域探索建立实现产城融合、职住平衡、区域协同发展的政策路径，是超大城市迈入土地供应和城市治理新阶段的重要一步。
3. 广州城市更新现行路径体系
3.1. 原则导向
广州市城市更新改造工作以“公共优先–权益共享–共建共管–规划落地”的原则为利益导向，实现以公共利益为出发点，做大土地增值部分为目标，实施多部门管理、多行业共建为抓手，开展城市功能强化、空间布局优化、环境质量提升、城市短板补齐等工作，达到“补短板、惠民生、强弱项”的整体效果[2]。
3.2. 改造范围
广州市以城市更新单元为单位主体，划定城市更新项目改造范围。城市更新单元内以成片连片改造为原则，需综合考虑道路、河流等要素及产权边界等因素进行改造，强调国土空间规划下的规划承接和传导。
3.3. 规划体系
广州市现行国土空间规划体系由上而下由四类规划组成：市级国土空间总体规划、区级国土空间总体规划、单元详细规划、地块详细规划。城市更新单元规划归属于“单元详细规划范畴”一级[3]。广州市城市更新工作以城市更新单元详细规划为法定规划，与历史文化保护性街区单元、功能完善性街区单元等规划一起对片区策划、城市设计、实施方案等工作起到统筹引领作用。在国土空间详细规划体系中起纵向传导和横向统筹的作用。
4. 发展中存在的问题
(一) 顶层设计尚不完善。广州市更新改造现行控规主要以国土空间规划体系为准绳，现阶段实施重点主要在工程技术改进、物质空间更新、社会治理探索为抓手的国土空间制度设计和规划管理层面，缺少以产业发展规划、区域税收指标等为主导的产业、经济发展规划引领，从制度引领上将开发建设与产业经济割裂开来，形成二元化局面。例如，村级工业园改造应考虑将旧村改造项目与村级工业园提质增效相结合，通过在片区规划阶段导入产业规划设计，以优势产业带动旧村经济可持续发展。从实施层面上看，城市更新单元控制性详细规划作为城市土地资源再开发的依据，应紧密结合本区域产业实施计划和税收考核指标，参考产业用地指南及年度招商计划，从片区策划阶段导入优质上下游产业，培育特色产业链，形成产业集群效应[4]。
(二) 实施效果有待提高。2020年开始，广州市大力推进城市更新改造，截至2022年11月，我市用于城市更新的政府投资计划额累计达8.53亿元，纳入改造的老旧小区数量495个。但一方面，广州市大量旧厂旧村呈现空间集中分布状态，主要集中在荔湾、海珠、天河、越秀、白云等区域。人口密度大，片区内道路狭窄、公共基础设施配套陈旧且不完善，需要片区整体更新以提升人居环境和空间布局，改善城市整体形象。另一方面，老旧小区改造以社区居委会为发起主体，改造需求标准不一，更新改造进度不齐，各改造主体间呈现封闭、零散、独立等特征，整体开发效率及改造效果有待提高。如永庆坊历史文化街区改造项目主要是针对老城区历史文化商业街区和周边公共基础设施配套进行提升改造，为历史文化城区注入了活力。但项目功能规划仅以商业、公共基础设施配套为主，没有整体统筹居住功能和片区道路交通升级，导致片区内各城市功能主体缺乏互动，未能形成有机统一的城市空间系统。
(三) 参与主体范围受限。城市更新改造的参与主体为土地原权属人、政府及社会资本方。而对税收贡献更大的企业主体因为土地权属的问题通常无法直接参与更新改造，且因为片区改造增加了企业投资成本。在面临周边城市政策虹吸效应时，优质税源上下游企业通常会做出产业链整体搬迁的决定。针对集体土地权属不同的土地，建议通过税收优惠、土地出让收益共享等多种方式，鼓励优质税源企业参与旧厂片区改造，一方面减少土地整备的人力、财力成本投入，提升土地利用效率；另一方面有利于借助城市更新实现片区产业结构转型升级，推动产业链上下游企业有效聚集，实现经济高质量发展。企业通过参与片区更新改造，可以减少投资、搬迁成本，实现产业自身发展与区域转型发展的深度融合。扩大城市更新参与主体范围，有助于深层次推动产城融合，实现区域产业发展和城市风貌提升的双赢。
(四) 产业空间规划不足。一方面，受到土地再资本化的单一驱动，旧村改造产生了明显的系统性缺陷和合成谬误，出现了严重的房产化倾向。从广州市城市更新总体规划(2015~2020年)实施情况来看，为确保足够的经济利益，改造后的建筑用作居住和商业的面积占比超过90%，城市产业用地和公共服务设施用地受到严重挤压。另一方面，片区更新改造产业引进主要以BOT为主，由土地开发商进行主导，将前期土地开发与后期租赁经营绑定，租期一般为15~30年，产业类型以小规模文商旅为主。这种模式一定程度上解决了土地开发与后期经营二元化的问题，给区域经济带来了一定活力，但由于缺少区域整体产业策划和系统性导入，该类模式经营同质化现象较严重。与此同时，片区主导产业链缺乏培养空间，不利于产业集群化、链条化发展。
(五) 原有产业基础流失。在纳入三旧改造的片区中，有部分企业作为优质税源，对属地经济增长起到了较大贡献。但因产房权属于租赁性质，该部分企业无法成为更新改造土地增值收益主体；加上周边城市对产业引进政策的替代效应，片区更新改造导致原有优质税源产业组团迁移，造成属地税收大幅降低的现象。如南沙西部工业区占地面积约743 m2，主要以工业用地为主，国资旧厂面积约占工业区总面积的88%，产业类型主要涉及化学制品为主的制造业、通用设备制造业、家具制造业、电气机械制造业和橡胶塑料品制造业。该片区因片区发展规划调整而实行更新改造，规划定位为“商务科创融合区、更新转型区、滨江休闲文化岛”，以商务、商业、文化、研发、居住功能为主。因此，片区原有制造企业整体搬迁至外市，在注入新的产业前形成属地“税收真空”的现象，对片区经济发展造成一定影响。
5. 以城市更新促进产城融合的路径探索
(一) 坚持规划引领。要坚持以更科学、更全面的城市空间、产业、经济发展规划引领城市更新工作的开展。要基于城市发展定位和城市脉络，科学制定城市建设整体规划，根据“产业立市”的总体定位。坚持城市整体空间功能的互联互通，推进“促城”与“兴产”互动，坚持“产城融合、组团布局”的理念，扎实有效地推进城市更新与产城融合的结合，打造产城融合范本。
(二) 全力提升成效。针对上文中提到的实施效果欠佳问题，需要进一步强化区域规划统筹工作，实现对旧厂旧村集中分布区域的系统规划，例如对于荔湾、海珠等地，可以借鉴上海浦东新区的成功经验，结合当地的实际情况，做好对人口密度、交通流量、公共设施需求等因素的客观分析，由此来提高规划方案的科学性、可行性和前瞻性。与此同时，需要建立相配套的改造标准和协调机制。例如，结合各片区的实际情况，建立权威机构，负责开展当地的统筹协调工作，由此来避免在改造过程中出现封闭现象和离散现象，从而确保整体改革方向一致。此外，在推进城市更新项目过程中，需要提高对历史文化街区改造工作的重视程度。例如，在进行永庆坊改造时需要注重功能规划，可以参考成都宽窄巷子的模式，既要考虑到居住需求和商业需求，又要需要考虑到当地的历史人文和交通便利度，这样才能营造出有机统一的城市更新系统，从而充分提高城市的品质和生活质量。
(三) 广泛拓展主体。为了进一步拓展城市更新参与主体，需要做好对政策机制的完善，有效打破当前在城市更新过程中所遇到的阻碍问题。针对部分土地权属问题，可以参考杭州先进土地出让政策，结合本地的具体情况，调整土地出让的方式和年限，从而激发企业的参与积极性[5]。在此基础上，需要出台更有力度的优惠政策，通过提供税收优惠和土地出让收益等多种方法来给予企业鼓励，使他们更主动地参与到城市片区改造工作中，这在一定程度上也可以减轻他们的投资成本。同时，需要注入搭建多方合作的平台，例如可以学习佛山的城市更新产业联盟，借助这一平台作用来实现信息交流和资源共享，还可以发挥多方主体合力作用，推进落实各项改革措施。此外，需要做好宣传引导工作，发挥专题研讨会及案例分享会等活动来更好地树立典型，使当地企业都认识到城市更新的重要性，并主动承担社会责任。
(四) 加强创新驱动。我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，对土地利用效率提出了更高的要求。土地整备作为存量土地二次开发的重要手段，有助于旧工业区破解用地粗放与用地紧张并存的局面。应在明确底线的前提下，积极激发各类市场主体的参与度，充分利用市场的力量配置土地要素，将土地综合收益与产业集群发展在制度衔接上切实结合起来。积极探索制度创新，保障优质产业企业用地，推行产业用地先租后让，研究税收优惠政策，激发产业主体活力，推动经济高质量发展。
(五) 统筹片区开发。要以产业导入为抓手，在空间布局上着眼长远，统筹规划城市产业、居住、生态空间[6]。以聚龙湾片区更新改造为例，片区改造方案明确以数字化应用中心为主导产业，在后续实施中着力引进数字化供应链行业、工业互联网企业等业态，并建设科创总部经济区、历史人文活力区、生态环境提升区等各类有机联系的功能分区，充分发挥城市多功能综合主体作用，在更新改造过程中系统性地推动产城融合发展。提高片区土地开发利用效率起到了十分显著的作用。
6. 结束语
总而言之，城市更新并不是简单的土地资源再利用，而是侧重推动城市发展，实现产城融合。结合广州市“十四五”规划中所提到的目标，在实际推进过程中需要克服所遇到的问题和挑战，建立更为完善的配套机制和信息平台。在未来的发展中，不仅需要完善城市更新的制度设计，加强区域规划统筹，还需要建立健全的统一协调机制，并做好对各功能板块的综合规划。通过采取一系列措施，相信能够吸引更多的社会力量参与到城市更新工作中，还可以实现对当地政策体系、产业体系的创新优化，从而有效推动广州市的建设，由此来实现高质量发展，并使这座古老城市焕发全新活力。